Uppföljning av granskningen Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 – beredskap och hantering (RiR 2017:4)

Riksrevisionen granskade om det fanns tillräcklig beredskap hos Migrationsverket, Regeringskansliet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelserna för att kunna hantera den snabba ökningen av antalet asylsökande under hösten 2015. Riksrevisionen granskade även huruvida Migrationsverket klarade sitt uppdrag under hösten 2015, om MSB hade gett tillräckligt stöd under detta arbete och om regeringens styrning skapade förutsättningar för Migrationsverket och övriga aktörer att klara sina uppdrag.

Riksrevisionen bedömde övergripande att samhällsberedskapen brustit i vissa avseenden. Beredskapen var låg och Migrationsverket och andra myndigheter var inte tränade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex händelse som flyktingsituationen. Vidare fanns det brister i samverkan mellan myndigheterna. Den gemensamma hanteringen blev därför inte så smidig och effektiv som den kunde ha varit.

Värnandet av liv, hälsa och rättssäkerhet tillhör de centrala målen för samhällets krisberedskap. Flyktingsituationen ledde till att det i vissa fall uppstod risk för att dessa mål inte kunde uppfyllas. Riksrevisionen bedömde trots det att Migrationsverket och MSB i huvudsak lyckades fullfölja sina kärnuppdrag.

Regeringen agerade, men med blandat resultat. Regeringen skaffade information om läget tidigt, men signalerna om behovet av åtgärder var inte entydiga. Många av regeringens åtgärder kom sent och hade begränsad verkan på den akuta situationen. Ett exempel var åtgärderna för att skaffa fram nya boenden. Vidare skapade lagar och regelverk hinder för en snabb hantering. Riksrevisionen lämnade rekommendationer till regeringen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelserna.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen med anledning av granskningen instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser att den samlade krisberedskapen i vissa avseenden inte var tillräcklig för flyktingsituationen. I granskningen menade Riksrevisionen att en möjlig förklaring till att det uppstått friktion i myndigheternas samverkan kunde vara att det bland myndigheterna fanns oklarheter eller okunskap om ansvarsprincipens innebörd. Regeringen instämde dock inte i Riksrevisionens ifrågasättande av ansvarsprincipens tydlighet. Regeringen menade däremot att iakttagelsen om ansvarsprincipens bristande genomslag hos myndigheterna visade på ett behov av ökad kunskap.

Det framgick vidare av granskningen att länsstyrelserna agerat på olika sätt under flyktingsituationen. En förklaring var enligt Riksrevisionen att otydligheter i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar medverkade till skillnader i arbetssätt. Regeringen framhöll att ett antal händelser och utredningar pekat på att det fanns otydligheter i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar och variationer i länsstyrelsernas tolkning av vad ansvaret innebär.

I skrivelsen instämde regeringen vidare i Riksrevisionens iakttagelser om behovet av ändrade regelverk och myndighetsuppdrag för att snabbt kunna upprätta tillfälliga evakueringsboenden. I och med skrivelsen ansåg regeringen att rapporten var slutbehandlad. Socialförsäkringsutskottet ansåg att det saknades skäl för riksdagen att göra något tillkännagivande med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen meddelade i sin skrivelse till riksdagen att man i linje med Riksrevisionens rekommendation skulle vidta åtgärder för att uppnå ett mer enhetligt utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar. Samma år, 2017, fick Länsstyrelsen i Uppsala län i uppdrag att ta fram en vägledning för länsstyrelsens uppgifter inom det geografiska områdesansvaret på regional nivå. Uppdraget redovisades 2019.

I oktober 2017 beslutade riksdagen enligt regeringens förslag att i plan- och bygglagen föra in ett normgivningsbemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i lagen. Sådana föreskrifter skulle få meddelas för att snabbt kunna ordna boenden för asylsökande. En förutsättning för att regeringen ska få utnyttja detta bemyndigande var att tillströmningen av asylsökande var eller kunde väntas bli särskilt omfattande.

Migrationsverket har sedan granskningen åter fått ställning som bevakningsansvarig myndighet. Det hade man inte under flyktingsituationen vilket visade sig vara problematiskt. Enligt Migrationsverket har man nu en tydlig organisation där man har ”chefer i beredskap”. Det har inneburit en förändringsprocess där man fått till stånd ett väl etablerat arbetssätt med en särskild ledningsstab samt regionala ledningsstaber. Migrationsverket uppger att man också på andra sätt åtgärdat behovet att förbättra samordning och samverkan med andra myndigheter, kommuner och länsstyrelserna. Myndigheten lyfter särskilt fram utvecklandet av samverkan med länsstyrelserna. Migrationsverket har också bedrivit ett projekt som finansierats av MSB, Samhällsberedskap för ett ökat antal migranter (SÖM), som syftar till att stärka Sveriges samlade förmåga att hantera kraftiga ökningar av asylsökande och andra migranter om något liknande händer igen. I projektet ingår deltagare från offentlig och ideell sektor, exempelvis länsstyrelser, kommuner, myndigheter, Röda Korset, SKR med flera.

MSB lyfter särskilt fram Riksrevisionens slutsats om sitt behov att bättre kunna hantera ett så långt och tidsmässigt utdraget förlopp som flyktingsituationen var. Den förmågan har MSB utvecklat vilket man haft nytta av under hanteringen av den pågående coronapandemin. MSB har byggt upp en särskild organisation för att hantera kriser, eftersom den tidigare organisationen var för liten. Man har hållit utbildningar för att bygga upp en resurspool av medarbetare. I detta arbete har man tydliggjort och beskrivit vad som kan finnas i varje del av organisationen. Vidare har MSB inrättat en särskild enhet som svarar för att snabbt kunna placera personal under en krissituation. Nu är den operativa krishanteringsfunktionen igång hela tiden, och det finns en stående organisation att ta till vid större händelser. MSB har också genomfört en seminariedag med länsstyrelserna om hanteringen av flyktingsituationen ur perspektivet geografiskt områdesansvar.

Avslutande bedömning och kommentarer

Flyktingsituationen hösten 2015 fick omfattande politiska och samhälleliga konsekvenser. Det är därför svårt att isolerat bedöma granskningens genomslag. Parallellt med Riksrevisionens granskning gjordes dessutom liknande granskningar av konstitutionsutskottet och regeringens tillsatta utredning, som delvis pekade på samma problem och drog liknande slutsatser som Riksrevisionen.

Såväl Migrationsverket som MSB uppger i kontakt med Riksrevisionen att man haft stor nytta av Riksrevisionens rapport och känner igen sig i beskrivningen av 2015 års flyktingsituation. Båda myndigheterna lyfter också fram att slutsatserna om att ha en bättre beredskap för att hantera ett långvarigt händelseförlopp varit till stor nytta i myndigheternas nuvarande hantering av coronapandemin.

Regeringen och myndigheterna har också vidtagit ett antal åtgärder i linje med de slutsatser och rekommendationer som lämnades i rapporten. Regeringen har initierat förändringar i lagstiftningen genom att ge Migrationsverket i uppdrag att vara bevakningsansvarig myndighet och genom att underlätta byggandet av tillfälliga asylboenden. Regeringen har också tydligt markerat behovet av att kunskapen om ansvarsprincipen och upphandlingslagstiftningen ökar. MSB och Migrationsverket har genomfört organisationsförändringar och utbildningar för att bättre kunna hantera en långvarig krissituation.