Bakgrund och resultat

Riksrevisionen har granskat om regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer över 65 år varit tydlig och ändamålsenlig. I granskningen har också ingått att bedöma om den nedsatta särskilda löneskatten för äldre haft förutsättningar att uppnå de mål med åtgärden som riksdagen ställt sig bakom. Det vill säga om förändringar av den särskilda löneskatten för äldre påverkar deras möjlighet att fortsätta arbeta och att driva eget företag.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen inte har redovisat tillräckliga underlag för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av skatteutgifter i form av en nedsatt eller slopad särskild löneskatt för äldre. Det är också oklart om reformerna av den särskilda löneskatten för äldre har infriat riksdagens intentioner.

Granskningens resultat

Regeringens beredning och redovisning har inte varit tydlig och ändamålsenlig

Riksrevisionens slutsats är att regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för personer över 65 år inte varit tydlig och ändamålsenlig. Det går därför inte att bedöma skatteutgifternas effekter. Regeringen har inte heller hanterat skatteutgifterna på motsvarande sätt som stöd på budgetens utgiftssida i den årliga budgetprocessen.

Regeringen har redovisat motiv eller syfte för samtliga förslag till regeländringar som Riksrevisionen granskat. Däremot har regeringen inte alltid särredovisat förslagens offentligfinansiella effekter. Det varierar också vilka effekter regeringen väljer att redovisa samt hur regeringen valt att redovisa ändringar av den särskilda löneskatten för äldre i sin skatteutgiftsredovisning. Trots att syftet i huvudsak varit att påverka sysselsättningen bland äldre är det inte alltid regeringen redovisar de potentiella sysselsättningseffekter som de föreslagna regeländringarna för med sig.

Regeringen har inte heller följt upp de aktuella skatteutgifterna eller redovisat någon bedömning av deras måluppfyllelse. Det försvårar riksdagens arbete med att prioritera insatser som ger avsedda resultat. Under senare år har regeringen dock börjat redovisa fördjupade analyser av enskilda skatteutgifter i skrivelsen om skatteutgifter till riksdagen.

Osäkert om nedsatt särskild löneskatt bidrar till högre sysselsättning bland äldre

Riksrevisionens slutsats är att det är osäkert om skatteutgifter i form av nedsatt särskild löneskatt för äldre har infriat riksdagens intentioner att öka sysselsättningen bland äldre. Tidigare studier av löneskatter för äldre ger inte några entydiga svar på vilka effekter som kan förväntas av denna typ av stöd. Det faktum att den särskilda löneskatten för äldre har ändrats flera gånger under de senaste åren skapar också osäkerhet för arbetsgivare och arbetstagare och kan därmed påverka skatteutgiftens effekter. Samtidigt finns flera tecken på att äldre arbetar mer idag än tidigare även utan riktade skattelättnader. Därmed finns en risk att en nedsatt särskild löneskatt för äldre subventionerar en sysselsättningsökning bland äldre som ändå hade kommit till stånd.

En svårighet med att studera effekter av den nedsatta särskilda löneskatten är att reformen infördes samtidigt med flera andra reformer. De utvärderingar som har genomförts, både av regeringen och andra, har inte kunnat separera effekterna av jobbskatteavdraget och den slopade särskilda löneskatten för äldre. För att försöka klargöra effekterna av en förändrad särskild löneskatt har Riksrevisionen genomfört en empirisk beräkning av effekterna på bland annat sysselsättning och egenföretagande av den särskilda löneskatt som infördes 2016.

Riksrevisionens empiriska analys av den införda särskilda löneskatten för äldre visar att sysselsättningen bland anställda 65-åringar inte påverkades särskilt mycket. Den införda löneskatten ser dock ut att ha haft en viss negativ effekt på företagande för dem som fyllt 65 år. Effekten är inte stor i jämförelse med andra studier, men indikerar att det kan finnas skillnader mellan hur en förändrad särskild löneskatt påverkar företagande respektive sysselsättning bland äldre. Framför allt är det kvinnor som i mindre utsträckning driver eget företag sedan återinförandet av den särskilda löneskatten. Resultaten är dock svårtolkade eftersom analysen också visar att näringsinkomsten minskar för män, men inte för kvinnor. Det ser också ut som att de som startade eget företag i samband med 65 års ålder eller de som kombinerar det egna företaget med en anställning driver företag i mindre utsträckning med anledning av reformen.

Det är inte möjligt att utifrån Riksrevisionens empiriska analys dra direkta slutsatser om effekterna av en slopad särskild löneskatt för äldre. Anledningen är att effekterna inte behöver vara desamma vid ett införande som vid ett slopande av skatten. Av detta skäl är det av stor vikt att även analysera effekter av den slopade löneskatten 2019, när statistik för sådan analys blir tillgänglig.