Uppföljning

Riksrevisionen har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen för 2016. Granskningen fokuserar på fem frågeställningar: uppföljningen av överskottsmålet, de antaganden som ligger bakom den redovisade budgetförstärkningen under beräkningsperioden, avvägningen av finanspolitiken i ett längre perspektiv, effekterna av den ökade migrationen för beräkningarna av potentiell BNP och tydligheten i redovisningen av budgeteffekter.

I budgetpropositionen för 2016 bedömer regeringen att den offentliga sektorns finansiella sparande avviker från den målsatta nivån. Enligt bestämmelser i budgetlagen (2011:203) ska regeringen då redogöra för hur man ska återgå till målet. I granskningen konstateras att regeringen inte föreslår någon åtstramning av finanspolitiken. För att stärka sparandet förlitar sig regeringen i stället till den automatiska åtstramning som följer av budgetreglerna. En sådan effekt uppstår under vissa antaganden och förutsättningar, och Riksrevisionen menar att regeringen borde beskriva detta tydligare. En del av budgetförstärkningen beror på antaganden om sänkt real ersättning i vissa bidragssystem. Regeringen bör vara tydligare med vilka konsekvenser detta får för den reala välfärdsutvecklingen under beräkningsperioden.

Granskningen undersöker även hur finanspolitiken utformats i budgetpropositionerna sedan 2002. En slutsats är att den praktiska hanteringen av det finanspolitiska regelverket sällan leder till att finanspolitiken blir åtstramande. Om överskottsmålet ska uppfyllas i enlighet med riksdagens intentioner måste finanspolitiken vara åtstramande vid fler tillfällen, och emellanåt i större omfattning, än vad som varit fallet under de senaste 15 åren. För att synliggöra detta behov bör uppföljningen av överskottsmålet vara mer tillbakablickande. Vidare bör finanspolitiken utformas så att den tar hänsyn till historiska avvikelser från målet.

Riksrevisionen framhåller även att regeringen, när potentiell BNP beräknas, närmare bör undersöka rimligheten i antagandet att det stora antalet nyanlända med låg utbildning kommer att bli sysselsatta i samma utsträckning som tidigare grupper av invandrare. Regeringen uppmanas också att fortsätta utveckla arbetet med redovisningen i budgetpropositionen och att avstå från att använda posten beräkningsteknisk överföring till hushållen.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten håller regeringen i det som Riksrevisionen framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen. Vidare framhåller regeringen att den kontinuerligt arbetar med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Regeringen delar dock inte bedömningen att uppföljningen och beräkningen av avvikelser från överskottsmålet bör göras mer mekanisk eller att måluppfyllelsen framför allt bör analyseras i ett tillbakablickande perspektiv.

I skrivelsen hänvisar regeringen till att den gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att se över målet för det finansiella sparandet. Överskottsmålskommittén skulle även överväga om det finns behov av att förstärka den löpande utvärderingen av finanspolitiken. I och med skrivelsen ansåg regeringen att granskningsrapporten var färdigbehandlad.

I behandlingen av regeringens skrivelse konstaterar utskottet att Överskottsmålskommittén lämnat sitt betänkande. Kommitténs förslag innebär vissa förändringar i det finanspolitiska ramverket, bland annat en förändrad målnivå och införandet av ett skuldankare. Den föreslår också att uppföljningen av överskottsmålet ska skärpas genom en tydligare definition av målavvikelsen och en plan för att återgå till målet vid avvikelser. Utskottet konstaterar vidare att det finns bred politisk enighet bakom kommitténs förslag.

När det gäller att beräkna potentiell BNP framhåller utskottet att det kan vara svårt att bedöma dels antalet asylsökande, dels i vilken takt dessa kan komma i arbete. Utskottet noterar dock att regeringen i budgetpropositionen för 2017, i linje med Riksrevisionens rekommendation, utgår från att det tar tid för de nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden.

När det gäller redovisningen av budgeteffekter framhåller utskottet i sitt betänkande att man vid flera tidigare tillfällen påtalat behovet av en ökad transparens och tydlighet i regeringens redovisning av budgeteffekter. Utskottet föreslog att skrivelsen läggs till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Regeringens åtgärder

I 2017 års ekonomiska vårproposition ställde sig regeringen bakom Överskottsmålskommitténs förslag och föreslog att de skulle tillämpas med start i 2018 års ekonomiska vårproposition. Finansutskottet välkomnade regeringens förslag.

Regeringen har uppdaterat den tidigare ramverksskrivelsen med de nya regler som kommittén föreslog i sitt betänkande. Skrivelsen beskriver de regler och den praxis som utgör det finanspolitiska ramverket.

Efter budgetpropositionen för 2016 har regeringen inte använt posten beräkningsteknisk överföring till hushållen i de ekonomiska propositionerna.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionen har i en serie rapporter fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket i praktiken. Regeringen har successivt utvecklat tillämpningen och redovisningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna, bland annat som en följd av Riksrevisionens granskning, men även iakttagelser och rekommendationer från Finanspolitiska rådet.

Budgetprocesskommittén och Överskottsmålskommittén refererar i sina betänkanden till flera av de rapporter som Riksrevisionen publicerat inom området, vilket kan tolkas som att Riksrevisionens granskningar bidragit till ökad kunskap på området.

Överskottsmålskommitténs förslag innebär en skärpning av uppföljningen av överskottsmålet. Till exempel föreslås att det strukturella sparandet, det vill säga det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och effekter av engångskaraktär, ska användas som enda indikator för att avgöra huruvida det finns avvikelser mot målet eller inte. Tidigare har regeringen använt flera indikatorer för att göra en sammanvägd bedömning. Förslaget ökar tydligheten i uppföljningen.

Riksrevisionen tog upp hur regeringens bedömning av potentiell BNP påverkar uppföljningen av överskottsmålet, och den frågan är fortfarande aktuell eftersom bedömningen är en viktig faktor i beräkningen av det strukturella sparandet. Redovisningen av strukturellt sparandet kommer att få en ökad betydelse och behöver utvecklas, vilket Riksrevisionen påtalar i de två senaste granskningarna av hur det finanspolitiska ramverket tillämpas.