Uppföljning av granskningen Det livslånga lärandet inom högre utbildning (RiR 2016:15)

Granskningen visade att lärosätena har svårt att identifiera efterfrågan på fortbildning och att kunskapen om denna efterfrågan därmed är begränsad. Även i de fall det finns ett identifierat behov finns det bristande incitament och förutsättningar för såväl lärosäten som arbetsgivare och yrkesverksamma att genomföra eller delta i fortbildningsinsatser.

Granskningens övergripande bedömning är att statens nuvarande styrning och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns hos arbetsgivare och bland yrkesverksamma.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Se över förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Universitets- och högskoleregistret även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning.
• Förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning och vidareutbildning.
• Se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i Riksrevisionens övergripande bedömning. Regeringen framhöll dock att det i praktiken är omöjligt att garantera att utbildningsutbudet alltid motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Vidare ansåg regeringen att såväl lärosätenas arbete med fortbildning som styrningen av arbetet i huvudsak fungerar väl. Regeringen uppgav dock att vissa åtgärder kan vidtas för att ytterligare öka förutsättningarna för att fortbildningsutbudet ska motsvara den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare.

Regeringen instämde i Riksrevisionens första rekommendation att förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor bör ses över så att Statistiska centralbyråns Universitets- och högskoleregister även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Beträffande Riksrevisionens andra rekommendation att förtydliga lärosätenas roll i att tillhandahålla fortbildning, bedömde regeringen att det inte var möjligt att lämna en bedömning och bad att få återkomma i frågan. Regeringen hänvisade till betänkandet Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70) som även den, i vissa delar, berörde denna fråga och som vid tillfället bereddes inom Regeringskansliet.

Regeringen instämde i Riksrevisionens tredje rekommendation att regeringen bör se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser och fristående kurser på distans. Däremot delade regeringen inte bedömningen att det bör göras en översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om vissa professionsutbildningar. Regeringen uppgav att den vidtagit flera åtgärder för vissa professionsutbildningar och menade att det är för tidigt att utvärdera effekterna av åtgärderna, eller att göra en översyn av incitamentsstrukturerna. Vidare kunde regeringen vid tillfället inte bedöma om någon ytterligare översyn av incitamentsstrukturerna i fråga om uppdragsutbildning var nödvändig, och bad att få återkomma även i denna fråga. Regeringen hänvisade även till Universitetskanslersämbetets (UKÄ) rapport Uppdragsutbildning vid universitet och högskolorsom föreslog ändringar i förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. UKÄ:s förslag bereddes vid tillfället inom Regeringskansliet. I och med skrivelsen ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

I utbildningsutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse delade utskottet regeringens bedömning av de åtgärder som behövde vidtas med anledning av granskningsrapporten. Inga följdmotioner väcktes med anledning av skrivelsen. Riksdagen biföll utbildningsutskottets förslag till riksdagsbeslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I sin skrivelse bad regeringen att få återkomma beträffande rekommendationen att förtydliga lärosätenas roll i att tillhandahålla fortbildning. I 2017 års forskningspolitiska proposition aviserade regeringen att den avsåg att utreda högskolans styrning och resurstilldelning. I april 2017 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. I uppdraget ingick att föreslå hur styrningen bör utvecklas för att säkerställa att olika gruppers utbildningsutbud kan tillgodoses, särskilt när det gäller möjligheten till ett livslångt lärande. Utredaren redovisade i februari 2019 sitt uppdrag, kallad Styr- och resursutredningen. Utredaren kom bland annat med förslag om att återinföra en reglering i högskolelagen (1992:1434) som anger att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning och vidareutbildning. För tillgången på fristående kurser och kurser på distans uppgav utredaren att hon delade Riksrevisionens bedömning att det prestationsbaserade ersättningssystemet kan innebära negativa incitament för lärosätena att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser. Utredaren förslog därför att prestationer ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Regeringen presenterade i maj 2020 förslag till ändringar i högskolelagen, baserade på delar av Styr- och resursutredningens förslag. Regeringen föreslog att det i högskolelagen införs en bestämmelse om att högskolorna i sin verksamhet ska främja det livslånga lärandet. Som bakgrund till förslaget hänvisade regeringen även till Riksrevisionens rekommendation att tydliggöra lärosätenas ansvar för vidareutbildning och fortbildning. I Riksrevisionens granskning svarade 63 procent av lärosätena att deras ansvar för att erbjuda fristående kurser och program av fortbildningskaraktär var otydligt. Av remissvaren framgår att lärosätena har delade åsikter om regeringens förslag till ändringar i högskolelagen. De lärosäten som motsatte sig förslaget framhävde bland annat att en sådan ändring strider mot lärosätenas självbestämmande, och att en förstärkning av det livslånga lärandet endast går att göra inom det befintliga uppdraget om de får ökade resurser. Även de lärosäten som stod bakom förslagen underströk behovet av finansiering. I den forskningspolitiska propositionen som presenterades i december 2020 aviserade regeringen att de avser gå vidare med förslaget om ändringar i högskolelagen i syfte att förtydliga lärosätenas ansvar för livslångt lärande. Lagändringen föreslås gälla från den 1 juli 2021. Vidare avser regeringen följa upp lärosätenas arbete med livslångt lärande inom ramen för myndighetsstyrningen.

Regeringen uppgav i skrivelsen till riksdagen med anledning av Riksrevisionens rapport att de vid tillfället inte kunde avgöra om åtgärder gällande incitamentsstrukturer i fråga om uppdragsutbildning var aktuella. 2017 beslutade regeringen om en ändring i förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Den nya bestämmelsen gjorde det möjligt för statliga universitet och högskolor att anordna den uppdragsutbildning som behövs av arbetsmarknadsmässiga skäl på uppdrag av annan uppdragsgivare än myndigheter och andra offentliga uppdragsgivare, exempelvis privata företag. Förslaget innebar därmed att uppdragsutbildningar kunde beställas av en bredare målgrupp. Styrningen av uppdragsutbildningar har därefter berörts i Styr- och resursutredningen som framförde att denna form av utbildning kan utgöra ett viktigt verktyg för att främja det livslånga lärandet, men att det är ett hinder att uppdragsutbildningar endast får köpas av juridiska personer.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se över förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Universitets- och högskoleregistret även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Regeringen instämde i Riksrevisionens rekommendation. Universitets- och högskoleregistret omfattar fortfarande inte några uppgifter om uppdragsutbildning.

Med bakgrund av coronapandemin har regeringen presenterat flera utbildningsinsatser inom fortbildningsområdet, däribland en satsning om 30 miljoner kronor på korta kurser för yrkesverksamma under 2020. I budgetpropositionen för 2021 föreslog regeringen att denna satsning fortsätter under 2021. Vidare presenterade regeringen i 2021 års budgetproposition satsningar på livslångt lärande och omställning på arbetsmarknaden. För att fler ska kunna ställa om eller vidareutbilda sig föreslog regeringen att 259 miljoner kronor fördelas till lärosätena som en särskild satsning på livslångt lärande och omställning. Det beräknas motsvara cirka 3 000 helårsstudenter under 2021.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har genomfört flera åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer och iakttagelser. Regeringen har bland annat föreslagit en förändring av högskolelagen som tydliggör lärosätenas roll i det livslånga lärandet. Lagändringen föreslås träda i kraft 1 juli 2021. Regeringen har även genomfört förändringar i förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Huruvida förändringen har lett till någon effekt är svårt att avgöra, men utredningar har pekat på ytterligare åtgärder som behöver göras för att öka tillgången på uppdragsutbildningar.

Regeringen instämde i Riksrevisionens rekommendation att se över förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Universitets- och högskoleregistret även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. Ingen förordningsändring har ännu aviserats.

Riksrevisionens granskning har även lyfts i andra sammanhang. Efter granskningen tillsatte regeringen en utredning med syftet att se över högskolans styrning och resurstilldelning. Utredaren framförde att hon delade vissa av Riksrevisionens bedömningar, exempelvis resurstilldelningssystemets påverkan på tillgången på fristående kurser.

Sammanfattningsvis bedöms Riksrevisionens rekommendationer och iakttagelser till viss del vara omhändertagna av regeringen. Flera av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade har tidigare lyfts i andra utredningar, vilket gör det svårt att bedöma vilket genomslag granskningen har haft. Med anledning av coronapandemin har behovet av fortbildning och omställning på arbetsmarknaden aktualiserats än mer, vilket avspeglas i flera av regeringens satsningar på utbildningsområdet under 2020 och 2021. Det livslånga lärandet kan därmed bli ett viktigt område att följa framöver.