Uppföljning av granskningen av årsredovisning för staten (RiR 2016:6)

I granskningen drogs slutsatsen att utgiftstakets roll som stödjare av överskottsmålet allvarligt har försvagats. Detta med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt beslutad höjning av utgiftstaket. Riksrevisionen menade att skrivningarna i årsredovisningen inte gav en rättvisande beskrivning av kopplingen mellan de budgetpolitiska målen. Riksrevisionen ansåg också att regeringens beslut om tidigare­läggning av utgifter från 2016 till 2015 i praktiken innebar en ändring av utgiftstaket och menade att det går att diskutera lämpligheten i att regeringen beslutar att flytta utgifter mellan budgetåren utan riksdagens godkännande.

I granskningen konstaterades det vidare att detaljeringsgraden skiljer sig åt när det gäller dels beskrivningar av statsbudgetens inkomster och utgifter, dels uppföljningen av de offentliga finanserna. Riksrevisionen efterfrågade en utförligare redogörelse av de offentliga finanserna för det som ägt rum mellan budget och utfall. Det skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken, något som är särskilt viktigt när betydande delar av politiken genomförts via ändringsbudgetar och andra typer av beslut. Det borde tydligare framgå vilka faktorer och med vilka belopp som medfört att det finansiella sparandet 2015 blev så mycket starkare än budgeterat. Om sådana faktorer har varit av engångskaraktär borde det framgå om dessa har frånräknats i kalkylen av det strukturella sparandet.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• I skrivelsen till riksdagen, förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet.
• I kommande årsredovisningar, förklara mer utförligt de bakomliggande faktorerna till varför det finansiella sparandet utvecklas annorlunda än i den beslutade budgeten.
• I kommande årsredovisningar, beskriv vilka inkomster och utgifter av engångskaraktär som frånräknats i kalkylen av det strukturella sparandet.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten gav regeringen sin syn på utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmålet. I frågan om tidigareläggning av utgifter ansåg regeringen sig ha agerat inom den begränsade flexibilitet som budgetlagens bestämmelser och de regelverk som styr transfereringarna medger, och på samma sätt som tidigare regeringar gjort.

Regeringen instämde i de bedömningar som Riksrevisionen gjort av behovet av en utförligare redovisning i årsredovisningen för staten. Regeringen avsåg att fortsätta arbetet med att löpande förtydliga och förbättra transparensen i redovisningen, inom ramen för budgetlagens bestämmelser. I och med skrivelsen ansåg regeringen att granskningsrapporten var färdigbehandlad.

I betänkandet med anledning av regeringens skrivelse noterade finansutskottet att regeringen är positiv till flertalet av rekommendationerna och välkomnade regeringens ambition att förtydliga redovisningen och förbättra transparensen i årsredovisningen. Utskottet konstaterade att tillvägagångssättet vid tidigareläggningen av utgifter inte strider mot budgetlagen, men betonade att det vore önskvärt med en redovisning av de avvägningar som låg bakom valet av åtgärder. Utskottet föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna, vilket bifölls av riksdagen.

Regeringens åtgärder

I regeringens skrivelse till riksdagen med anledning av granskningsrapporten gav regeringen sin syn på utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmålet. Regeringen framhöll att utgiftstaket är en grundläggande del av den ordning som tillämpas för besluten om statens budget, där beslut om helheten fattas före besluten om de olika delarna. Budgetprocessens medelfristiga perspektiv ger också förutsättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå bland annat fattas i överensstämmelse med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga. Dessutom skapar det en bindande långsiktighet i budgetbesluten.

Regeringen anförde att som det finanspolitiska ramverket är utformat saknas det en direkt koppling mellan nivån på utgiftstaket och budgetens inkomstsida. Detta innebär att det stöd som utgiftstaket i utgångsläget ger över tiden urholkas om alltför många ofinansierade förslag till ny politik genomförs på budgetens inkomstsida. Regeringen konstaterade i skrivelsen att flera ofinansierade skattesänkningar genomförts efter det att nivån på utgiftstaket för 2015 föreslogs i budgetpropositionen för 2012. Regeringen har sedan sitt tillträde fört en stram ekonomisk politik som medfört att det underskott som ärvdes från den förra regeringen minskat kraftigt.

Regeringen framhöll att utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet, men att beslutet om utgiftstakets nivå inte kan reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut och mot den bakgrunden har det ansetts naturligt att en ny regering kan föreslå att ändra redan beslutade utgiftstak. Vidare anförde regeringen att ett utrymme under utgiftstaket i sig inte betyder att det finns ett utrymme att öka de takbegränsade utgifterna, utan utgiftsökningar måste stämmas av mot överskottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.

Regeringen har sedan granskningsrapporten förtydligat redovisningen i årsredovisningen för staten i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringens redogörelse för de offentliga finanserna är nu mer utförlig. Det finns en mer detaljerad redovisning av förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan beslutad budget och utfall. Regeringen redovisar också effekterna på det finansiella sparandet av ändringsbudgetar, flytt av utgifter mellan åren och större statistiköversyner, i förekommande fall. Regeringen redovisar även de engångseffekter som har beaktats i omvandlingen från finansiellt till strukturellt sparande.

Avslutande bedömning och kommentarer

Sammanfattningsvis har granskningen fått genomslag. Regeringen har vidtagit åtgärder med anledning av granskningsrapporten och rekommendationerna har tagits omhand. De åtgärder som regeringen vidtagit har lett till ökad transparens i årsredovisningen för staten och därmed bidragit till en tydligare uppföljning av finanspolitiken.