Resultat

Övergripande slutsatser

Riksrevisionen bedömer att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden inte har varit effektivt i alla delar. Brister finns inom planering, analys, styrning och genomförande. Detta har lett till att arméförbanden inte utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats, och att det fortfarande råder oklarheter kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare.

En viktig förklaring ligger i den reducering av Försvarsmakten som accelererade under inledningen av 2000-talet. Samtidigt försköts Försvarsmaktens huvudsakliga uppgift från att försvara Sverige mot väpnat angrepp till att skicka förband till internationella insatser.

Riksrevisionen bedömer att de besparingar som gjordes på Försvarsmakten och förändringen i inriktning som genomförts gjorde att Försvarsmaktens förutsättningar att ställa om under försvarsinriktningsperioden varit begränsade. Samtidigt bedömer Riksrevisionen att Försvarsmakten borde ha skaffat sig en bild av läget i armén tidigare. Först flera år in i försvarsinriktningsperioden skaffade sig Försvarsmakten en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var.

Intern och extern styrning

Brigader har inte haft en framträdande plats i styrningen av arméns utveckling, vilket delvis förklaras av att det har funnits ett motstånd mot att skapa brigader som krigsförband. Istället har fokus legat på att utveckla förmågan hos ”byggklossarna" i form av bataljoner och kompanier, trots att brigaden är den mest effektiva organisationsformen för armén i strid. Om regeringen tydligt hade efterfrågat brigader hade Försvarsmaktens arbete blivit mer effektivt, och kostnader förknippade med att bataljonerna var och en behöver förmågor som inom brigaden skulle vara delade hade kunnat undvikas.

Riksrevisionen bedömer att försvarsinriktningsbeslutet 2015 var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma. Arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Dessutom har kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. Armén kunde därför i realiteten inte uppnå det riksdag och regering förväntade sig. Granskningen visar samtidigt att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten.

Försvarsmaktens interna planeringsprocess är behäftad med brister och så
komplex att det finns risk att Försvarsmakten inte fattar de beslut som skulle vara de mest effektiva för att bygga ökad förmåga. Sammantaget har problem kopplade till planeringsprocessen genererat en stor ryckighet som från gång till annan omkullkastar redan gjord planering. Riksrevisionen bedömer att Försvarsmakten fattar avvägningsbeslut på en för hög detaljnivå på för hög nivå i organisationen.

Under inriktningsperioden 2016–2020 genomförde Försvarsmakten ett antal organisatoriska förändringar som har inneburit en ökad decentralisering och delegering av mandat, från central/nationell nivå till taktisk nivå/försvarsgrensnivå. Riksrevisionen bedömer att detta underlättar ett effektivt arbete inom ramen för det nationella försvaret. Det faktum att armén inte har haft rådighet över alla de delar som ingår i brigadsystemet har dock försvårat arbetet med att skapa en ökad förmåga i krigsförbanden.

Försvarsmaktens utvecklingsarbete

Det finns brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Fördelningen av materiel i fred fungerar dåligt och det finns brister i arbetet med krigsplaceringen av materiel. Även om orsakerna till problemen delvis kan härledas till perioden före den granskade inriktningsperioden, bedömer Riksrevisionen att det finns effektivitetsbrister i arbetet med att krigsplacera materielen. Riksrevisionen har även identifierat brister kopplat till Försvarsmaktens arbete med transporter och lagerhållning.

Att skapa nationell försvarsförmåga kan liknas vid ett system där en mängd olika underliggande verksamhetsdelar och processer hänger ihop och påverkar varandra i komplexa kedjor. Riksrevisionen bedömer att Försvarsmakten under perioden med stora nedskärningar och fokus på internationella insatser tappade mycket kunskap om såväl de enskilda delarna i systemet som hur systemet i stort fungerar. Detta har försenat och försvårat den omställning som Försvarsmakten påbörjade i och med försvarsinriktningsbeslutet 2015.