Slutsatser

Styrning och ansvarsfördelning är inte tydlig

Granskningens första revisionsfråga handlar om huruvida regeringen har varit tillräckligt tydlig i sin styrning avseende mål, krav och ansvarsförhållanden inom livsmedels- och läkemedelsförsörjningen.

Riksrevisionen utgår i granskningen från att regeringens styrning bör innefatta uttalade mål, eller formuleringar, som aktörerna kan arbeta emot. Dessa mål/formuleringar bör vara så pass tydliga så att de ger goda förutsättningar för handling. Styrningen bör även ha en rimlig klarhet och konsistens, särskilt när det gäller förhållandet mellan olika styrdokument. Styrande mål eller krav bör vara formulerade på ett sätt som gör det möjligt att följa upp dessa. Bedömningen avseende ansvarsförhållanden utgår från att det bör vara en rimlig tydlighet i hur ansvarsförhållanden ser ut och vad de innebär. Ansvarsfördelningen bör vara så pass tydlig att det inte finns någon risk för att uppgifter faller mellan stolarna. Ansvarsfördelningen bör även göra det möjligt att utkräva ansvar.

Granskningen visar att regeringen har uttryckt ambitioner och avsikter om att stärka krisberedskapen och förutsättningarna för samhällsviktiga funktioner. Regeringen har även i olika sammanhang hänvisat till bland annat livsmedelsförsörjning och hälso- och sjukvård som viktiga funktioner för samhällets säkerhet och för utvecklingen av ett civilt försvar. Regeringen har även vidtagit vissa åtgärder. Ett exempel är Livsmedelsverkets samordningsuppdrag för livsmedelsförsörjning, och ett annat är regeringens uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att ta fram förslag på resultatmål. Riksrevisionen anser dock att även om regeringen uttryckt ambitioner och vidtagit åtgärder så har inte det på ett tydligt sätt gett utslag i styrningen. Regeringen har inte heller vidtagit någon tydlig åtgärd med anledning av MSB:s förslag till målsättningar eller på annat sätt närmare konkretiserat sin styrning.

Livsmedelsförsörjning och läkemedelsförsörjning ur ett krisberedskapsperspektiv ingår på ett övergripande plan i olika dokument från regeringen. Det handlar exempelvis om budgetpropositioner, regeringens nationella säkerhetsstrategi, regeringens inriktningsproposition och regeringens livsmedelsstrategi. Men i förhållande till exempelvis frågan om säkra livsmedel och läkemedel, är skillnaden stor. Både inom livsmedelsområdet och läkemedelsområdet finns lagar, tillsyn och samverkansformer för att förebygga och begränsa allvarliga kriser avseende säkerheten i själva produkterna och hanteringen av dessa varor. Systemet inkluderar i den bemärkelsen en tydlig säkerhetsdimension, men frågan om att säkerställa tillgång till livsmedel eller läkemedel i händelse av en krissituation har behandlats väldigt lite.

I syfte att stärka krisberedskapen har regeringen gett Livsmedelsverket och Socialstyrelsen samordningsuppdrag. Riksrevisionen ser det som positivt att det inom områdena finns aktörer med en samordnande roll, och att döma av granskningen har det även lett till vissa åtgärder av betydelse. Men samtidigt visar granskningen att det på systemnivå finns oklarheter som enligt Riksrevisionens bedömning påverkar förutsättningarna för det säkerhetsskapande arbetet. Det finns exempelvis inte någon fastställd definition av samhällsviktiga funktioner eller av sektorer. Vidare delas inom livsmedels- och läkemedelsområdet olika former av ansvar mellan olika myndigheter. Inte minst inom läkemedelsområdet är ansvarsfördelningen komplex. Inom livsmedelsområdet är det tilldelade samordningsansvaret för en krissituation begränsat till leden efter primärproduktion. Det gör, enligt Riksrevisionens bedömning, att det är oklart hur Livsmedelsverkets samordningsuppdrag förhåller sig till längre kriser och höjd beredskap i enlighet med regeringens uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter. Både Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har också pekat på att regeringen behöver förtydliga vad som ingår i deras samordningsuppdrag.

Tidigare fanns statliga beredskapslager med bland annat livsmedel och läkemedel som primärt var avsedda för en situation med höjd beredskap eller krig, men även innebar en möjlighet att nyttja dem vid en kris. Dessa lager är i stort sett avvecklade (med ett signifikant undantag avseende anti-virala läkemedel att använda vid en pandemi) och försörjningen av livsmedel och läkemedel är beroende av att alla delar i en komplex kedja fungerar. Särskilt läkemedelsförsörjningen är internationaliserad vilket kan medföra en ökad sårbarhet. Genom omregleringen av apoteksmarknaden år 2009 avvecklades Apotekets AB:s ansvar för läkemedelsförsörjning vid höjd beredskap och vid kriser. Apoteket AB hade även som navet i svensk läkemedelsförsörjning en större inblick än någon av dagens aktörer i vilken tillgång till läkemedel som fanns vid varje enskilt tillfälle. Några kompenserande åtgärder för dessa förändringar avseende läkemedelsförsörjningen har inte vidtagits. Det är enligt Riksrevisionens bedömning oklart om regeringen genom förändringen avsåg att landstingen därmed förväntades ta ett större ansvar.

Regeringen har genom åren framhållit privata aktörers betydelse för samhällets säkerhet, till exempel i den nationella säkerhetsstrategin från år 2017. På samma sätt har MSB och Försvarsmakten framhävt privata aktörers betydelse för att skapa ett civilt försvar. Det är dock oklart på vilket sätt privata aktörer förväntas ta ansvar när det gäller samhällsviktiga funktioner. Riksrevisionen menar också att det saknas målbilder som ger förutsättningar för arbetet med till exempel avtal.

Mycket av det som myndigheterna lyfter fram som viktiga åtgärder finansieras med så kallade 2:4-anslag, och alltså inte inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. Socialstyrelsen har även pekat på att myndigheten har avstått från att genomföra behövliga åtgärder med hänvisning till otillräckliga resurser. Både Livsmedelsverket och Socialstyrelsen saknar uttryckliga återrapporteringskrav och en riktad finansiering för det arbete som de förväntas bedriva inom ramen för sina tilldelade samordningsuppdrag. Riksrevisionens bedömning är att dessa faktorer kan försvåra för myndigheterna att prioritera åtgärder kopplade till försörjningsaspekter i krisberedskapsarbetet i förhållande till annan verksamhet när man måste göra en avvägning av hur begränsade resurser ska användas.

Regeringen har uttryckt ambitioner om att stärka viktiga samhällsfunktioner och för att nå dessa ambitioner måste berörda aktörer ta ansvar och vidta åtgärder. Det handlar om ett delat ansvar mellan många olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Samtidigt förutsätter detta en styrning som innebär en rimlig tydlighet avseende ansvar och ambitionsnivåer. Det saknas idag tydliga mål eller styrande målformuleringar för livsmedels- och läkemedelsförsörjning och det lämnar ett stort utrymme för tolkning hos Livsmedelsverket och Socialstyrelsen när det gäller att samordna kris- och beredskapsplaneringen, liksom hos övriga berörda aktörer när det gäller ansvarsförhållanden, krav och ambitionsnivåer. Riksrevisionen bedömer att det påverkar förutsättningarna för aktörer inom området att vidta åtgärder. Det blir också svårare att följa upp området.

Även när det gäller ansvarsförhållandena råder oklarheter. Ansvaret för en fungerande livsmedels- och läkemedelsförsörjning är delat på flera aktörer i olika utsträckning utan några övergripande styrande mål eller krav för krisberedskap, samtidigt som systemet bygger på att alla enskilda delar i systemet fungerar samtidigt och tillsammans. Både Livsmedelsverket och Socialstyrelsen, såväl som landstingen, har efterlyst förtydliganden av vad myndigheternas ansvar innebär och vad man förväntas åstadkomma. Riksrevisionens bedömning är därför att det finns en risk att åtgärder försenas, eller inte vidtas, eftersom det inte är klarlagt vem som ska göra vad och när åtgärderna ska vara genomförda.

Ansvariga myndigheters åtgärder behöver utvecklas och förutsättningarna för arbetet förtydligas

Granskningens andra revisionsfråga är huruvida ansvariga myndigheter har genomfört åtgärder som rör styrning och vägledning, samordning och samverkan samt uppföljning och analys för att bidra till förutsättningarna att hantera risker med livsmedels- och läkemedelsförsörjningen.

Berörda myndigheter är i första hand Livsmedelsverket och Socialstyrelsen. MSB har inom ramen för sin övergripande roll ett ansvar för att verka på en mer generell nivå. Riksrevisionen utgår i bedömningen från myndigheternas ansvar enligt krisberedskapsförordningen, och från Socialstyrelsens och Livsmedelsverkets respektive samordningsuppdrag avseende försörjning. Båda myndigheterna har på dessa grunder ett särskilt ansvar för att göra analyser, genomföra planering och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.

Både Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har vidtagit åtgärder som rör försörjningsfrågor och krisberedskap. De har rapporterat om risker och bildat samverkansnätverk, i Livsmedelsverkets fall även med aktörer från näringslivet. Hittills har de bland annat gjort olika insatser och publicerat rapporter samt även genomfört vissa större projekt, vilket är positivt. Det sätt på vilket livsmedels- och läkemedelsförsörjning sker i ett normalläge, i kombination med avsaknaden av statliga beredskapslager, förutsätter dock omfattande kunskap om vilka varor som finns vid ett givet tillfälle, hur dessa varor ska omfördelas och hur inflödet av nya varor fortsättningsvis ska säkerställas vid en pågående kris. Även om det har bedrivits kunskapshöjande insatser har staten (genom sina samordnande myndigheter i form av Socialstyrelsen och Livsmedelsverket) inte den samlade information som behövs för att utveckla verkningsfulla planer och förberedelser rörande livsmedels- och läkemedelsförsörjning i kris och under höjd beredskap. Problembilden och behovet av åtgärder identifierades för flera år sedan, och Riksrevisionens bedömning är att även om det har genomförts insatser så har ansvariga myndigheter inte vidtagit tillräckliga åtgärder. Myndigheterna behöver därför fortsätta att utveckla samverkan och inhämtning av information för att stärka förutsättningarna för planering och förberedelser. Samtidigt är det svårt att värdera myndigheternas insatser eftersom det inte finns några tydliga mål eller förväntningar från regeringens sida.

Ingen av de övriga myndigheterna på livsmedels- och läkemedelsområdet har något uttalat ansvar eller krav på återrapportering som direkt rör försörjning ur ett krisberedskapsperspektiv. Detta gäller även Jordbruksverket och MSB. Riksrevisionen bedömer dock att flera av dessa myndigheter utifrån sin roll och sitt ansvar besitter kunskaper och insikter som kan utnyttjas på ett mer systematiskt sätt ur ett krisberedskapsperspektiv.