Sammanfattning och rekommendationer
Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ger tidsbegränsat ekonomiskt stöd till personer som är ofrivilligt arbetslösa och aktivt söker arbete. Försäkringen handläggs av 27 fristående arbetslöshetskassor (a-kassor), och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar tillsyn över a-kassorna. År 2017 utbetalades 12,4 miljarder kronor i arbetslöshetsersättning till drygt 220 000 arbetssökande.
Den här granskningen syftar till att undersöka om a-kassorna tillämpar arbetslöshetsförsäkringen likvärdigt, och om staten i högre grad kan främja en likvärdig tillämpning vid a-kassorna. Riksrevisionen har granskat a-kassornas bedömning av de underrättelser som Arbetsförmedlingen skickar till a-kassorna då en arbetssökande inte uppfyller villkoren i försäkringen, exempelvis genom att missköta sitt arbetssökande. Riksrevisionen har även granskat såväl IAF:s tillsyn över a-kassorna som regelverket om hur försäkringen ska tillämpas. Nedan redovisas svaren på de tre frågor som granskningen utgått från.
Bedömer a-kassorna underrättelserna från Arbetsförmedlingen på ett likvärdigt sätt?
Nej, troligen inte. Det finns tydliga indikationer på brister i likvärdigheten. Riksrevisionen har med statistisk analys undersökt skillnaderna i sanktionsgrad mellan de olika a-kassorna, och vad de beror på. Analysen baseras på data från IAF och Arbetsförmedlingen och avser perioden 1 januari 2016–30 juni 2017.
När de sex a-kassor med lägst sanktionsgrad jämförs med de sex a-kassor med högst är skillnaden i genomsnittlig sanktionssannolikhet ca 14 procentenheter. Skillnaderna i sanktionsgrad kan inte förklaras av att a-kassorna har olika sammansättning av ärendeslag. Skillnaderna kan inte heller förklaras av att a-kassorna har olika sammansättning av arbetssökande. Det senare tyder på att skillnaderna inte kan förklaras av olika benägenhet att svara på a-kassornas frågor angående ärendet, s.k. kommunicering, vilket tidigare framhållits som en förklaring till skillnaderna i sanktionsgrad.
En viss försiktighet bör iakttas när man tolkar skillnaderna i sanktionsgrad, eftersom skillnader i hur a-kassorna hanterar avskrivningar delvis skulle kunna förklara resultaten. En tänkbar orsak till skillnaderna i sanktionsgrad är att a-kassorna tillämpar regelverket olika. Om så är fallet är den viktigaste aspekten troligen att a-kassorna gör olika strikta bedömningar av hur begreppet ”godtagbara skäl” ska tillämpas. Ca 80 procent av underrättelserna handlar om att den arbetssökande utan ”godtagbart skäl” låtit bli att lämna in sin aktivitetsrapport i tid, och resultaten är oförändrade även när vi endast studerar dessa underrättelser.
Riksrevisionen menar att skillnaderna är principiellt viktiga ur ett likvärdighetsperspektiv och för att upprätthålla allmänhetens förtroende för försäkringen. Det har i denna granskning inte varit möjligt att uppskatta vad den fullständiga statsfinansiell effekten skulle bli om samtliga a-kassor varit mer eller mindre strikta.
Vår analys indikerar alltså att det finns skillnader i hur regelverket tillämpas. För att undersöka om och på vilka sätt bedömningen av ärenden skiljer sig åt skulle dock en analys av likartade ärenden vid olika a-kassor behöva göras.
Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar IAF att närmare analysera om och på vilket sätt bedömningen av ärenden skiljer sig åt mellan a-kassor med hög respektive låg sanktionsgrad.
Bedrivs IAF:s tillsyn och uppföljning på ett tillfredsställande sätt?
Ja, i huvudsak. IAF har fungerande interna processer för att fånga upp betydande risker i försäkringen, för att säkra kvaliteten i rapporterna, och för att följa upp resultatet av tillsynen. Riksrevisionens enkät, som besvarats av samtliga a-kassor visar att a-kassorna generellt sett uppfattar att IAF:s slutsatser är tydliga och välgrundade och att kompetensen hos de som utför tillsynen är god. Enkäten visar även att a-kassorna bedömer att IAF:s kritik resulterar i konkreta förändringar hos den enskilda a-kassan.
Några förbättringsområden har emellertid noterats. IAF saknar direktåtkomst till a-kassornas datasystem, vilket gör att tillsynen blir kostsam. Det finns också en risk att de sanktioner som IAF har befogenhet att använda inte kan tillämpas utan att enskilda ersättningstagare riskerar att drabbas. Det finns även en viss kritik mot att IAF kommunicerar generella slutsatser som inte avser någon särskild a-kassa på ett otydligt sätt. IAF har inte genomfört någon extern kvalitetsgranskning av sina rapporter. Riksrevisionen menar att en sådan granskning som en del i ett internt kvalitetsarbete har potential att bidra till högre analytisk kvalitet.
Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar IAF att, som en del i ett återkommande kvalitetsarbete, låta utomstående forskare eller andra experter i efterhand granska och kommentera ett antal granskningsrapporter.
Bör regelverket om hur försäkringen ska tillämpas förtydligas?
Ja, Riksrevisionens övergripande slutsats är att föreskriftsverksamheten förefaller eftersatt av såväl IAF som av regeringen. Det finns viss kritik mot tydligheten i föreskrifterna, visar Riksrevisionens enkät. Det finns även en tydlig efterfrågan från a-kassorna på ökad vägledning från IAF i form av föreskrifter om begreppet godtagbara skäl. Föreskrifter om godtagbara skäl finns inte idag eftersom myndigheten saknar bemyndigande att utfärda sådana. Därtill har vissa av IAF:s föreskrifter utfärdats utan stöd i bemyndiganden. IAF har påpekat för regeringen att ytterligare bemyndiganden behövs, men regeringen har i skrivande stund inte tagit ställning till denna begäran.
Enkäten visar även att en majoritet av a-kassorna menar att IAF bör utfärda allmänna råd om arbetslöshetsförsäkringens tillämpning. Riksrevisionen delar denna bedömning och menar att likvärdigheten i tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen kan främjas om IAF utfärdar allmänna råd inom områden med oklar rättspraxis och där stora olikheter i tillämpningen av regelverket har konstaterats i tillsynen eller på annat sätt.
Om de skillnader i sanktionsgrad mellan a-kassorna som vi ovan konstaterat beror på skillnader i tillämpningen i regelverket, kan tydligare vägledning i form av föreskrifter eller allmänna råd enligt Riksrevisionens bedömning bidra till en mer likvärdig tillämpning av regelverket.
Rekommendationer
- Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över IAF:s uppdrag att förtydliga regelverket i försäkringen, och särskilt IAF:s bemyndiganden att utfärda föreskrifter.
- Riksrevisionen rekommenderar IAF att utfärda allmänna råd om försäkringens tillämpning inom områden med oklar rättspraxis och där stora olikheter i tillämpningen av regelverket har konstaterats.
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).