Resultat

Har Trafikverket tagit fram välgrundade kostnadsuppskattningar och främjat god resurshushållning?

Granskningen visar att Trafikverket och tidigare Banverket kraftigt underskattat kostnaden för att utveckla ett fungerande ERTMS-system som svarar mot EU:s specifikationer såväl som nationella krav. Att utveckla ett nytt signalsystem baserat på datoriserad teknik har visat sig vara mer resurskrävande än förväntat. I den nationella planen för transportsystemet 2010–2021 angavs en uppskattad kostnad på totalt 1,17 miljarder kronor för att utveckla ERTMS-systemet. Den kostnaden var kraftigt underskattad och har nästan tredubblats sedan dess på grund av många justeringar, byte av baseline och rättningar av systemet samt att utökad testkapacitet har införts. Riksrevisionen bedömer därför att kostnadsuppskattningarna för utvecklingen av systemet inte har varit välgrundade.

Sedan 2008 har ändrings- och tilläggsarbeten för systemutvecklingen beställts till ett värde av drygt 1,2 miljarder kronor. Priset för sådana ändringsarbeten regleras i det ramavtal som upprättats genom bland annat timkostnader för arbete, men arbetsmängden är rörlig. I praktiken innebär det att Trafikverket och leverantörerna har fått förhandla om priset när behov av ändringar har uppstått. Riksrevisionen ser en risk för att situationen har inneburit en svag förhandlingsposition för Trafikverket. Det finns en risk för att ytterligare kostnadsökningar kan uppstå i framtiden. Riksrevisionen anser att Trafikverket bör vidta åtgärder för att motverka en sådan utveckling, till exempel genom att utforma mjukvaruutvecklingen på ett sätt som minskar omfattningen på de delar som behöver genomgå nya godkännandeprocesser efter ändringar i mjukvaran.

De beräknade kostnaderna för att införa ERTMS på järnvägsnätet skiljer sig åt mellan de nationella transportplanerna från 2010, 2014 och 2018. Två förklaringar till det är att omfattningen på åtgärderna har ändrats samtidigt som metoderna för att uppskatta kostnaderna har skiljt sig åt mellan planerna. Riksrevisionen ser positivt på att flera metoder har använts i planen 2018 för uppskattningen av kostnaden på Malmbanan, eftersom Malmbanan utgjort en utgångspunkt för resterande sträckor.

Riksrevisionen noterar dock att osäkerheten i beräkningarna har underskattats vid flera tidigare tillfällen. Den beräknade kostnaden för att införa ERTMS på stråket som benämns ScanMed Öst underskattades först med cirka 400 miljoner kronor i planen 2010 på grund av hur olika omvärldsfaktorer vägdes in i uppskattningen. Sedan visade det sig att kostnaden för samma sträcka hade underskattats med ytterligare 600 miljoner kronor i planen 2014 eftersom för små osäkerhetsspann användes i beräkningsmodellen.

I den senaste uppskattningen inför den nationella planen 2018–2029 har den totala kostnaden för införandet av ERTMS ändå sjunkit något. Den uppskattade kostnaden för Malmbanan och ScanMed Öst, som kommer tidigt i införandeplanen, har ökat. Men den ökningen motverkas av att den uppskattade kostnaden för övriga järnvägsnätet, som kommer sent i införandeplanen, har minskat. En anledning till detta är att Trafikverket har introducerat en arbetsmetod för att spara resurser genom så kallade läreffekter. Arbete genom en löpande band-princip ska kunna medföra effektiviseringar på de delar som kommer senare i planen. Riksrevisionen ser positivt på att Trafikverket planerar för ett arbetssätt som kan hålla nere kostnader och öka produktiviteten. Samtidigt saknas underlag om var och hur effektiviseringen ska uppstå mer specifikt i ERTMS-utrullningen. Detta gör att kostnaden som redovisas i planen bygger på antaganden som inte är tillräckligt underbyggda och väl dokumenterade.

Har Trafikverket tagit fram de underlag som krävs för att visa på effekterna av ERTMS?

Trafikverket har genomfört analyser av driftsäkerheten genom att jämföra ERTMS-banorna Botniabanan, Ådalsbanan och Haparandabanan med banor på stomnätet som har det befintliga signalsystemet ATC (Automatic Train Control) samt med det mindre urval av banor som har moderna ATC-ställverk. Analyserna visar att ERTMS-banorna uppvisar goda resultat och att de generellt sett presterar bättre än ATC-banorna. Det finns dock brister i jämförbarheten mellan ERTMS- och ATC-banorna som inte kan beaktas trots att Trafikverket har genomfört ett 20-tal olika analyser för att validera resultaten. Riksrevisionen bedömer att analyserna ger trovärdiga indikationer på en ökad driftsäkerhet med ERTMS. Men skillnaderna mellan jämförelsegrupperna gör att det finns betydande osäkerhet i kvantifieringen av nyttan. Den osäkerheten redovisades inte tillräckligt tydligt i samband med Trafikverkets samlade effektbedömning 2017.

I tidigare underlag har Trafikverket och tidigare Banverket framfört att ERTMS kan ge stora kapacitetshöjande effekter. Det har varit ett av de viktigaste argumenten för införandet men är sedan ett par år tillbaka inte längre aktuellt. I den samhällsekonomiska bedömningen från 2013 beräknades de samhällsekonomiska nyttorna av investeringen i utredningsalternativet uppgå till 25,9 miljarder kronor (främst genom förkortade restider till följd av ökad kapacitet, att jämföra med den uppskattade totalkostnaden på 27 miljarder kronor). När en ny samhällsekonomisk bedömning genomfördes 2017 var endast en nytta på 3,9 miljarder kronor, till följd av ökad driftsäkerhet, inkluderad i utredningsalternativet, jämfört med totalkostnaden på 30,2 miljarder kronor. Kalkylperioden var kortare i kalkylen 2017 än 2013 och storleken på uppskattade nyttor är därför inte direkt jämförbar. Men skillnaden i resultat är avsevärd även bortsett från detta. Riksrevisionen ser det som anmärkningsvärt att förändrade antaganden och metoder kan ge så olika utfall.

Det övergripande målet med ERTMS är att främja driftskompatibiliteten mellan nationella europeiska järnvägsnät och att främja gränsöverskridande trafik. Det finns dock en rad faktorer utöver signalsystemet som fortfarande försvårar gränsöverskridande trafik. Riksrevisionen bedömer att införandet av ERTMS i Sverige inte ger någon betydande nytta genom förbättring av den gränsöverskridande trafiken inom överskådlig framtid. Trafikverket har heller inte kvantifierat några nyttor av ökad gränsöverskridande trafik i sina samhällsekonomiska bedömningar.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det under planeringsprocessens gång har funnits brister i underlagen, men att Trafikverket sedan 2017 har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. Osäkerheten i bedömningen av ökad driftsäkerhet borde dock ha kommunicerats tydligare.

Säkerställer regeringens och Trafikverkets planering ett effektivt införande av ERTMS?

Vad som krävs för ett effektivt införande av ERTMS i Sverige är enligt Riksrevisionen en plan som utgår från behovet av reinvestering och samordnar det med EU:s krav på ett sätt som ger tillräckliga förutsättningar för tågoperatörerna att anpassa sin verksamhet efter tidsplanen. Riksrevisionen bedömer att de analyser av införandet av ERTMS som Trafikverket har presenterat har präglats av fel utredningslogik och att samhällsekonomiska analyser av alternativa införandestrategier inte genomförts på ett relevant sätt i rätt tid. Det har också funnits brister i samordningen av det reinvesteringsbehov som finns i signalanläggningen och av införandet av ERTMS. Den bristande samordningen har inneburit en svag beredskap för att genomföra nödvändiga reinvesteringar när ERTMS-planen har skjutits upp och riskerar även att ge större kostnader än nödvändigt framgent. Sammantaget har inte planeringen hittills bedrivits så att den ger tillräckliga förutsättningar att införa ERTMS och samtidigt omhänderta reinvesteringsbehovet i signalanläggningen på ett effektivt sätt.

Trafikverket har i utredningar under lång tid behandlat ERTMS-införandet med en traditionell ”investeringslogik” där olika nyttor som effektiviserar transporterna har identifierats och uppskattats monetärt som motiv till ett införande av åtgärden. Det samlade ERTMS-införandet skiljer sig dock åt från vanliga investeringsprojekt eftersom det omfattar en reinvestering av den befintliga signalanläggningen som håller på att nå sin förväntade livslängd. Till skillnad från ett investeringsprojekt ligger nyttan istället huvudsakligen i att reinvesteringen möjliggör att den ursprungliga funktionen upprätthålls. Nyttan av ERTMS som nytt signalsystem, istället för ATC, är därtill enligt Trafikverkets senaste bedömningar relativt begränsad.

Med ett reinvesteringsperspektiv hade en central fråga att utreda därför istället varit vilka reinvesteringsalternativ, för att upprätthålla signalanläggningens funktionalitet, som kan samordnas med kraven på att införa ERTMS och som ger lägsta möjliga livscykelkostnad. Relevanta alternativ att pröva i en sådan analys är bland annat takten och turordningen för reinvesteringen och införandet av ERTMS på järnvägsnätet och möjligheterna att göra reinvesteringar separat från planen för ERTMS-införandet. Så har dock inte planeringen bedrivits, även om Trafikverket på senare tid har styrt mer mot en sådan inriktning.

Trafikverket tog 2010 fram en utfasningsplan för kritiska ställverk i signalanläggningen. Men den följdes inte eftersom myndigheten räknade med att utfasningen skulle tas om hand i samband med ERTMS-övergången. När ERTMS-införandet sköts upp 2014 innebar det att marginalerna för att fasa ut ställverken krympte. Det fanns skäl till att skjuta fram tidsplanen för införandet, men Trafikverkets planering för att hantera reinvesteringsbehovet var inte anpassad för ett sådant beslut.

Situationen idag är att den beslutade planen för ERTMS-införandet inte löser hela reinvesteringsbehovet i tid. Det kommer därför sannolikt att krävas reinvesteringar i förtid sett till ERTMS-planen. I dagsläget saknar Trafikverket en strategi för hur sådana reinvesteringar ska hanteras. Sådana reinvesteringar kan bli ineffektiva sett till den slutliga målbilden för hur signalsystemet ska fungera 2035 och kan medföra ökade kostnader. För varje tillfälle som en reinvestering genomförs temporärt med moderniserad ATC uppstår stora merkostnader för konverteringen till ERTMS i ett senare skede. Alternativet att genomföra reinvesteringar med äldre ATC-utrustning innebär kortsiktiga lösningar eftersom anläggningen då måste bytas igen när ERTMS-konverteringen ska ske, och medför även det ökade kostnader. Riksrevisionen ser det som problematiskt att olika verksamhetsgrenar inom Trafikverket planerar reinvesteringarna av signalanläggningen beroende på om de genomförs i anslutning till ERTMS-planen eller inte, och att det inte finns en sammanhållen plan för hur arbetet ska genomföras.

Den befintliga anläggningen har cirka 750 ställverk av 15 olika typer som är i drift. Underhållsförmågan är i dag begränsad eller kritisk för mer än en tredjedel av ställverken. Brist på reservdelar och kompetens riskerar att ge otillräcklig förmåga att åtgärda fel i anläggningen som uppstår innan ERTMS-övergången. Liksom för nuvarande signalanläggning kan i nuläget endast originalleverantören av en ERTMS-anläggning tillhandahålla många av reservdelarna. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att Trafikverket säkerställer att en liknande bristsituation inte uppstår i framtiden, eftersom det då kan leda till kostnadsökningar för underhåll och reinvesteringar. En möjlighet att minska risken för reservdelsbrist är att styra mot att komponenter i anläggningen ska få öppna gränssnitt i stället för leverantörsspecifika.