Riksrevisionen logotype
Riksrevisionen logotype

Resultat

Ambitionerna uppnås inte

Sverige ska enligt EU:s återvändandedirektiv se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelse i landet bringas att upphöra. Riksdagen och regeringen har också sedan slutet av 1990-talet strävat efter att fler ska återvända, och att återvändandet i första hand ska ske självmant. Riksrevisionen finner att dessa ambitioner inte har uppnåtts till fullo.

Riksrevisionen har följt över 23 000 återvändandeärenden som öppnades av Migrationsverket under åren 2013 och 2014. Fyra år senare hade drygt hälften av de studerade ärendena avslutats med en registrerad utresa från landet. I de flesta av dessa fall hade personen lämnat landet självmant. En fjärdedel av ärendena avslutades dock genom att preskriptionstiden för av- eller utvisningsbeslutet löpte ut. Resten avslutades på annat sätt, till exempel genom att personen beviljades uppehållstillstånd.

Över hälften av ärendena hade lämnats över till Polismyndigheten eftersom personen avvikit eller för att tvång behövdes för att verkställa beslutet. Av dem avslutades bara vart tredje ärende genom en registrerad utresa. I de flesta av de fallen hade personen lämnat landet på egen hand, utan medverkan från Polismyndigheten. Myndigheternas egna redovisningar tyder inte på att resultaten av verksamheten förändrats väsentligt för ärenden som registrerats hos Migrationsverket efter 2014. På senare år har tiden för handläggning av återvändandeärenden ökat.

Det är svårt att bedöma hur många i den undersökta gruppen som vistas kvar i Sverige eller EU utan tillstånd. En del har sannolikt lämnat Schengenområdet utan att meddela svenska myndigheter. Samtidigt har andra registrerats som utresta, medan de i själva verket har hållit sig undan av- eller utvisningen i ett annat EU-land. Allt fler som fått avslag på asylansökan i Sverige påträffas i andra EU-länder, och en del av dem återsänds till Sverige enligt Dublinförordningen.

Kostnaderna har ökat

Riksrevisionens granskning visar att de tre myndigheternas samlade kostnader för verksamheten har ökat med 40 procent till knappt två miljarder kronor om året under perioden 2016–2018. Under samma period har antalet avslutade återvändandeärenden minskat. Om den totala kostnaden för verksamheten slås ut per verkställd person, har den ökat från cirka 48 000 kronor 2016 till knappt 97 000 kronor 2018. Ökningen kan delvis förklaras av att Migrationsverket år 2016 kunde verkställa många relativt enkla beslut avseende personer som valt att återkalla sin asylansökan från 2015. Därmed har de svårare ärendena blivit kvar. Ytterligare en förklaring kan vara att förvarsverksamheten byggts ut under perioden, men att resultaten av det ännu dröjer.

Svagt helhetsperspektiv i styrningen

Granskningen visar på svagheter i styrningen och samordningen av återvändandeverksamheten. Riksdagen och regeringen har beslutat om inriktningar för verksamheten, men inte preciserat vare sig vad den sammantaget bör kosta eller vilka resultat den förväntas uppnå. Styrningen kompliceras av att verksamheten är ett relativt litet deluppdrag för tre olika myndigheter och finansieras genom anslag från två olika utgiftsområden. Dess faktiska kostnader följs inte upp på någon regelbunden basis förutom för dess sista led, utresor.

Mycket ansvar för att fördela resurser för den verksamhet som ska leda fram till verkställigheter har delegerats till Polismyndighetens och Migrationsverkets regionala organisationer. Dessa måste fortlöpande och var för sig göra omprioriteringar mellan resurser till återvändandeverksamheten och till respektive myndighets övriga uppdrag. Trots det förväntas myndigheterna leverera utresor till ett belopp som riksdagen beslutat i förväg.

Riksrevisionen bedömer att avsaknaden av en samordnad ekonomisk styrning och ett splittrat ansvar för myndighetsstyrningen medför risker för att verksamhetens samlade resurser inte fördelas på ett rationellt sätt mellan och inom myndigheterna. Det är sannolikt en delförklaring till att anslagen som riksdagen tilldelat för att verkställa utresor inte har använts fullt ut under något av de granskade åren.

Samordningen mellan myndigheterna brister

Fördelningen av uppgifter mellan de tre myndigheterna innebär att både ärenden och fysiska personer ska flyttas mellan dem, ofta under tidspress. Granskningen visar att regeringen och myndigheterna under två decennier försökt hantera olika samordningsproblem som uppstått i verksamheten. Ändå kvarstår omfattande problematik.

Oklara ansvarsförhållanden och överlappande uppdrag orsakar betydande problem för myndigheterna. Ansvarskedjorna är i flera fall brutna, vilket innebär att en myndighet ansvarar för genomförande eller kostnader av beslut som en annan myndighet har fattat. Det leder ibland till interna prioriteringar och arbetssätt som kan vara rationella för den enskilda myndigheten, men inte för verksamheten som helhet. Exempel på det är prioriteringen av förvarsplatser och arbetsfördelningen vid inrikes transporter.

Uppdelningen av verksamheten på tre myndigheter förutsätter också att myndigheterna kan dela information med varandra. Riksrevisionen uppmärksammar att överföringen av information kan hindras av sekretessregler och oförenliga it-system. Information överförs och registreras manuellt, vilket leder till både överarbete, informationsförluster och rena fel. Att följa upp ärenden, personer, kostnader eller resultat av verksamheten är synnerligen arbetskrävande, och i många fall omöjligt.

Riksrevisionen bedömer att riksdagens och regeringens ambition om effektivisering genom renodling av myndigheternas uppdrag inte har uppnåtts. Mycket av problematiken härstammar från att verksamheten delas av tre olika myndigheter. Riksrevisionen ställer sig frågande till om det är möjligt att väsentligt effektivisera verksamheten med befintliga uppdrag och nuvarande ansvarsfördelning mellan de tre myndigheterna.

Målkonflikter försvårar verksamheten

Granskningen uppmärksammar målkonflikter mellan återvändandeverksamhetens behov och vissa regelverk och förhållanden som delvis har andra ändamål. Det gäller bland annat möjligheten till ny prövning för arbete eller studier för personer som tidigare fått avslag på en asylansökan (så kallat spårbyte respektive gymnasielagen) samt regleringar för folkbokföring och samordningsnummer. Det ligger dock utanför granskningen att väga eventuella negativa effekter för återvändandet mot de andra ändamål som lagstiftaren avsett med dessa regelverk. Riksrevisionen avstår därför från att lämna rekommendationer i dessa avseenden.

Det framgår också av granskningen att återtagandeavtal, samförståndsavtal och listor på så kallade säkra länder troligen är effektiva medel i återvändandearbetet. Dessa utgör dock en del av Sveriges och EU:s vidare utrikesrelationer och förutsätter därmed avvägningar som det inte ankommer Riksrevisionen att göra.

En del förutsättningar är svåra att påverka

Granskningen visar att verksamhetens resultat till delar påverkas av förhållanden som är svåra för svenska staten och dess myndigheter att påverka. Bland annat är individens egen motivation att återvända samt mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare viktiga för verksamheten. Vidare krävs samverkan från andra länder, och det nationella handlingsutrymmet ramas in av EU-gemensamma regelverk och internationella konventioner. Dessa förhållanden kan bara delvis påverkas av statens insatser.

Uppdaterad: 19 mars 2020

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?