Uppföljning av granskningen Utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap – förutsättningar för effektiv insats? (RiR 2016:13)

Granskningen visade att förutsättningarna att hantera konsulära kriser överlag var goda. Hela utrikesförvaltningen arbetade enligt en gemensam krisberedskapsmodell med det övergripande syftet att krishanteringen skulle börja snabbt. Ansvarsfördelningen inom organisationen var tydlig. Olika jourfunktioner gjorde att det fanns en beredskap dygnet runt och Riksrevisionen bedömde att den konsulära krisberedskapsorganisationen använde sina resurser effektivt. De brister som Riksrevisionen såg gällde i första hand att utlandsmyndigheterna inte övade krishantering så ofta som de borde och att UD kunde förbättra sin utvärdering av krishanteringsinsatser.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till UD:

• Överväg att föra in ett krav på årligt återkommande konsulära krisberedskapsövningar i föreskrifterna för utrikesförvaltningen (UF 2011:5). Utlandsmyndigheter som inte övat under 12 månader bör följas upp.
• Fortsätt att utveckla systematiken, strukturen och dokumentationen avseende utvärderingar. Detta för att säkerställa att viktiga lärdomar och erfarenheter fångas upp och inte förloras i samband med att personal roterar. En mer systematisk utvärdering som dokumenteras skriftligt kan också förbättra transparensen i krishanteringen.
• Säkerställ att samtliga beredskapsansvariga är införstådda med uppdraget och får tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra det ansvar de har för beredskapsfrågor vid utlandsmyndigheterna.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I regeringens skrivelse till riksdagen instämde regeringen i Riksrevisionens uppfattning att utlandsmyndigheterna behövde öva krisberedskap varje år. Av skrivelsen framgick att UD avsåg att följa rekommendationen och föra in årlig övning av krisberedskapen i föreskrifterna för utrikesförvaltningen. Regeringen skrev också att UD hade tagit fram en modell för utvärdering av konsulära krisinsatser, som 2016 hade tillämpats vid tre tillfällen. Modellen skulle därefter vidareutvecklas och justeras i det löpande arbetet. Utvärderingar från utbildningar, vissa övningar och regionmöten skulle dokumenteras mer systematiskt. Vidare skrev regeringen att UD:s enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD KC) genom dialog med utlandsmyndigheterna skulle följa upp behov av ytterligare stöd och utbildningsinsatser för beredskapsansvariga.

I riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse välkomnade utrikesutskottet regeringens avsikt att följa Riksrevisionens rekommendationer och instämde i Riksrevisionens påpekanden om vikten av systematisk utvärdering. Därmed avslutades ärendet.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

UD förde tidigare in obligatoriska årliga krisberedskapsövningar i föreskrifterna för utrikesförvaltningen, som man uppgivit i skrivelsen till riksdagen. Detta har inte förändrats; årliga övningar står fortfarande inskrivet i föreskrifterna.

UD har idag mallar för utvärdering och rutiner för när och hur krisarbete ska dokumenteras och sparas. I samband med att övningarna skrevs in i föreskrifterna tog UD KC fram underlag som stöd för verksamheten. Underlaget omfattar bland annat en årlig checklista där övningar och uppdateringar av krisberedskapsplan och reseråd står inskrivna.

En bättre systematik i dokumentationen av utvärderingar har i sin tur lett till bättre rutiner och manualer för verksamheten, vilket underlättar exempelvis för de många anställda som arbetar i UD:s jour. Det är också en förutsättning för att verksamheten ska fungera väl med utlandsmyndigheternas kontinuerliga rotation av personal, enligt UD, som uppger att Riksrevisionens rekommendationer ger stöd internt för att prioritera dokumentation.

Utvärderingarna utgör en grund för en sammanfattande rapport över årets krisarbete, som UD tar fram från och med 2017. Syftet är att se eventuella mönster och om det finns lärdomar som behöver omsättas i praktiken. Från och med 2018 avslutas rapporten med en målbild för det fortsatta arbetet under kommande år. Årsrapporten för 2019 var i slutet av 2020 ännu inte färdigställd på grund av att coronapandemin under 2020 medfört ett intensivt operativt arbete. Av samma skäl har UD ställt lägre krav på övningar under 2020. På många ambassader är den konsulära situationen fortfarande ansträngd, med en tydlig covidprägel, och de flesta har i praktiken en pågående krishantering.

UD har också börjat skriva en årlig rapport om de krisberedskapsövningar som genomförts. Rapporten sammanfattar hur många övningar som gjorts, vilka situationer och scenarier som övats och var de övats.

Den modell för utvärdering som regeringen beskrev i sin skrivelse om Riksrevisionens granskning har UD justerat vidare. Att ha en sådan modell redo att skicka till en ambassad som är i slutskedet av ett krisarbete är värdefullt, enligt UD.

MSB granskades enbart i sin roll som stöd till UD KC och utlandsmyndigheterna vid övningar. MSB uppger att UD blivit bättre på strukturerad utvärdering efter Riksrevisionens granskning. De övningar som MSB deltar i har också förbättrats eftersom utlandsmyndigheterna är bättre förberedda.

Avslutande bedömning och kommentarer

UD KC uppger att de har haft stor nytta av Riksrevisionens granskning, och att de har det fortfarande. Inte minst den enkät till samtliga utlandsmyndigheter som ingick i granskningen gav en grundlig genomlysning, enligt UD. Granskningen och dess rekommendationer används också av UD KC i interna diskussioner som stöd för vissa prioriteringar.

Riksrevisionens rekommendationer i granskningen har i stort sett tagits om hand, särskilt de två som gäller årliga övningar och dokumenterade utvärderingar. Det är däremot något oklart hur mycket som har förändrats vad gäller rekommendationen att säkerställa att samtliga beredskapsansvariga får tillräcklig utbildning. UD KC erbjuder utbildningar såväl inför som under utlandsstationeringar. Varje utlandsmyndighet är dock en egen myndighet, och UD KC kan stötta men inte göra beställningar eller fördela arbetet.

Riksrevisionens granskning har lett till ett förändrat och förtydligat sätt att arbeta med dokumentation inom UD KC, uppger UD. Under 2021 fortsätter det arbetet, liksom ett redan påbörjat arbete med att se över enhetens tekniska verktyg. UD KC uppger att det finns vissa utmaningar som bara delvis kan underlättas genom god beredskap. En sådan är att olika system för bearbetning och verifiering av information kontinuerligt behöver utvecklas och underhållas.