Bakgrund och resultat

Riksrevisionen har granskat tillämpningen av utgiftstaket. Utgiftstaket infördes 1997 och innebär att statens utgifter inte får överstiga ett belopp som beslutats av riksdagen tre år tidigare. Den övergripande slutsatsen är att utgiftstaket i huvudsak tillämpas enligt det finanspolitiska ramverket. Det finns emellertid brister i regeringens motiveringar av utgiftstak. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att förbättra sin redovisning för att på så sätt bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av finanspolitiken och att stärka förtroendet för långsiktigt hållbara finanser.

Granskningen är en del i ett samarbete mellan flera europeiska revisionsmyndigheter. I denna rapport redovisas de svenska iakttagelserna. Riksrevisionens granskning av regeringens krishantering, inklusive tillämpningen av utgiftstaket, i relation till det finanspolitiska ramverket redovisas i granskningsrapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020.

Granskningens resultat

Utgiftstakets funktion har varierat över tid

Det finanspolitiska ramverket med överskottsmål och utgiftstak ger utrymme för en politik som riktar in sig mot såväl högre som lägre offentliga utgifter och skatteuttag. Riksrevisionen har identifierat fyra faser i användandet av utgiftstaket. Inledningsvis, under budgetsaneringen, var det en stark betoning på att minska de statliga utgifternas andel av BNP, så kallad utgiftstakkvot. Detta tonades ned när de offentliga finanserna var i gott skick i början av 2000-talet. I den tredje fasen, under alliansregeringen, var ambitionen åter att tydligt minska utgiftstakkvoten. Sedan 2014 har regeringens utgångspunkt varit att utgiftstakkvoten i stort sett ska vara oförändrad. Utgiftstaket har haft en disciplinerande effekt på utgiftsutvecklingen, dels genom att taket utgjort en restriktion i budgetarbetet, dels genom att taket indirekt ställt krav på förbättrad utgiftskontroll.

Budgeteringsmarginalen är stor men utgiftskontrollen god

När regeringen håller utgiftstakkvoten stabil blir skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, den så kallade budgeteringsmarginalen, automatiskt stor. Det beror på de budgetregler som styr uppräkningen av de statliga utgifterna. Prognosen läggs för tre år, men vissa av de takbegränsade utgifterna räknas inte upp i samma takt som ekonomin växer och andra är oförändrade i nominella termer under kommande år. De takbegränsade utgifterna växer därför långsammare än BNP i prognoserna, samtidigt som det nominella utgiftstaket måste öka i takt med BNP om utgiftstakkvoten ska vara oförändrad.

Flera aktörer, bland annat Riksrevisionen och riksdagen, har påpekat att det finns en risk att en stor budgeteringsmarginal inte får en styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Riksrevisionen konstaterar i denna granskning att utgiftstakets styrande effekt är mer funktionell när avsikten är att sänka de statliga utgifternas andel av ekonomin. När regeringen håller de statliga utgifternas andel av ekonomin stabil får utgiftstaket en mer passiv funktion med en större acceptans för en högre utgiftsutveckling än vad man ursprungligen prognostiserat. Det medför ett utrymme som bland annat kan användas till reformer.

En stor budgeteringsmarginal understryker kraven på god utgiftskontroll. Utgiftskontrollen blir en första försvarslinje medan utgiftstaket kan beskrivas som en bortre spärr när marginalen är stor. Riksrevisionen bedömer att det finns en väl fungerande uppföljning av de takbegränsade utgifterna. Processen för att följa upp utgifterna är välgrundad och prognosfelen på ett års sikt är inom ramen för vad som kan betecknas som acceptabelt i relation till ramverkets riktlinje. Granskningen visar också att det i enskilda fall finns betydande avvikelser mellan utfall och prognoser som är gjorda tre år tidigare, men att de totala utgifterna i genomsnitt blev lägre än prognostiserat, exklusive nya reformer. Utgiftstaket är inte ett mål utan en restriktion, och ett utnyttjande av budgeteringsmarginalen måste stämmas av mot överskottsmålet. Under 2015–2019 har årligen i genomsnitt närmare 40 miljarder kronor av marginalen inte heller nyttjats.

Det brister i regeringens motiveringar av utgiftstak

Utgiftstaket och andra mål för de offentliga finanserna har sedan införandet i slutet av 1990-talet varit ömsesidigt beroende. Utgiftstaket beslutas för en period tre år fram i tiden och utgör en inriktning för utgiftsnivån, och därmed skatteuttaget, på medellång sikt. Av granskningen framgår att regeringens redovisning av förslag till utgiftstak har varierat över tid. Det har inte alltid varit tydligt vad som styr regeringens val av nivå på det tillkommande årets utgiftstak. Det framgår inte heller vilket skatteuttag som behövs för att utgiftsnivån ska vara förenlig med överskottsmålet i det medelfristiga perspektivet.