Bakgrund och resultat

Riksrevisionen har granskat regeringens finanspolitik i de ekonomiska propositionerna under 2020. Granskningen jämför regeringens redovisning i de ekonomiska propositionerna med det ramverk som gäller för finanspolitiken. Genom att redovisa finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt kan regeringen bidra till att stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende för en uthållig finanspolitik så att politiken kan få avsedd effekt. Granskningens övergripande slutsats är att finanspolitiken i huvudsak varit utformad och redovisats i enlighet med det finanspolitiska ramverket, men det finns avvikelser. Bland annat har regeringen höjt utgiftstaken för 2021 och 2022 på ett sätt som saknar stöd i ramverket och som riskerar att medföra mindre effektiva utgiftsprioriteringar, enligt Riksrevisionens bedömning.

Granskningens resultat

Den plötsliga och mycket kraftiga konjunkturnedgången till följd av den pågående covid-19-pandemin har på kort tid ändrat finanspolitikens förutsättningar. För att motverka den djupa lågkonjunkturen bedriver regeringen en expansiv finanspolitik, där den aktiva politiken försvagar de offentliga finanserna 2020. Regeringen når därför inte överskottsmålet. Riksrevisionen bedömer dock att det finanspolitiska ramverket ger regeringen stöd för att tillfälligt avvika från överskottsmålet av stabiliseringspolitiska skäl, också under de närmast kommande åren. Eftersom överskottsmålet gäller över en konjunkturcykel är finanspolitikens inriktning i linje med det finanspolitiska ramverket.

Många av regeringens krisåtgärder är tillfälliga, och i takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna, justerat för konjunkturläget, så att det så kallade strukturella sparandet når överskottsmålet år 2023 enligt regeringens beräkningar. Samtidigt bedömer regeringen, lite motsägelsefullt, att det inte är lämpligt att i det här läget ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på en övergripande nivå. Vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Riksrevisionen bedömer att det osäkra läget inte utgör skäl för att inte följa bestämmelserna i budgetlagen. Tvärtom är det just i plötsliga konjunkturnedgångar som avvikelser från målnivån kan förväntas uppstå.

Konjunkturläget har stor betydelse vid regeringens löpande uppföljning av finanspolitikens inriktning i förhållande till överskottsmålet. Det innebär att jämförelser behöver göras med andra prognosmakare för att en utomstående läsare ska kunna få en uppfattning om regeringens bedömning är rimlig. Riksrevisionen konstaterar, liksom i tidigare granskningar, att regeringen kan bli bättre på att förklara de skillnader som finns jämfört med andra prognoser.

Återgången från den expansiva finanspolitiken 2020, till ett strukturellt sparande i nivå med överskottsmålet, stöds av regeringens förslag till ny nivå på utgiftstaket för 2023. Genom att återgå till samma nivå på utgiftstaket i förhållande till BNP som gällde före krisen begränsar regeringen utrymmet för permanenta utgiftsökningar under den tid som krisen pågår. Riksrevisionen bedömer emellertid att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder på budgetens utgiftssida borde framgått tydligare i budgetpropositionen.

Regeringen har under 2020 föreslagit unikt stora höjningar av tidigare fastställda utgiftstak för perioden 2020–­2022 med hänvisning till finanspolitiska skäl. På så sätt har regeringen stor handlingsfrihet att genomföra temporära utgiftsökningar under 2021 och 2022, ifall utvecklingen blir betydligt sämre än vad som antas. Riksrevisionen bedömer att höjningen av utgiftstakets nivå 2020 är i linje med det finanspolitiska ramverket. Osäkerheten för budgetåret 2020 var mycket stor vid tidpunkten för regeringens förslag. Det var därför befogat med en kraftig höjning utan någon tydlig motivering av storleken på höjningen.

Däremot är de höjningar som regeringen föreslår av utgiftstaken för 2021 och 2022 inte i linje med det finanspolitiska ramverket, enligt Riksrevisionens bedömning. Anledningen är att nivåerna har valts för att skapa utrymme för både den aktuella omläggningen av finanspolitiken och ett alternativt scenario med aktiv finanspolitik som ännu inte har aviserats. Om den ekonomiska utvecklingen blir i linje med den bild som i övrigt tecknas i budgetpropositionen innebär de kraftigt höjda taken för 2021 och 2022 en risk för att utgifterna inte prövas mot varandra på det sätt som utgiftstaket är tänkt att bidra till. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att utgiftstaken för 2021 och 2022 har justerats upp på ett sätt som saknar stöd i ramverket och som riskerar medföra en försvagad budgetdisciplin.

Det finanspolitiska ramverket innehåller också ett balanskrav för kommunsektorn och ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, det så kallade skuldankaret. Riksrevisionen bedömer att regeringens uppföljning av dessa budgetmål är transparent.