Slutsatser och rekommendationer

Granskningen visar att anmälningar om påstådda oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ökade kontinuerligt mellan 2014 och 2017. Totalt anmäldes runt 60 påstådda oegentligheter under perioden och de har handlat bl.a. om försäljning av intervjutider, stulna viseringsmärken, utfärdande av visering på oriktiga grunder och otillåtna slagningar i ärendehanteringssystem. Riksrevisionen har inte kunnat granska hur många av anmälningarna som varit faktiska oegentligheter, men kan konstatera att flera fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna.

Både utlandsmyndigheterna, UD och Migrationsverket har ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan dessa är ibland otydlig och svår att överblicka, och det leder enligt Riksrevisionen till särskilda utmaningar i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Att säkra ett skydd försvåras ytterligare av att utlandsmyndigheterna har olika förutsättningar vad gäller storlek, ärendemängd, ärendenas sammansättning och riskutsatthet. För utlandsmyndigheterna finns det dessutom heller inte tillräckligt uttalade krav på intern styrning och kontroll. Riksrevisionen vill betona vikten av att regeringen verkar för att kravet på intern styrning och kontroll för utlandsmyndigheterna ytterligare tydliggörs.

Granskningens ambition har varit att undersöka skyddet på en övergripande nivå och inte för var och en av de 60 berörda utlandsmyndigheterna. Riksrevisionen vill dock framhålla vikten av att varje utlandsmyndighet anpassar sitt skydd utifrån den riskmiljö som den befinner sig i.

Ansvarsutredningen (SOU 2017:14) och Statskontoret föreslog 2017 att huvudansvaret för utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet bör ligga på Migrationsverket. Förslaget innebär att Migrationsverket får ansvaret för resurserna för verksamheten och fördelningen av dessa. Riksrevisionen har dock i sina rekommendationer utgått från nuvarande organisation, eftersom förslaget fortfarande är under beredning. Riksrevisionen vill dock understryka att rekommendationerna är relevanta även om ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna skulle ändras i linje med utredningarnas förslag.

Nedan redovisar Riksrevisionen sina slutsatser och rekommendationer utifrån granskningens fyra frågor.

Hanteras risker för oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt?

En grundläggande del i en myndighets skydd mot oegentligheter är att genomföra riskanalyser för att få en översikt över vilka risker som finns i verksamheten. I riskanalysen ingår också att utforma åtgärder för att hantera de risker som inte kan accepteras. Riksrevisionens samlade bedömning är att utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser ännu inte är tillräckligt utvecklat och bör följas upp av UD.

Utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser bör följas upp

Utlandsmyndigheterna har nyligen fått i uppdrag av UD att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. På sikt kan detta stärka utlandsmyndigheterna i deras arbete med att hantera risker inom denna verksamhet. Eftersom riskanalyserna nyligen införts har det inte gått att bedöma hur arbetet fungerar. Riksrevisionen har dock undersökt hur utlandsmyndigheternas arbete med riskanalyser på det ekonomiadministrativa området fungerar och bedömer att dessa riskanalyser ännu inte är ett effektivt verktyg. UD har gett stöd till utlandsmyndigheterna i arbetet med att genomföra riskanalyserna inom migrationsverksamheten, men Riksrevisionens bedömning är att ytterligare stöd krävs och att UD mer systematisk bör följa upp riskanalyserna för att kunna ge detta stöd. En sådan uppföljning skulle också ge UD översikt över vilka gemensamma risker som finns vid utlandsmyndigheterna och därmed underlag för departementets styrning av migrationsverksamheten.

Förebyggs oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt?

För att förebygga oegentligheter är det viktigt det finns kommunicerade riktlinjer där ledningens syn på oegentligheter framgår och att personalen får utbildning om oegentligheter. Därutöver är det viktigt att det finns kontrollrutiner i handläggningen som t.ex. arbetsrotation och att mer än en person har insyn i handläggningen av ett ärende. Kontrollrutiner syftar även till att skydda tillgångar i verksamheten. Riksrevisionens samlade bedömning är att det förebyggande arbetet i flera delar är tillfredsställande men att det på några väsentliga områden behöver förbättras.

Riktlinjer och utbildningar om oegentligheter är i flera delar tillfredställande

Vid utlandsmyndigheterna finns både utsänd personal som ofta byts ut och lokalanställd personal från länder med annan förvaltningskultur än den svenska. Enligt Riksrevisionen är det därför av särskild vikt att riktlinjer om oegentligheter är tydliga och lätta att ta del av för personalen.

Granskningen visar att UD har tagit fram både riktlinjer och vägledningar om oegentligheter för personalen vid utlandsmyndigheterna. Dessa omfattar relevanta områden och finns tillgängliga för all personal.

Vidare visar granskningen att samtlig personal som sänds ut till utlandsmyndigheterna genomgår utbildning om oegentligheter, och Riksrevisionens bedömning är att utbildningen är tillfredsställande utifrån det material som Riksrevisionen har tagit del av. Lokalanställd personal omfattas dock inte av en lika systematisk utbildning. En anledning till det är att det inte är tydligt vem som ansvarar för att hålla utbildning om oegentligheter för denna personalkategori.

Kontrollrutiner inom migrationsverksamheten bör stärkas

Granskningen visar att det är upp till varje utlandsmyndighet att utforma sina kontrollrutiner i handläggningen av migrationsärenden. Många utlandsmyndigheter har dock begränsade personalresurser och hög arbetsbelastning. Vidare byts den utsända personalen ut med relativt korta mellanrum. Samlat innebär detta svårigheter i att skapa stabila kontrollrutiner och Riksrevisionen anser därför att utlandsmyndigheterna behöver stöd i detta. Vid vissa utlandsmyndigheter kan det även finnas behov av utökade personalresurser.

Vid utlandsmyndigheterna finns tillgångar i form av bl.a. viseringsmärken. År 2017 tog UD fram riktlinjer för hantering av viseringsmärken och präglingspressar och stärkte således skyddet av dessa tillgångar. UD har också tagit fram en vägledning för tidsbokning av intervjutider vid utlandsmyndigheterna eftersom långa handläggningstider har medfört att intervjutider blivit en tillgång som kan säljas till sökande. Migrationsverket har tagit fram ett on-line bokningssystem för sökande men det har varit svårt att anpassa det till utlandsmyndigheternas olika lokala förutsättningar. De flesta utlandsmyndigheter har därför egna bokningssystem som de själva bokar den sökandes intervjutider i, vilket innebär en oegentlighetsrisk. Migrationsverket har påbörjat en översyn av det gemensamma tidsbokningssystemet, men det är oklart när det ska vara klart.

Är arbetet med att upptäcka oegentligheter ändamålsenligt?

För att upptäcka oegentligheter är det viktigt att det genomförs löpande kontroller och efterhandskontroller av verksamheten. Efterhandskontroller kan ske genom t.ex. inspektioner eller tillsyn men också genom uppföljning av handläggningsstatistik. För att upptäcka oegentligheter är det också viktigt att det finns tydliga rapporteringsvägar för uppgiftslämnare. Riksrevisionens samlade bedömning är att arbetet med att upptäcka oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta.

Löpande kontroller inom migrationsverksamheten bör stärkas

På samma sätt som för kontrollrutiner är det upp till varje utlandsmyndighet att utforma löpande kontroller av migrationsverksamheten. Enligt Riksrevisionen har många utlandsmyndigheter även på detta område behov av stöd i hur sådana kontroller kan genomföras.

UD-inspektionerna bör ses över i syfte att öka fokus på migrationsverksamheten

Regelbunden efterhandskontroll av en verksamhet är viktig för att bedöma om kontrollrutiner fungerar som avsett eller för att upptäcka ovanliga mönster i t.ex. handläggningen av ärenden. Trots att flera aktörer genomför efterhandskontroller av utlandsmyndigheternas verksamhet konstaterar Riksrevisionen att migrationsverksamheten sällan är föremål för kontroller. UD-inspektörerna inspekterar relativt sällan utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet, och vid inspektioner granskas och bedöms inte alltid myndigheternas kontrollrutiner och löpande kontroller. Vid vissa inspektioner deltar även Migrationsverket, men myndigheten använder inte samma kriterier som UD vid granskningen och inspektionerna genomförs därför heller inte på ett enhetligt sätt.

Internrevisionen vid Regeringskansliet och Migrationsverket har hittills inte granskat internkontrollen inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. UD:s säkerhetsenhet granskar säkerhetsskyddet vid utlandsmyndigheterna och denna tillsyn har därför begränsat fokus på migrationsverksamheten.

Riksrevisionens bedömning är att UD-inspektionerna av utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet behöver öka om efterhandskontrollen ska kunna bidra till skyddet mot oegentligheter. Inom nuvarande resursram kan det dock vara svårt att genomföra detta. Migrationsverksamheten skulle dock kunna inspekteras oftare om UD ändrar urvalsprincipen för vilka utlandsmyndigheter som ska inspekteras och i större utsträckning även låter riskfaktorer inom migrationsverksamheten påverka urvalet.

Regeringskansliets internrevision bör genomföra fristående revisionsbesök

Regeringskansliets internrevision granskar årligen ett antal utlandsmyndigheter och samordnar sina revisionsbesök vid utlandsmyndigheterna med UD-inspektörernas besök. Riksrevisionen anser att denna samordning inte är lämplig, då den riskerar påverka internrevisionens oberoende.

Tillsynen av tjänsteleverantör bör ses över

Utlandsmyndigheterna ansvarar för att utöva tillsyn över tjänsteleverantören VFS-Global. Leverantören bistår utlandsmyndigheterna i handläggningen av viseringsärenden och tog 2016 emot 75 procent av alla viseringsansökningar.

Tillsynen är viktig då oegentlighetsrisker även kan finnas hos leverantören. Riksrevisionen konstaterar att de checklistor som UD har tagit fram för tillsynen har fokus på oegentlighetsrisker men bedömer samtidigt att utlandsmyndigheternas tillsyn riskerar att bli ytlig då de har begränsade resurser för att genomföra tillsynen.

Uppföljning av handläggningsstatistik har hittills varit begränsad

Uppföljning av statistik över andelen bifall och avslag i viseringsärenden samt viseringsavhopp kan bidra till kvalitetssäkring av handläggningen och ge indikationer på oegentligheter. Migrationsverket förvaltar statistiken men har hittills genomfört begränsad uppföljning och analys av den.

Migrationsverket har emellertid nyligen fått i uppdrag av regeringen att analysera orsakerna till och omfattningen av viseringsavhopp samt lämna återkoppling och rekommendationer om utvecklingsinsatser till berörda utlandsmyndigheter. Vidare ska Migrationsverket redovisa hur kvaliteten i handläggningen av viseringar kan följas upp.

Rapporteringsvägen bör också finnas på utlandsmyndigheternas webbplatser

Granskningen visar att UD har en rapporteringsväg för uppgiftslämnare och att information om rapporteringsvägen finns både på regeringens interna och externa webbplats. Däremot saknas information om rapporteringsvägen på utlandsmyndigheternas egna webbplatser. På webbplatserna finns information för sökanden om handläggningen av migrationsärenden, och information om rapporteringsvägen på dessa webbplatser kan därför underlätta för uppgiftslämnare.

Hanteras anmälda oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt?

Det är viktigt att det finns rutiner för hur anmälningar om påstådda oegentligheter ska hanteras och att den som utreder är oberoende och har kompetens och mandat. Om flera ansvarar för utredningen ska ansvarsfördelningen mellan dessa framgå av rutinen. I arbetet med att hantera oegentligheter ingår också att dra lärdomar av det som inträffat för att förbättra skyddet mot oegentligheter. Riksrevisionens samlade bedömning är att rutinen för utredning av anmälda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna brister i flera väsentliga delar och därför behöver förbättras. Vidare bedömer Riksrevisionen att lärdomar dras av inträffade fall men att öppenheten kring fallen med fördel kan öka.

Oberoende och tydligare ansvarsfördelning i hanteringen bör säkerställas

När en anmälan om påstådd oegentlighet inkommer till UD är rutinen att berörd utlandsmyndighet utreder anmälan, medan UD koordinerar utredningen. Enligt Riksrevisionen är det inte lämpligt att utlandsmyndigheterna utreder sig själva, eftersom det finns risk för att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. Utlandsmyndigheterna är ofta små med få anställda, vilket försvårar möjligheten att genomföra oberoende utredningar. De har i normalfallet inte heller relevant kompetens för att utreda anmälningar. Konsekvensen kan bli att anmälningar med substans avvisas eller att utredningar genomförs på ett sätt som försvårar eventuella förundersökningar inom rättsväsendet. Riksrevisionen anser vidare att UD:s rutin för utredning av oegentligheter saknar vissa centrala delar. Det gäller hur dokumentation och sekretess ska hanteras liksom hur skyddet för uppgiftslämnare och personal som utreds ska säkerställas.

Granskningen visar vidare att Migrationsverket genom myndighetens tillsynsfunktion ofta bistått i utredningar som rör utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan UD och Migrationsverkets tillsynsfunktion i utredningar är dock inte formaliserad, varken på en övergripande nivå eller i de enskilda utredningar som Migrationsverket bistår i. Enligt Riksrevisionen skapar detta otydlighet i vem som ansvarar för vad i utredningar.

Lärdomar dras men öppenheten om inträffade fall kan öka

Granskningen visar att både utlandsmyndigheterna och UD har dragit lärdomar av de oegentligheter som inträffat. Det har vidtagits en rad åtgärder inom olika områden under de senaste åren. Riksrevisionen anser att arbetet mot oegentligheter skulle stärkas ytterligare om UD på ett mer systematiskt sätt informerar både internt och externt om inträffade fall. Det skulle stödja utlandsmyndigheternas lärande och även utrikesförvaltningens nolltolerans mot oegentligheter.