Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

Motiv till granskning

Riksdagens mål för politikområdet regional utveckling är utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet.[1] Regeringen har tagit fram flera nationella strategier för den regionala utvecklingspolitiken. Under 2021 kom en ny nationell strategi, den tredje i ordningen. Den nya strategin gäller för perioden 2021–2030.[2] Regeringen har i de nationella strategierna angett prioriteringar och hänsyn för det regionala utvecklings­arbetet. I En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 beskrev regeringen exempelvis fyra utpekade samhällsutmaningar och ett särskilt mål om jämställd regional tillväxt.[3] I den nya strategin som gäller för perioden 2021–2030 framgår fyra strategiska områden som enligt regeringen ska ligga till grund för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken 2021–2030: likvärdiga möjligheter till boende, arbete och välfärd i hela landet, kompetens­försörjning och kompetensutveckling i hela landet, innovation och förnyelse samt entreprenörskap och företagande i hela landet och tillgänglighet i hela landet genom digital kommunikation och transportsystem. Därutöver framgår att den regionala utvecklingspolitiken ska vara en del av genomförandet av Agenda 2030. Regeringen pekar vidare på vikten av att främja jämställdhet, integration, mångfald och andra sociala dimensioner. Dessutom ska den regionala utvecklingspolitiken bland annat främja en bättre miljö, främja energiomställning och skapa förutsättningar för jobb i fler och växande företag och stärkt produktivitet i näringslivet.[4]

Statens insatser för att nå målet för den regionala utvecklingspolitiken omfattar alltså många utgifts- och politikområden och därmed många departement och myndigheter med andra huvuduppgifter än regional utveckling. Samtidigt har regionerna det regionala utvecklingsansvaret.[5] Finansieringen av regionernas arbete sker med EU-medel, statliga medel och regionala medel. Anslagen i utgiftsområde 19 Regional utveckling omfattar knappt 4,2 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2021, men insatser inom många andra politikområden är relevanta för att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken.[6] Inom flera av de områden som regeringen pekat ut som betydelsefulla för att uppfylla målet om regional utveckling[7] är regeringen och statliga myndigheter centrala aktörer.

Sedan tidigare finns flera kända problemindikationer inom den regionala utvecklingspolitiken. Utmaningar kring roller och ansvar har belysts i flera utredningar.[8] Tillväxtverket har i ett antal rapporter lyft fram utmaningar inom den regionala utvecklingspolitiken och har återkommande rekommenderat en översyn av hela den regionala utvecklingspolitiken.[9] Måluppfyllelsen i statens insatser är svår att mäta och bedöma i förhållande till riksdagens mål. Näringsutskottet har länge påpekat brister i resultatredovisningens innehåll och tydlighet, bland annat i Utgiftsområde 19[10].

Mot bakgrund av problemindikationerna och att det regionala utvecklingsarbetet är både sektors- och nivåövergripande har granskningen fokuserat på regeringens organisering, styrning och uppföljning av den regionala utvecklingspolitiken. En central och övergripande uppgift för regeringen är att utifrån ett helhetsperspektiv organisera, styra och utvärdera statens insatser för regional utveckling över flera nivåer och sektorer, med hänsyn till att regionerna har det regionala utvecklingsansvaret och kan skilja sig åt i förutsättningar och prioriteringar. Den nationella statliga nivån har det yttersta ansvaret för att följa upp politiken och göra de justeringar som krävs för att det övergripande målet ska kunna nås.

Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Detta är granskningens övergripande revisionsfråga: Har regeringen hanterat statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken så att målet för politiken kan nås?

För att besvara den övergripande revisionsfrågan ska granskningen svara på följande delfrågor:

  1. Har regeringens hantering av roller och ansvar gett förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande?
  2. Har regeringens styrning varit tydlig och anpassad till regioners och statliga myndigheters förutsättningar?
  3. Har regeringen säkerställt att den regionala utvecklingspolitikens måluppfyllelse och utmaningar identifieras och kommer riksdagen till del?

Delfråga ett och två är sammankopplade men avser olika aspekter av hur regeringen hanterar statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken. Delfråga ett handlar om den grundläggande roll- och ansvarsfördelningen inom den regionala utvecklingspolitiken genom lag och förordning och om regionernas och myndigheternas förutsättningar för att utifrån detta arbeta med regional utveckling. Den andra delfrågan handlar om regeringens styrning genom instruktioner, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Som framgår av ovan har granskningen avgränsats till regeringens organisering, styrning och uppföljning av den regionala utvecklingspolitiken. Den är dock inte enbart fokuserad på utgiftsområde 19 Regional utveckling, eftersom den regionala utvecklingspolitiken är tvärsektoriell och omfattar insatser inom flera politikområden. Granskningen har fokuserat på staten och de förutsättningar som staten skapar för regionerna. Hur svensk regional utvecklingspolitik förhåller sig till EU:s sammanhållningspolitik har inte granskats. Styrningen av kommunerna omfattas inte heller av granskningen. Granskningen har i huvudsak omfattat tidsperioden från införandet av den tidigare nationella strategin till och med införandet av den nya nationella strategin, det vill säga cirka 2014–2021.

Bedömningsgrunder

Delfråga 1 och 2

Centralt i den regionala utvecklingspolitiken är att regionerna ska utvecklas efter sina olika förutsättningar. I propositionen Ett enhetligt utvecklingsansvar föreslog regeringen att landstingen skulle överta det regionala utvecklingsansvaret i de län där så ännu inte hade skett. Konstitutionsutskottet sade i sitt betänkande om denna proposition att de föreslagna ändringarna gör det möjligt att föra en modern och aktiv politik för hela landet som inriktas på att regionerna ska ges möjligheter att växa och utvecklas efter sina särskilda förutsättningar.[11]

Riksdagen har ställt sig bakom regeringens förvaltningspolitiska proposition från 2010 där regeringen skriver att arbetet med att utveckla en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsorganisation kommer att drivas vidare. Förändringsarbetet ställer enligt regeringen krav på löpande uppföljning och systematisk utvärdering för att säkerställa att de avsedda resultaten uppnås. Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn. För att motverka sådana tendenser bör förutsättningarna för statlig samordning och samverkan mellan myndigheter och sektorer förbättras på både nationell och regional nivå. Statlig tillsyn och sektorsfrågor som främjas av ett statligt helhetsperspektiv utgör exempel där ett samlat statligt agerande är särskilt önskvärt. Den statliga samordningen på regional nivå förutsätter enligt regeringen en tydlig ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna. Samordningsformerna bör utformas med hänsyn till regionala förutsättningar och myndigheternas olika verksamheter.[12]

I regeringens förvaltningspolitiska proposition framgår också att statsförvaltningens organisering och arbetsfördelning ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad, att regeringens styrning bör vara tydlig, verksamhetsanpassad och inriktad mot verksamheternas resultat, och att mål och uppgifter till myndigheter ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[13]

Avseende strategisk styrning har Regeringskansliet enligt regeringens förvaltningspolitiska proposition en viktig uppgift i att ta fram underlag som bidrar till att omvandla den förda politiken till regeringsbeslut med styrverkan i statsförvaltningen. Uppgiften kräver att verksamheter och myndigheter analyseras i ett strategiskt och framtidsinriktat perspektiv och att kunskaperna i de många rapporter med mera som myndigheter och andra tar fram tillvaratas. Analyserna kan exempelvis omfatta vad de politiska målen innebär för olika verksamheter och myndigheter, hur resultaten ska se ut för att myndigheten ska sägas ha fullgjort sitt uppdrag, hur effektiv den tvärsektoriella styrningen är, hur den samlade styrningen fungerar, hur tvärsektoriella frågor och politiska mål samordnas och om myndigheterna har rätt förutsättningar för att möta nya krav. Analyserna bör utgöra underlag för den löpande styrningen och uppföljningen av en enskild myndighet eller verksamhet.[14]

Vi ser detta som bedömningsgrund för den första frågan:

  • Regeringen bör i sin hantering av de statliga insatserna vara tydlig med vem som har huvudansvar för områden och frågor av betydelse för det regionala utvecklingsarbetet.

Vi ser detta som bedömningsgrunder för den andra frågan:

  • Regeringens styrning bör vara strategisk och ge förutsättningar för samordning och samverkan i insatser för regional utveckling på nationell och regional nivå.
  • Regeringens styrning bör vara tydlig med statliga myndigheters uppgifter inom den regionala utvecklingspolitiken. För myndigheter som har en viktig och fortlöpande roll bör uppgiften integreras i myndigheternas verksamhet så att myndigheterna kan ta regional hänsyn.

Delfråga 3

I budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa vilka resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat.[15] Redovisningen, som ska vara anpassad till utgiftsområdena, ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.[16]

I regeringens förvaltningspolitiska proposition framgår att resultatstyrning är ett viktigt styrmedel för att nå effektivitet i staten. Vidare framgår att myndigheterna i sitt fortsatta arbete måste sträva mot att redovisa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, det vill säga effekterna i samhället. En huvudfråga är då om de politiska målen har förverkligats och om det har blivit som det var tänkt för medborgarna. En redovisning som enbart omfattar utförda prestationer i termer av volymer och kostnader ger inte tillräcklig information om detta. En redovisning av prestationernas kvalitet och medborgarnas uppfattningar om dessa är viktig.[17]

Regeringskansliet har enligt regeringen i uppgift att göra analyser (se delfråga 1–2) som bör utgöra underlag för den löpande styrningen och uppföljningen av en enskild myndighet eller verksamhet. Kunskaper från rapporter som myndigheter och andra tar fram ska tillvaratas.[18]

Näringsutskottet har länge haft synpunkter på regeringens resultatredovisning i budgetpropositioner. Utskottet framhåller betydelsen av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är klar och tydlig och utformas på ett sådant sätt att den bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de olika insatserna får. Utskottet framhåller också vikten av att regeringen reflekterar över om och i vilken utsträckning graden av måluppfyllelse har ett samband med statliga insatser eller främst är ett resultat av andra faktorer.[19]

Vi ser detta som bedömningsgrunder för den tredje frågan:

  • Regeringens resultatrapportering bör utgå från riksdagens mål och vara inriktad mot påvisbara resultat om effekter i samhället och prestationernas kvalitet.
  • Regeringen bör ha en välstrukturerad inhämtning av uppföljning, utvärdering och analys från regioner och myndigheter.
  • Regeringens resultatredovisning bör vara tydlig. Insatser och indikatorer bör redovisas i ett sammanhang.

Metod och genomförande

Dokumentstudier

Myndighetsrapporter har utgjort ett viktigt underlag för att besvara granskningens frågor. Tillväxtverket har tagit fram ett stort antal rapporter med relevans för våra frågor, delvis som underlag till regeringen i arbetet med den nya nationella strategin och för den årliga resultatrapporteringen för utgiftsområde 19 Regional utveckling i budgetpropositionen. Tillväxtverkets rapporter har därför varit ett viktigt underlag i granskningen. Statskontoret och länsstyrelserna har också tagit fram rapporter som varit relevanta för granskningens frågor. Vi har gått igenom och jämfört underlagen utifrån granskningens frågeställningar. Vi har också gått igenom regeringens resultat­redovisning för utgiftsområde 19 i budgetpropositionerna under perioden 2015–2022 samt Näringsutskottets betänkanden för utgiftsområde 19 under samma period.

Intervjuer

Vi har intervjuat Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), sex länsstyrelser, fem regioner och åtta myndigheter (Tillväxtverket har intervjuats tre gånger). För samtliga intervjuade regioner har Riksrevisionen intervjuat länsstyrelsen i samma län.[20] Vi har intervjuat tjänstemän på regionerna, inte politiker. Frågorna har berört roller och ansvar, regeringens styrning, samverkan, utvärdering och nationella strategins betydelse för den regionala utvecklingspolitiken. I urvalet av regioner (och därmed länsstyrelser) har vi försökt träffa regioner med olika förutsättningar sett till geografi och befolkningsmängd. Syftet med det har varit att undvika att intervjusvaren bara representerar en viss typ av regioner, inte att dra slutsatser om huruvida det finns tydliga skillnader mellan typer av regioner. Granskningens övriga underlag innehåller dock vissa sådana slutsatser.

Vi har intervjuat Tillväxtverket eftersom det är en viktig myndighet i statens insatser för regional utveckling, med uppgifter inskrivna i myndighetens instruktion. Vi har intervjuat Myndigheten för tillväxtpolitiska analyser och utvärderingar (som också har uppgifter inom regional utveckling i sin instruktion), främst avseende utvärdering av politiken. Vi har också intervjuat Statskontoret eftersom de utrett regeringens styrning av regionerna och länsstyrelserna inom regional utveckling. Därutöver har vi intervjuat fem myndigheter inom olika sektorer, som alla tillhör en grupp myndigheter som regeringen i flera sammanhang identifierat som viktiga för politikens genomförande och som har uppgifter i den regionala utvecklingspolitiken. En förteckning över genomförda intervjuer finns i bilaga 2.

Vi bedömde efter dessa intervjuer med regioner och myndigheter att ytterligare intervjuer inte behövdes, eftersom svaren i intervjuerna i kombination med sammanställningar som finns i våra andra underlag gav tillräckligt underlag för att besvara granskningens frågor. Alla som intervjuats har fått möjlighet att granska och justera våra minnesanteckningar.

Underlag från Regeringskansliet och Tillväxtverket

Vi har inhämtat underlag från Regeringskansliet med relevans för granskningens frågor. Underlaget omfattar bland annat

  • PM skrivna av Regeringskansliet om bland annat underlag för den nya nationella strategin och sammanställning av särskilda myndighetsuppdrag avseende regional utveckling utanför regleringsbrev.
  • minnesanteckningar från möten med regioner.
  • regeringens villkorsbeslut för regionerna och regionernas återrapportering.

Vi har också inhämtat underlag från regeringens forum för hållbar regional utveckling[21] från Tillväxtverkets hemsida. Från Tillväxtverket har vi också inhämtat underlag från analysgruppen för regional tillväxt och konkurrenskraft[22].

Skriftliga frågor

Vi har skickat frågor till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) som besvarats skriftligt.[23] Frågorna har handlat om förändringar av statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken, samverkan och samordning inom den regionala utvecklingspolitiken, Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 och myndigheternas roll för nationella strategin.

Genomförande

Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Brita Hermelin, professor i kulturgeografi på Linköpings universitet och Erik Westholm, professor emeritus i vid institutionen för stad och land på Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Företrädare för Regeringskansliet, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Tillväxtverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

  • [1] Prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:NU2, rskr. 2019/20:113.
  • [2] Skr. 2020/21:133.
  • [3] Regeringen, En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020, 2015.
  • [4] Skr. 2020/21:133.
  • [5] Regionerna har sedan 2019 det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län. I det regionala utvecklingsansvaret ingår bland annat att: utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin; besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete; upprätta och fastställa länsplaner för regional transport­infrastruktur; följa upp, låta utvärdera och årligen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet (numera regionalt utvecklingsarbete) till regeringen. Se 5 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. I lagen används fortfarande begreppet ”regionalt tillväxtarbete”. I rapporten använder vi begreppen ”regionalt tillväxtarbete” och ”regionalt utvecklingsarbete” synonymt. Jfr även 6 och 7 § förordningen (2017:582) om regionalt tillväxtarbete. Se också avsnitt 2.3.
  • [6] Prop. 2020/21:1, s. 3, 8. Insatser inom andra utgiftsområden omfattas av andra mål och redovisas inte i utgiftsområde 19.
  • [7] Såsom arbetsmarknad, energi, livsmedel, kultur, exportfrämjande och näringsliv. Prop. 2020/21:1, s. 8.
  • [8] SOU 2007:10; SOU 2012:81; SOU 2016:48. Se sammanfattning i bilaga 1.
  • [9] Tillväxtverket, Politik för utvecklingskraft i hela Sverige, 2018; Tillväxtverket, Statliga myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet – Sammanställning av redovisningar från myndigheter som har i uppdrag att återrapportera sin medverkan i det regionala tillväxtarbetet, 2018; Tillväxtverket, Uppföljning med fokus på resultat, 2019.
  • [10] Prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:NU2, rskr. 2019/20:113. Resultatredovisningen i utgiftsområde 19 omfattar inte insatser inom andra utgiftsområden som bidrar till målet för den regionala utvecklingspolitiken.
  • [11] Prop. 2017/18:206, bet. 2017/18:KU46, s. 9.
  • [12] Prop. 2009/10:175 s. 72, 75.
  • [13] Prop. 2009/10:175 s. 30, 96, 98.
  • [14] Prop. 2009/10:175 s. 99.
  • [15] 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
  • [16] Se 10 kap. 2 och 3 § budgetlagen (2011:203).
  • [17] Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38 s. 30, 98.
  • [18] Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38 s. 99.
  • [19] Prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:NU2 s. 9–10.
  • [20] Anledningen till vi intervjuat en ytterligare länsstyrelse är att vi utifrån flera rekommendationer särskilt ville träffa en tjänsteperson som arbetar för länsstyrelsen i Örebro län.
  • [21] Forumet är regeringens mötesplats med politiker och tjänstepersoner från regionerna och Sveriges Kommuner och Regioner.
  • [22] Regeringen inrättade 2014 en analysgrupp med representanter för Regeringskansliet och 16 myndigheter som enligt regeringen är särskilt viktiga i genomförandet av politiken för en hållbar regional tillväxt och utveckling. Regeringsbeslut N2014/2503/RT.
  • [23] Vi har föreslagit att låta flera departement svara på frågorna men överlämnat hanteringen av frågorna till vår kontaktperson på Näringsdepartementet.

Uppdaterad: 28 april 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?