Resultat

Arbetsförmedlarna tillämpar endast delvis de arbetssätt som myndigheten tagit fram

Enligt Arbetsförmedlingens arbetsordning ska myndighetens verksamhet utgå från kvalitetssäkrade metoder. För matchningsarbetet har Arbetsförmedlingen centralt tagit fram elva metoder som syftar till att säkerställa en effektiv och likvärdig service i hela landet. Men granskningen visar att arbetsförmedlare ofta väljer andra arbetssätt som uppstått på olika lokalkontor.

Enligt Riksrevisionen kan det finnas goda skäl till lokal anpassning av en myndighets arbetssätt och metoder, men den medför också risker för bristande effektivitet. I matchningsverksamheten uppstår dessa om de lokala arbetssätten inte är lika effektiva i att få personer i arbete som de centralt framtagna metoderna. Risker kan också uppstå för att myndighetens kunder inte får en likvärdig service vid alla kontor. Metodutveckling är dessutom en resurskrävande verksamhet. Att myndigheten tar fram metoder och stödverktyg som sedan inte används innebär att resurserna inte utnyttjas effektivt.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ska slå fast vilket stöd den arbetssökande ska få från Arbetsförmedlingen. Representanter från samtliga delar av Arbetsförmedlingens organisation som Riksrevisionen har varit i kontakt med betonar att den är ett centralt moment i matchningsarbetet. För att säkerställa en likvärdig bedömning har myndigheten utvecklat ett datoriserat bedömningsstöd, som är ett hjälpmedel för arbetsförmedlarna i att avgöra risken för långtidsarbetslöshet hos en arbetssökande. Få av de intervjuade arbetsförmedlarna använder dock bedömningsstödet.

Myndighetens arbetssätt står på en svag kunskapsgrund

Metoderna togs fram utifrån ”beprövad erfarenhet”

Granskningen visar att Arbetsförmedlingen har begränsad kunskap om hur myndighetens olika arbetssätt kan bidra till förbättrad matchning. Det gäller både de centralt framtagna metoderna och olika lokalt utvecklade arbetssätt. Vid utformningen av de centrala metoderna 2008 baserades merparten på ”beprövad erfarenhet”. Enligt en tidigare studie kunde det innebära att man endast beskrev de arbetssätt som arbetsförmedlarna brukade använda, och att beskrivningarna ibland kunde baseras på enstaka personers uppfattningar. Analysavdelningen, som ansvarar för myndighetens expertkunskap inom bland annat effektutvärdering, deltog inte heller i arbetet med att se över eller ta fram nya metoder.

Utvärderingar av metodernas effekter saknas

Arbetsförmedlingens utvärdering av metoder och lokala arbetssätt har i huvudsak fokuserat på arbetsförmedlares erfarenheter och arbetssökandes eller arbetsgivares upplevelser. Riksrevisionen har i sin granskning inte hittat några kvalificerade utvärderingar av metodernas effekter på matchningen av arbetssökande. Överlag är analysavdelningens roll i metodutveckling oklar, och myndigheten har saknat rutiner för utvärdering av centralt framtagna metoder och lokala arbetssätt. Ett stort ansvar för uppföljning och utvärdering har i stället delegerats till regioner, marknadsområden och enskilda förmedlingsenheter. Det har lett till att myndigheten saknar samlad kunskap om vilka arbetssätt som kan förväntas ge bäst resultat.

Även om det är rimligt att viss utvärdering delegeras i organisationen, ställer sig Riksrevisionen frågande till om regioner, marknadsområden eller enskilda förmedlingsenheter kan förväntas ha kompetens och resurser för kvalificerad effektutvärdering eller systematisk metodutveckling.

Arbetsförmedlingen har utvecklat vissa analytiska verktyg

Under 2018 har Arbetsförmedlingens analysavdelning tagit fram en utvärderingsplan i syfte att bättre planera och systematisera myndighetens utvärderingar av sina arbetssätt. Myndigheten har även utvecklat ett analysverktyg kallat klustermodellen, som ska underlätta och förbättra jämförelser mellan enheters arbetssätt. Dessa åtgärder kan i framtiden bidra till mer omfattande och systematisk kunskapsuppbyggnad. Riksrevisionen konstaterar dock att den systematiska planeringen av utvärderingar endast är påbörjad och att klustermodellen ännu inte utnyttjas till sin fulla potential.

Analysavdelningen har även tagit fram ett bedömningsstöd för arbetsmarknadspolitiska bedömningar. En utvärdering från 2014 visar att det automatiserade stödet i genomsnitt ger mer träffsäkra förutsägelser av risken för långtidsarbetslöshet än arbetsförmedlarnas egna bedömningar. Trots detta används bedömningsstödet endast i liten utsträckning av arbetsförmedlarna. Med tanke på vilken betydelse arbetsmarknadspolitiska bedömningar har för arbetssökande och för myndighetens samlade resursfördelning, är det särskilt viktigt att de är träffsäkra. Ett kunskapsbaserat tekniskt verktyg är ett av flera möjliga sätt att öka effektiviteten och likvärdigheten i bedömningarna.

Utrymme finns för förbättring av kunskapsbasen

Riksrevisionen bedömer att avsaknaden av utvärderingar av arbetssättens effektivitet är problematisk för Arbetsförmedlingens matchningsarbete. Avsaknaden innebär att myndigheten centralt inte vet vilka arbetssätt som bidrar till måluppfyllelse. Myndigheten har inte heller utvecklat nya eller mer effektiva arbetssätt. Det är bra att myndigheten följer kunders och medarbetares upplevelser av arbetssätt, men det ersätter inte bedömningar av vad som bidrar till förbättrad matchning. Riksrevisionen noterar även att rutinerna för lokal kvalitetssäkring av metoder inte alltid följs.

Arbetsförmedlingens styrning främjar inte användandet av kunskapsbaserade arbetssätt tillräckligt

Styrmodellen delegerar stort ansvar

Arbetsförmedlingen tillämpar mål- och resultatstyrning. Myndighetens ledningsfilosofi betonar självledarskap och långtgående delegering av såväl handlingsfrihet som ansvar i alla led av organisationen. Myndighetens arbetsordning anger att verksamheten ska baseras på kvalitetssäkrade metoder, men styrmodellen innebär att man på alla nivåer avstår från att detaljerat styra arbetsförmedlarnas val av arbetssätt.

Granskningen visar att styrmodellen och ledningsfilosofin har fått stort genomslag i organisationen. Myndighetens mål för matchningsverksamheten är i huvudsak väl kända och accepterade bland de intervjuade. Intervjuer med företrädare för samtliga chefsnivåer visar att ansvaret för att välja, tillämpa och följa upp arbetssätt har delegerats i organisationen. Delegeringen når i stor utsträckning ut till enskilda arbetsförmedlare och arbetslag. Vissa enskilda chefer betonar dock vikten av att arbetsförmedlarna arbetar enhetligt och använder sig av effektiva arbetssätt där sådana är kända.

Riksrevisionen tar i denna granskning inte ställning till de samlade avvägningar som ligger bakom styrmodellen och ledningsfilosofin. Arbetsförmedlingens strävan efter delegering av ansvar och befogenheter kan ses i ljuset av regeringens inriktning mot mer tillitsbaserad styrning. Riksrevisionen menar dock att en långt förd delegering även kan medföra risker för bristande likvärdighet och sämre effektivitet i verksamheten, och anser att Arbetsförmedlingen inte till alla delar har hanterat dessa risker på ett tillfredsställande sätt.

Arbetsförmedlingen följer inte upp vilka arbetssätt som används

Granskningen visar att myndigheten inte säkerställer att de arbetssätt som olika arbetsförmedlare eller förmedlingskontor använder är de mest effektiva som finns tillgängliga. Styrningen inom myndigheten lämnar ett stort utrymme för arbetsförmedlarna att välja arbetssätt, och granskningen visar att det kan ske på basis av lokal arbetsplatskultur och erfarenhet hos nära kollegor. En riskfaktor är att myndigheten inte på något systematiskt sätt följer upp hur matchningsarbetet bedrivs på lokalkontor och av enskilda arbetsförmedlare. Även erfarenhetsutbytet mellan skilda förmedlingskontor är begränsat och arbetsförmedlare som Riksrevisionen har intervjuat anser att de saknar kunskap om erfarenheter och lärdomar vid andra kontor.

De lokala förmedlingskontoren har huvudansvaret för att kvalitetssäkra sin egen tillämpning av de centralt framtagna metoderna. Trots att myndigheten har tagit fram rutiner och checklistor för kvalitetssäkringen, saknas uppföljning av om dessa verkligen följs. Arbetsförmedlingen kontrollerar inte heller om arbetssökande får en likvärdig service. Att myndigheten inte följer upp vilka arbetssätt som används i verksamheten gör det också svårare att utvärdera och utveckla dem systematiskt.

Styrningen av de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna är svag

Samtliga intervjuade betonar att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen är grunden för allt matchningsarbete. Bedömningarna ska säkerställa att den arbetssökande får rätt stöd och påverkar därmed både den enskilde och hur myndighetens samlade resurser fördelas. Därför är det särskilt angeläget att de är effektiva och likvärdiga. Riksrevisionen anser att kontrollerna för detta är svagt utvecklade. Det är i huvudsak myndighetsledningens ansvar att säkerställa detta. Riksrevisionen noterar dock att regeringen, trots de arbetsmarknadspolitiska bedömningarnas centrala betydelse för verksamheten, inte heller har reglerat eller följt upp myndighetens arbete på området. Verksamhet bedrivs i stället som en indirekt följd av ett förordningskrav på individuell planering för arbetssökande, och regleras för närvarande endast i en myndighetsintern föreskrift.

Pågående förändringsarbete ökar kraven på systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling

För närvarande bygger myndighetens kvalitetssäkring, utvärdering och metodutveckling i stor utsträckning på arbetsförmedlarnas erfarenheter. Förutsättningarna för detta påverkas av att Arbetsförmedlingen håller på att gå över till ärendebaserad handläggning. Förändringen innebär att de flesta arbetsförmedlarna ska handlägga enskilda ärenden i stället för att ansvara för det samlade stödet till en arbetssökande i helhet. I ett sådant ärendebaserat system får arbetsförmedlare inte se slutresultatet av sitt arbete, vilket försvårar den erfarenhetsbaserade inlärningen och kunskapsuppbyggnaden. Detta förstärker ytterligare problemen med svag kunskapsbas inom matchningsarbetet. Myndigheten bör därför säkerställa att det finns andra mekanismer som leder till metodutveckling och till att effektiva arbetssätt verkligen används i verksamheten.

Effektivitet och likvärdighet behöver säkerställas oavsett framtida uppdrag

Riksdagen har uttalat behovet av att reformera Arbetsförmedlingen i grunden, till förmån för en struktur där andra aktörer på arbetsmarknaden utför en större del av matchningsverksamheten. Den inriktning som pekas ut är att myndighetens ansvar ska renodlas till myndighetsutövning, kontroll och uppföljning, samt att bedöma omfattningen av den arbetssökandes behov. Detta kan innebära att betydelsen av träffsäkra arbetsmarknadspolitiska bedömningar ökar ytterligare.

Detaljerna kring myndighetens framtida uppdrag, organisation och verksamhet har ännu inte fastslagits. Oavsett den exakta utformningen av Arbetsförmedlingens framtida uppdrag bedömer Riksrevisionen att det finns stort behov av att säkerställa att myndigheten utformar sin verksamhet så att styrningen leder till effektiv och likvärdig service.