Resultat

Granskningen visar att det finns förbättringsmöjligheter i statens samlade insatser för skydd av värdefull skog. Riksrevisionens övergripande slutsatser är:

• Arbetet med skydd av skog har hittills till stor del fokuserat på arealmål och procentsatser på nationell nivå. För att nå målen bör arbetet i högre grad också fokusera på områdenas kvalitet och funktion. Detta kräver ökad kunskap om skyddsvärda områden, skyddsbehov och frivilliga avsättningar, en högre grad av strategisk planering och prioritering av områden samt ökade skötselinsatser.
• Regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut.
• För att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till riksdagen behövs en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar, samt en ökad samordning av statistik.
• Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen.

De övergripande slutsatserna bygger i sin tur på de bedömningar som Riksrevisionen gjort inom ramen för respektive revisionsfråga om formellt skydd och frivilliga avsättningar. De viktigaste slutsatserna för respektive revisionsfråga redovisas nedan.

Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt?

Riksrevisionens bedömning är att det finns utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten i det formella skyddsarbetet. Kostnadseffektiviteten påverkas i hög grad av; graden av strategisk planering och prioritering av skyddsvärda områden, val av skyddsform och ersättningens utformning, arbetsprocesserna i form av exempelvis myndigheternas arbetsfördelning och förutsättningar för strategisk planering, samt förvaltning av områden.

Myndigheternas nya strategi utgör ett praktiskt stöd för prioritering, men riskerar missa långsiktiga mål

Enligt Riksrevisionens bedömning har myndigheternas reviderade strategi för formellt skydd av skog goda förutsättningar att ge praktisk vägledning för en prioritering av områden som ligger i linje med riksdagens mål. Strategin omfattar dock i första hand områden med befintliga värden framför restaurering av utvecklingsmark, dvs. marker som kan komma att utveckla höga naturvärden. Inte minst i södra Sverige är restaurering av utvecklingsmarker nödvändig för att nå miljömålet. För att nå det långsiktiga målet bör det enligt Riksrevisionen också finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark.

Ökad kunskap om skyddsvärda områden krävs för ett mer strategiskt arbete och en effektiv prioritering

En grundläggande förutsättning för strategisk planering och en effektiv prioritering av områden är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden och skyddsbehov. Eftersom ingen heltäckande nationell inventering av naturvärden har genomförts sedan 2005 anser Riksrevisionen att satsningen i 2018 års statsbudget på en nationell nyckelbiotopsinventering är angelägen. Ett uppdaterat kunskapsunderlag är nödvändigt för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt och minimera den mängd ärenden som initieras genom akuta hot vid avverkningsanmälningar. Vidare är det en förutsättning för att öka förutsägbarheten i arbetet med skydd av skog för skogsägarna. I samband med att ny kunskap om skyddsvärda områden tillkommer, bör även en uppdaterad behovsanalys genomföras i syfte att klargöra återstående skyddsbehov för att nå långsiktiga mål för miljö och friluftsliv i olika regioner.

Risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs

Val av skyddsform och ersättningens utformning kan påverka kostnadseffektiviteten. Vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområden utgår ofta intrångsersättning, som sedan 2010 uppgår till 125 procent av marknadsvärderingen av de användarrestriktioner som intrånget medför. Markägarens rätt till intrångsersättning är grundlagsskyddad. För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skydd ställs höga krav på områdenas kvalitet. Det är därför viktigt att de områden för vilka intrångsersättning utgår har höga skyddsvärden. Granskningen visar att det finns risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs för att uppfylla syftet med skyddet. Vid bildande av naturreservat bör det alltid noggrant utvärderas i hur stor utsträckning mindre skyddsvärd mark ska inkluderas i reservatet, eller om syftet med skyddet av sådana marker kan uppfyllas på alternativt sätt, utan att intrångsersättning utbetalas.

I områden där skogsbruk bedrivs innebär bildande av naturreservat och biotopskyddsområden ofta ett produktionsbortfall för all framtid. För vissa typer av områden kan tidsbegränsade naturvårdsavtal vara en lämplig alternativ skyddsform. Regering och riksdag har betonat att naturvårdsavtal borde användas i högre utsträckning för att uppnå ett mer kostnadseffektivt skydd. Trots att ersättningen för naturvårdsavtal höjdes år 2010 i syfte att öka markägarnas intresse för avtalsformen fortsätter antalet nytecknade naturvårdsavtal att minska. Samtliga granskade myndigheter uppger att anledningen är den alltjämt relativt låga ersättningsnivån jämfört med intrångsersättningen. Enligt Riksrevisionen finns anledning att se över hur de ekonomiska incitamenten hos markägare att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att öka användningen av skyddsformen, eftersom en förutsättning är att markägaren är positivt inställd.

Arbetssättet Nya Komet saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt om inte alternativa skydds- och ersättningsformer används

Ett kompletterande arbetssätt för formellt skydd, som baseras på markägarinitiativ, kallas Nya Komet och infördes i hela landet år 2015. Syftet med metoden var att både förbättra samarbetet med markägare och kostnadseffektiviteten i skyddsarbetet. Enligt myndigheterna har arbetssättet bidragit till en bättre dialog med markägare. Intresset från markägare har dock varit relativt lågt och granskningen visar att arbetssättet Nya Komet i dess nuvarande utformning saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt, eftersom både skyddsformer och ersättningsformer är desamma, men naturvärdena ofta lägre, i områden initierade genom Nya Komet. Dessutom medför arbetssättet högre administrativa kostnader än det traditionella skyddsarbetet. För att Nya Komet ska kunna utgöra ett kompletterande arbetssätt med förutsättningar att vara mer kostnadseffektivt än det traditionella skyddsarbetet behöver andra skyddsformer än naturreservat och biotopskyddsområden användas, med mer flexibel ersättning.

Ersättningsmark kan vara effektivt för att snabbt öka det totala skyddet men är inte en lösning för södra Sverige

En alternativ ersättningsform som används i arbetet med formellt skydd är ersättningsmark för markbyten. Det innebär att markägaren, i stället för köpeskilling, erhåller produktiv skogsmark i utbyte mot skogsmark med höga naturvärden. Denna ersättningsform har fördelar framför allt i form av att intrångsersättningens påslag kan undvikas och att transaktionskostnaderna är lägre. Regeringens uttalade fokus vid användning av ersättningsmark har dock varit att snabbt skydda en stor areal för att nå de uppsatta arealmålen i tid, och det finns enligt Riksrevisionen anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsmark kan användas för att öka skyddet i södra Sverige, där det återstående skyddsbehovet är andelsmässigt större och där målets ambitionsnivå även kräver restaurering av utvecklingsmarker. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med en analys av resultaten från markbytesaffärerna inom den senaste omgången med ersättningsmark. Riksrevisionen understryker vikten av att resultaten rapporteras till riksdagen så att dessa kan beaktas innan nya omgångar med ersättningsmark beslutas.

Länsstyrelserna behöver bättre förutsättningar för strategisk planering

Ett strategiskt arbete är viktigt för att kunna nå målens ambitionsnivå. Granskningen visar att arbetssättet vid flera länsstyrelser i hög grad är händelsestyrt. Ett mer strategiskt arbete vid länsstyrelserna skulle även kunna leda till större förutsägbarhet vad gäller Naturvårdsverkets årliga länsfördelning av markåtkomstmedel. Detta kräver dock att myndigheterna har förutsättningar att kunna arbeta strategiskt. Riksrevisionens bedömning är att den bristande förutsägbarheten i Naturvårdsverkets länsfördelning av medel kan innebära svårigheter för länsstyrelserna att långsiktigt planera verksamheten. De senaste årens tillfälliga bidrag till länsstyrelserna för att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat har haft effekt på ärendebalansen och har till viss del även bidragit till en ökad kompetensförsörjning. Det tillfälliga bidraget är dock ingen långsiktig lösning.

Arbetsfördelningen mellan myndigheterna får konsekvenser för uppföljningen i form av avsaknad av en samlad statistik

Arbetsfördelningen mellan myndigheterna gällande vilken typ av formellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet. Varje myndighet rapporterar i första hand resultatet av sitt eget arbete med formellt skydd. Det finns i dagsläget ingen regelbunden samlad statistikproduktion för den totala arealen formellt skydd enligt etappmålets formulering. En sådan är nödvändig, enligt Riksrevisionen, för att en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen ska kunna göras och rapporteras till riksdagen. En bidragande orsak till bristerna i uppföljningen av målen kan vara att regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare delmålet. För att möjliggöra en transparent uppföljning av målen behöver det finnas en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska tillgodoräknas.

Naturvårdande skötsel behöver prioriteras upp

Förvaltning av skyddade områden handlar både om naturvårdande skötsel för att bevara områdenas värden och om åtgärder för att tillgängliggöra områdena för friluftsliv. Det är framför allt i myndigheternas arbete med naturvårdande skötsel av skyddade områden som Riksrevisionen identifierat brister. Granskningen visar att naturvårdande skötsel under en längre tid inte varit tillräckligt prioriterad av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk för att de värden som skyddet avser värna inte kommer att bestå. Riksrevisionen vill dessutom understryka vikten av att det pågående arbetet med en gemensam strategi för naturvårdande skötsel och restaurering av utvecklingsmark samt en uppdaterad vägledning för förvaltning prioriteras av myndigheterna.

I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd?

Frivilliga avsättningar ska enligt riksdag och regering kunna betraktas som en fullgod komponent för måluppfyllelse. Enligt Riksrevisionen krävs dock ytterligare insatser från statens sida för att kunna bedöma avsättningarnas kompletterande bidrag till måluppfyllelse. Vidare ska omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd tydligt motiveras, eftersom det kan påverka måluppfyllelsen.

Osäkerheten om sektorsansvarets innebörd riskerar leda till oönskade konsekvenser

Genom det så kallade sektorsansvaret förväntas skogsägare ta ett större ansvar än vad lagen kräver i syfte att nå miljömålen, exempelvis genom frivilliga avsättningar. Granskningen visar att sektorsansvarets innebörd är otydlig, både när det gäller hur regeringen kommunicerar, hur myndigheter agerar och hur skogsägare uppfattar sitt eget ansvar. Regeringens formulering av etappmålet för frivilliga avsättningar skulle kunna tolkas som att regeringen anser att skogsbrukets sektorsansvar går längre än branschens certifieringskrav på 5 procent frivilliga avsättningar. Myndigheterna agerar som om kravet på 5 procent frivilliga avsättningar inom certifieringen utgör en rimlig nivå för sektorsansvaret, medan skogsägare framhåller att ansvarsfördelningen är otydlig eftersom åtgärder utöver den nivån inte nödvändigtvis berättigar till ersättning för formellt skydd. Osäkerheten om sektorsansvarets innebörd, vad gäller gränsen för skogsbrukets respektive statens ansvar, riskerar leda till oönskade konsekvenser eftersom det förhindrar en ökad transparens om frivilliga avsättningar och ökar risken för att hittills okända värden går förlorade.

Kunskapen om avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet behöver öka

För att bedöma de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse behöver staten ha tillräcklig kunskap om dessa. Granskningen visar att staten inte har det, framför allt när det gäller kvalitet och varaktighet. Trots att både riksdag och regering vid flera tillfällen har poängterat vikten av att staten skaffar sig denna kunskap har hittills inte tillräckliga insatser gjorts av Skogsstyrelsen, som är ansvarig myndighet för uppföljning av miljömålet Levande skogar. Riksrevisionen anser därmed att Skogsstyrelsens pågående arbete med en fördjupad kartläggning av de frivilliga avsättningarnas egenskaper är angelägen och vill understryka vikten av att denna kartläggning regelbundet följs upp och utvecklas, samt rapporteras till riksdagen. En bidragande orsak till att myndigheten inte har fokuserat på uppföljning av avsättningarnas kvalitet kan vara regeringens otydliga definition av frivilliga avsättningar genom formuleringen av etappmålet, som utgår från total areal oavsett naturvärdeskvaliteter.

Omvandling av frivilliga avsättningar till formellt skydd påverkar måluppfyllelsen och det behövs en ökad samsyn kring motiven

För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skyddsarbete bör myndigheterna ta hänsyn till markägares frivilliga avsättningar. I det fall en frivillig avsättning med höga skyddsvärden bedöms vara hotad kan det utgöra ett motiv till att omvandla avsättningen till formellt skydd. Då omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd riskerar att leda till högre kostnader och sämre måluppfyllelse, bör dock en noggrann utvärdering göras i varje enskilt fall. Riksrevisionen bedömer att det behövs en ökad samsyn mellan myndigheter kring motiven för omvandling. Omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd på statlig mark har även skett till följd av politiska beslut. Det är viktigt att inför sådana beslut beakta hur omvandlingen påverkar den totala måluppfyllelsen.