Riksrevisionen logotype
Riksrevisionen logotype

Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att kostnadsöverskridanden mellan upphandlade och slutförda kontrakt är stora, drygt 40 procent, och att det finns systematiska skillnader som Trafikverket borde analysera närmare för att minimera kostnadsöverskridanden. Bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs, så att tilläggsbeställningar kan minska, skulle bidra till att Trafikverket kan arbeta mer effektivt med att minska kostnadsöverskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna.

Är kostnadsavvikelserna omfattande?

Avvikelserna mellan upphandlat pris och slutlig kostnad är stora för de undersökta baskontrakten. Riksrevisionen har granskat kontrakt för basunderhåll av vägar som avslutades 2017 och 2018. Det innebär att 47 av totalt 109 underhållsområden täcks in. Det genomsnittliga kontraktet ökade med 41 procent. Kostnadsavvikelserna är större för övrig drift och underhåll än för vinterunderhåll. Det går emot det förväntade resultatet eftersom Trafikverket har lyft fram vinterunderhållet som den svåraste delen att uppskatta i förväg. Den genomsnittliga kostnadsavvikelsen per kontrakt var 33 procent för vinterunderhåll och hela 57 procent för övrig drift och underhåll.

Kostnadsavvikelserna är större för basunderhållet än för andra typer av entreprenader som Trafikverket använder sig av. Trafikverket redovisar på uppdrag av regeringen skillnader mellan kostnader i tecknade avtal och faktiskt utfall för entreprenadkontrakt som överstiger 10 miljoner kronor. Men eftersom olika typer av entreprenader inte analyseras separat genom uppdraget har regeringen inte fått kännedom om de stora kostnadsökningar och särskilda utmaningar som finns för just basunderhållet. Kostnadsavvikelser i basunderhållet av vägar har inte analyserats statistiskt tidigare i Sverige, vilket innebär att granskningen tillför helt ny kunskap.

Stort kostnadsöverskridande är inte alltid samma sak som att slutkostnaden blivit onormalt hög. Ett orimligt lågt anbud kan mynna ut i vad som kan betraktas som en normal slutkostnad. Det intressanta är därför att också försöka komma fram till vilka kostnadsökningar som går att undvika genom att arbeta mer effektivt.

Finns det systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna?

Riksrevisionens analys visar att det finns systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna, exempelvis skillnader mellan olika leverantörer, hur Trafikverket organiserat arbetet och kontraktens längd. Systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelser har skattats i olika modeller för de två kategorierna Övrig drift och underhåll samt Vinterunderhåll.

Analysen visar systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan olika leverantörer. En av de stora leverantörerna hade signifikant större kostnadsöverskridanden jämfört med två andra för övrig drift och underhåll, det vill säga den del där kostnaderna ökar mest. Systematiska skillnader mellan olika leverantörer tyder på att det finns för stort utrymme för entreprenören att agera strategiskt. Storleken på det utrymmet beror bland annat på Trafikverkets förmåga att ta fram träffsäkra uppskattningar av mängden arbete som ska utföras, så kallade mängdförteckningar, i förfrågningsunderlagen.

En del faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna har en tydligare koppling till hur Trafikverket har organiserat arbetet med baskontrakten. Skillnader mellan Trafikverkets fem underhållsdistrikt kvarstår även efter kontroll för driftområdenas egenskaper, trafikering och väderutfall. Det tyder på att Trafikverket inte har kommit tillräckligt långt i arbetet med att utveckla verksamheten för att åtgärda brister i effektivitet. Även skillnader som beror på hur länge projektledaren har ansvarat för det specifika området är exempel på något som Trafikverket kan påverka, exempelvis genom att systematisera verksamheten så att den blir mindre personberoende och sårbar för kunskapstapp.

Kostnadsavvikelserna blir större ju längre kontrakten pågår. Redan under kontraktsår två blir kostnadsavvikelserna 40 procent större för övrig drift och underhåll. Även för vinterunderhållet ökar kostnadsavvikelserna från år två. Eftersom analysmodellen kontrollerar för väderutfall, andel vägar med olika vinterstandardklasser, upphandlingsår och region, indikerar detta att ökade tilläggsbeställningar och ökningar av reglerbara mängder uppstår senare i kontrakten, oberoende av dessa externa faktorer.

Vissa faktorer är kopplade till externa förutsättningar som Trafikverket inte kan påverka, men behöver förhålla sig till. Det gäller till exempel driftområdenas olika karaktär och vädret. I någon mån kommer komplexa anläggningar och dåligt väder alltid att leda till större underhållskostnader, men detta kan hanteras mer eller mindre effektivt. Därför är det viktigt att det arbete som ska utföras beskrivs så träffsäkert som möjligt i förfrågningsunderlaget.

Har Trafikverket vidtagit effektiva åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser?

Granskningen visar att Trafikverket, utöver att förbättra informationsinsamlingen, även behöver införa nya arbetssätt för analys och planering för att den nya informationen ska kunna nyttiggöras i upphandlingsarbetet. Det handlar både om arbetet inför nya upphandlingar inom varje enskilt driftområde och om hur verksamhetens resultat behöver analyseras på övergripande nivå för att dra lärdomar för att förbättra kommande förfrågningsunderlag.

Trafikverkets löpande uppföljning för att kontrollera att leverantören utför det beställda arbetet enligt kontraktet har förbättrats under de senaste åren. Riksrevisionen bedömer att de grundläggande verktygen idag finns på plats. En viktig förändring i arbetet gjordes 2016 när verktyget GPD-analys infördes. I verktyget samlas avvikelserapporteringar från olika källor så att både beställaren och leverantören har en god översikt av vilket arbete som behöver genomföras, när det ska vara klart och vad som är färdigt och kan bockas av. Trafikverket har även vidtagit åtgärder för att säkerställa en miniminivå för kontroll genom fysiska stickprov av vägarnas skick som ska genomföras likvärdigt över landet.

Granskningen visar dock att uppföljningen på längre sikt, som syftar till att utveckla verksamheten och återföra erfarenheter från föregående kontrakt till framtida upphandlingar, har brister. Det huvudsakliga medel som Trafikverket har för att minska risken för kostnadsökningar är att vid upphandlingstillfället, så träffsäkert som möjligt, specificera vad som ska ingå i kontraktet. Om detta görs framgångsrikt behövs inte lika många tilläggsbeställningar, beställningar som i sig riskerar att bli dyrare än det arbete som redan ingår i kontraktet. Då lämnas också mindre utrymme för spekulativ prissättning.

Trafikverket har mallar och riktlinjer på nationell nivå som styr arbetet med att ta fram förfrågningsunderlag, men den svåra delen inträffar när innehållet ska anpassas till vägarna i ett specifikt område. Utmaningen är att redan från början få med en så stor del som möjligt av det kommande underhållsarbetet i kontrakten genom att använda historiska erfarenheter och kännedom om respektive område. Trafikverkets arbetssätt bygger dock inte på att det finns tillgång till sådana underlag, så grundproblemet med stort personberoende och bristande systematik i arbetet avhjälps inte av de fem nationella samordnare som ska bistå projektledarna med analys och stöd.

En projektledare är i nuläget hänvisad till den information som projektledaren själv eller dennas föregångare i bästa fall har dokumenterat om genomfört arbete i föregående kontrakt. Det är inte sökbart i någon databas. Trafikverket började först 2018 att ställa krav på att projektledare skulle rapportera in köpta mängder inom kontrakten med hjälp av ett mätsedelsystem där uppgifter förs in månadsvis. Det innebär att information från mätsedelsystemet för hela det föregående kontraktet kommer att finnas först vid de upphandlingar som startas 2022–2024. Även systemet för anläggningsdata har brister, och dokumentationen av tilläggsarbeten görs inte på ett enhetligt sätt.

Användandet av tilläggsarbeten har inte heller kartlagts och analyserats tillräckligt utförligt på nationell nivå för att identifiera om det finns mönster för när problem med överproduktion eller överpris uppstår. Sådan information skulle kunna ge en ökad förståelse och kunskap som projektledarna kan dra nytta av i analyserna av det egna området inför en upphandling.

Riksrevisionen bedömer att baskontrakten är känsliga för obalanserad budgivning. Leverantörerna kan sätta priser baserade på spekulation om att behovet av vissa typer av arbeten ska öka eller minska jämfört med förfrågningsunderlaget och Trafikverket har små möjligheter att begränsa detta genom begränsande regler i anbudsfasen. Högsta förvaltningsdomstolen slog 2018 fast att det inte är tillåtet att ställa obligatoriska krav som innebär att ett timarvode under golvpriset inte kommer att antas. Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande ser sig Trafikverket endast kunna använda takpriser och avvisa anbud där priser är satta till noll eller lägre för enskilda konton, samt använda vissa regler på övergripande nivå om hur ersättningen får fördelas. Det innebär att olika anbudsgivares pris på samma konto kan variera mycket kraftigt, vilket är ett tecken på spekulation.

Det finns två huvudsakliga problem som kan uppstå till följd av priser som bygger på spekulation om förändrade arbetsmängder. Det ena handlar om att entreprenörens incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas av om de är högt eller lågt prissatta. Om en typ av åtgärd är onormalt lågt prissatt kan det krävas en mer aktiv styrning och uppföljning för att säkerställa att arbetet verkligen blir utfört enligt beställningen. Detta försvåras i de fall det handlar om avvägningar där behovet inte är uppenbart. Även om Trafikverket har förbättrat sin uppföljning av leverantörernas arbete kvarstår den här risken så länge som prissättningen skapar sådana incitament.

Det andra problemet handlar om att Trafikverket inte kan veta vilket anbud som till slut ger lägst kostnad eftersom det är stora skillnader mellan anbudspriser och slutliga kostnader. Trafikverkets möjlighet att motverka obalanserad prissättning är begränsad till följd av hur upphandlingslagstiftningen är utformad, och myndigheten kan inte hindra att prisspekulationer påverkar slutkostnaden. Detta ger också en osäker marknad för leverantörerna. Granskningen ger starka indikationer på att staten skulle kunna få betydligt mer underhåll för insatta medel. Men nuvarande uppföljning och dokumentation möjliggör inte de analyser som mer exakt skulle kunna skatta den faktiska omfattningen och effekterna av obalanserad budgivning. Riksrevisionen bedömer därför att det är angeläget att Trafikverket genomför sådana analyser innan regeringen och myndigheten tar slutlig ställning till vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att åstadkomma mer underhåll för pengarna.

Uppdaterad: 24 september 2019

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?