Uppföljning

Riksrevisionen har granskat om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandlingen. Granskningen visade att det finns problem med att fastställa de ekonomiska säkerheterna och med att bevaka ställda säkerheter och miljötillsynen över gruvverksamheter. Dessa problem medförde sammantaget att det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet inte tillräckligt minimerar riskerna för att staten, och därigenom skattebetalarna, ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att utreda förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när de ställda ekonomiska säkerheterna inte räcker. Regeringen rekommenderades också att ge Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram en långsiktig strategi för att hantera gruvavfall och bedöma åtgärder för efterbehandling. Regeringen borde dessutom överväga om miljöbalkens regler om ekonomisk säkerhet behöver förtydligas. Slutligen borde regeringen överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling.

Riksrevisionen rekommenderade Naturvårdsverket att snarast utreda myndighetens föreskriftsrätt ifråga om att möjliggöra klassificering av gruvavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Länsstyrelserna rekommenderades att samordna sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i att kostnader för efterbehandling och avfallshantering från gruvverksamhet inte ska belasta staten och skattebetalarna. Riksrevisionens rapport bidrar enligt regeringen till att identifiera möjliga förbättringar i det svenska systemet för ekonomiska säkerheter för behandling av utvinningsavfall. Regeringen hade i april 2016 uppdragit åt Naturvårdsverket och SGU att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall som tar hänsyn till alternativ användning av materialet. Vidare hade Naturvårdsverket fått i uppdrag att analysera och förtydliga vägledningen om under vilka förutsättningar utvinningsavfall bör klassificeras som farligt avfall. Regeringen hade också börjat utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt kan säkerställa att det finns ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling. Att tidigare beakta kostnader för avfallshantering och efterbehandling vid Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession skulle inte vara mer ändamålsenligt än dagens prövning.

Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna. Miljö- och jordbruksutskottet konstaterade att regeringen hade börjat utreda förutsättningar för kostnadstäckning när det gäller att avhjälpa föroreningsskador eller allvarliga miljöskador. Utskottet höll med regeringen om att det krävs en fördjupad analys för att bedöma om det förhållande som Riksrevisionen beskriver utgör en risk för dagens eller framtidens gruvverksamhet. När det gäller tidpunkten för att ställa ekonomisk säkerhet, ansåg utskottet att det inte finns något tungt vägande skäl för att detaljstyra detta. Utskottet instämde i att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området, men att det är svårt att se hur sådana kostnader ska kunna beaktas redan vid Bergsstatens prövning.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen gav 2016 Naturvårdsverket i uppdrag att analysera och förtydliga sin vägledning om när utvinningsavfall bör klassificeras som farligt avfall. Bakgrunden var Riksrevisionens rapport. Naturvårdsverket redovisade uppdraget i april 2017 och konstaterade att det saknas koder i avfallsförordningen som klassificerar gråbergsavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Naturvårdsverket föreslog att regeringen skulle analysera och överväga behovet av att lägga till koder i bilaga till avfallsförordningen. Redovisningen remitterades under 2018 och bereds inom Miljödepartementet. Bemyndigandet till Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om klassificering har tagits bort.

Regeringen gav 2016 Naturvårdsverket och SGU i uppdrag att tillsammans ta fram en långsiktig strategi för att hantera gruvavfall och bedöma åtgärder för efterbehandling av gruvverksamhet. Myndigheterna skulle också utvärdera efterbehandlingarna av nedlagda gruvverksamheter och kartlägga kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling av gruvverksamhet. Riksrevisionens rekommendation var ett skäl till uppdraget. Naturvårdsverket och SGU redovisade uppdraget 2107 och föreslog bland annat att inkludera avfallshanteringskostnader vid prövning av en fyndighets brytvärdhet, tydliggöra avfallshanteringsplanens roll i prövningen, tydliggöra kopplingen mellan planen och den ekonomiska säkerheten och utreda hur prövningssystemet kan förbättras. Dessutom ska vägledning ges om utvinningsavfallsförordningen. Genomförda efterbehandlingar bör följas upp systematiskt. Statistiken över gruvavfall ska utvecklas och frågan om det finns juridiska hinder för sekundär utvinning ska utredas. Förslaget till strategi remitterades 2018 av Miljödepartementet och beredning pågår.

En åtgärd i den föreslagna strategin som Naturvårdsverket åtog sig att genomföra var att ta fram en vägledning om förordningen om utvinningsavfall. Den kommer att tillhandahållas i två delar via en webbapplikation. Den första delen var klar i december 2019 och den andra ska vara klar under 2020. I fråga om avfallshanteringsplanens roll i prövningen, och kopplingen mellan planen och den ekonomiska säkerheten, arbetar Naturvårdsverket med tillståndsprövningar och kommer även att lyfta fram detta i vägledningen.

En åtgärd i den föreslagna strategin som SGU åtog sig utreda gäller att inkludera avfallshanteringskostnader vid Bergsstatens prövning av en fyndighets brytvärdighet. Utredningen pågår och planeras att intensifieras under 2020. Den syftar till att ta fram schabloner för att beräkna kostnader för avfallshantering och efterbehandling. SGU fick 2016 och 2018 två regeringsuppdrag om utvinning av innovationskritiska metaller. Inom ramen för de uppdragen har SGU bland annat analyserat historiskt gruvavfall, och menar att sådana analyser är en viktig pusselbit för att karakterisera gruvavfall. SGU har också utrett om det finns rättsliga hinder i minerallagen mot prospektering i upplag med gruvavfall.

Regeringen utsåg 2017 en särskild utredare som skulle utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än i dag kan säkerställa att det finns tillräckliga säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. Bakgrunden var bland annat Riksrevisionens rapport. Utredningen överlämnade sitt betänkande till regeringen 2018. Den konstaterar att dagens system med säkerheter innebär att staten, och i slutändan skattebetalarna, löper en betydande risk att tvingas finansiera kostnader för efterbehandling som verksamhetsutövarna borde ha stått för. Utredningen lämnade förslag inom fyra områden i syfte att skydda skattebetalarna från sådana kostnader. Miljödepartementet remitterade betänkandet under 2018 och beredning pågår.

Rekommendationen till länsstyrelserna har inte uppfyllts. Länsstyrelsen i Norrbottens län har koncentrerat arbetet i det fåtal tillståndsprövningar som pågår eller har avslutats efter rapporten till vilka säkerheter som har behövts för de specifika verksamheterna. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att förhållandena varierar mellan varje enskild lokalisering och att det är svårt att bedöma vad som är en betryggande och rimlig ekonomisk säkerhet för samhället och den enskilda gruvverksamheten. Detta understryker behovet av vägledning för att granska kraven i förordningen om utvinningsavfall. Miljösamverkan Sverige inledde i september 2017 ett projekt om ekonomiska säkerheter vid miljöfarlig verksamhet, däribland gruvverksamhet. Projektet publicerade 2018 ett handläggarstöd för att bedöma ekonomiska säkerheter.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder med anledning av rapporten, bland annat en särskild utredare. Den gav också Naturvårdsverket och SGU i uppdrag att ta fram en långsiktig strategi om gruvavfall, och Naturvårdsverket fick ett uppdrag om möjligheten att klassificera gruvavfall med farliga egenskaper som gruvavfall. Miljödepartementet anger att rapporteringen av dessa uppdrag har medfört att regeringen har fått bättre underlag för sina bedömningar. Departementet anger vidare att Riksrevisionens rapport är ett bra underlag för beslut och lyfter fram frågor och problem inom området.

Naturvårdsverket anger att det pågår beredning inom flera av de områden där Riksrevisionen lämnat rekommendationer och det är då naturligt att brister kvarstår. Rapporten användes mycket i arbetet med att ta fram förslaget till strategi. Dessutom har myndigheten använt faktadelar i rapporten i tillståndsprövningar för gruvverksamhet.

SGU anger att regeringsuppdraget om att ta fram en nationell strategi, som grundades på bland annat Riksrevisionens rekommendation, har lett till en ökad samsyn och förståelse mellan SGU och Naturvårdsverket. Fortfarande finns dock stora kunskapsluckor när det gäller hur farligt respektive ofarligt gruvavfallet är.

Enligt Länsstyrelsen i Norrbottens län har rapporten gett tyngd åt ståndpunkten att staten och därmed skattebetalarna inte ska behöva bekosta sanering och återställande efter gruvverksamhet. En kvarstående brist gäller bedömningen av säkerheternas storlek, som försvåras av brister i avfallshanteringsplanerna. Det finns också brister i kontrollen av att pågående hantering av utvinningsavfall inte orsakar högre kostnader än beräknat.

Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att flera stora frågor som rör de ekonomiska säkerheterna inte är lösta. En generell utmaning är att förhållandena varierar mellan olika gruvor och att det inverkar på möjligheterna att fastställa en rimlig nivå på de ekonomiska säkerheterna. Länsstyrelsen har noterat att verksamhetsutövarna efter Riksrevisionens rapport tar frågor om bland annat avfallshanteringsplaner och ekonomiska säkerheter på större allvar än tidigare.