Resultat

Granskningen visar att det finns problem i såväl fastställandet av de ekonomiska säkerheterna som i bevakningen av ställda säkerheter och i miljötillsynen över gruvverksamheter. Enligt Riksrevisionen medför dessa problem sammantaget att det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet inte i tillräcklig mån minimerar riskerna för att staten och därigenom skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor.

Avfallsmängderna från gruvverksamhet ökar

Gruvavfallet har olika karaktär beroende på vilken typ av malm som bryts i gruvorna. De största miljöproblemen är förknippade med gruvavfall från malmer som innehåller svavel, så kallade sulfidhaltiga malmer. Sådant avfall kan ge upphov till surt lakvatten och läckage av metaller i halter som kan vara skadliga.

Gruvavfallet står för en mycket stor del av det totala avfallet som uppkommer i Sverige. Mängden gruvavfall har ökat kraftigt under perioden 1975– 2014 och beroende på hur branschen utvecklas kan ökningen fortsätta även i framtiden. En sådan utveckling påverkas bland annat av minskande metallkoncentrationer i malmerna och av ökande brytning och utvinning. Trots stora mängder och betydande miljöpåverkan saknas det en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling.

En betydande del av gruvavfallet har farliga egenskaper, men det är endast cirka 6 000 ton avfall från gruvindustrin som har klassificerats som farligt. Naturvårdsverket har föreskriftsrätt om att klassificera avfall som farligt, men har hittills inte utnyttjat denna rätt ifråga om gruvavfall.

Vid Bergsstatens prövning av en mineralfyndighets potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet, ingår inte kostnader för avfallshantering och efterbehandling. I stället ingår frågor om sådana kostnader först i miljödomstolarnas prövning av ekonomisk säkerhet för tillstånd för gruvverksamhet.

Förbättrade möjligheter att bestämma ekonomiska säkerheter men det finns fortfarande risker inte minst på lång sikt

Förändringar i lagstiftning och rättspraxis har förbättrat möjligheterna att fastställa ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet, bland annat genom krav på en avfallshanteringsplan som ska uppdateras vid behov eller minst vart femte år. Det finns dock praktiska problem knutna till fastställande av säkerheter och därmed också en risk för att staten tvingas bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor.

Miljökonsekvenserna av gruvverksamhet är i många fall inte begränsade i tiden. Samtidigt bygger ofta gruvbolagens förslag till ekonomisk säkerhet på att den ska täcka efterbehandling och uppföljande kontroll och underhåll under 30 år efter nedläggning av gruvverksamheten. Också i flera domar från mark- och miljödomstolarna efter 2008 knyter domstolarna an till tidsperioden 30 år. Enligt Riksrevisionen finns det risk för att säkerheter kommer att vara otillräckliga för att bekosta kontroll och eventuella underhållsåtgärder under hela den tid som miljökonsekvenserna kvarstår.

I de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan gruvverksamheten påbörjas. I dessa fall anges i stället att gruvbolaget ska inkomma med ett förslag till säkerhet inom en viss tid efter det att tillstånd till gruvverksamhet har meddelats. I de domar som Riksrevisionen gått igenom har den tiden varierat mellan en och sex månader. I praktiken innebär det att gruvverksamheten kan bedrivas utan ekonomisk säkerhet under viss tid. En annan aspekt är att säkerhetens form kan komma att överprövas vilket kan medföra att den tiden förlängs.

Riksrevisionens genomgång av de ekonomiska säkerheterna för gruvverksamhet visar att det totalt utfärdade säkerhetsbeloppet uppgår till cirka 2,7 miljarder kronor. Olika former av bankgarantier står för drygt 90 procent av det totala säkerhetsbeloppet. Bankgarantier kräver en hög aktivitetsnivå hos tillsynsmyndigheten ifråga om att bevaka att säkerheten hela tiden är giltig. Dessutom kan skiftande villkor om när bankens betalningsskyldighet inträder påverka statens möjligheter att ta säkerheten i anspråk för att bekosta nödvändiga efterbehandlingsåtgärder.

Tillsynsmyndigheternas bevakning av ekonomiska säkerheter är resurskrävande och kräver såväl juridisk som finansiell kompetens. Det har inträffat att den ekonomiska säkerheten för en gruvverksamhet upphört att gälla vilket tillsynsmyndigheten inte uppmärksammade förrän efter viss tid. I praktiken bedrevs därmed den aktuella gruvverksamheten utan ekonomisk säkerhet under drygt två års tid.

Miljötillsynen över gruvverksamhet är inte finansierad fullt ut

Gruvbolagens tillsynsavgifter för länsstyrelsernas tillsyn betalas in till statskassan och ingår som en ospecificerad del i länsstyrelsens förvaltningsanslag. Riksrevisionens beräkning visar att för 2014 översteg kostnaderna för miljötillsynen över gruvverksamheter intäkterna från avgifter med nära 3,7 miljoner kronor. Det saknas därför full kostnadstäckning för verksamheten. Vidare finns ingen finansiering alls av tillsynen över gruvavfallsdeponier som saknar verksamhetsutövare.

Stora utgifter för efterbehandling av gruvor

Staten har haft och kommer att ha stora utgifter för efterhandling av nedlagda gruvor. Det beror i många fall på att gruvorna har varit nedlagda sedan lång tid tillbaka och i några fall på att de beslutade ekonomiska säkerheterna visat sig vara otillräckliga. Det finns exempel på gruvor vilka försatts i konkurs en kort tid efter att gruvdriften inletts och där statens utgifter för efterbehandling av dessa förorenade områden uppgår till stora belopp.

Svårt att nå permanenta lösningar för efterbehandling

Det anses vara mycket svårt att åstadkomma permanenta lösningar (så kallade walk-away solutions) för efterbehandling av sulfidhaltigt gruvavfall, det vill säga lösningar som inte kräver ytterligare kontroller och åtgärder. Det innebär att behovet av kontroller och åtgärder efter avslutad efterbehandling av gruvor i många fall kvarstår för all framtid. Täckskikten av vatten eller andra material ska vara dimensionerade för att hålla i minst 1 000 år, men det har visat sig att olika täckskikt inte har sådan hållbarhet. Det förefaller finnas behov av att utvärdera tidigare genomförda efterbehandlingar av gruvindustrins avfallsdeponier. Adakgruvan, som är efterbehandlad, är ett exempel på att behovet av kontroll och eventuella ytterligare åtgärder sannolikt inte kommer att upphöra helt och hållet.