Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Personal är en grundpelare för den militära förmågan, och en ändamålsenlig personalförsörjning är en förutsättning för en effektiv försvarsmakt. Med personal-försörjning avses att Försvarsmakten kan rekrytera tillräckligt mycket personal för sina behov, liksom att man lyckas behålla den personal man har.

Det militära försvaret bemannas av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K), yrkesofficerare, värnpliktiga och hemvärnet, liksom reservofficerare, tidvis tjänstgörande GSS (GSS/T) samt civilanställda (CVAT). GSS/K är viktiga för att de möjliggör stående förband. Stående förband består av anställd personal och har en högre tillgänglighet än kontrakterade förband. De medger hög beredskap utan beslut om mobilisering.[1] Förbanden behövs till exempel för att Sverige ska ha en styrka som kan sättas in snabbt och utan beslut om mobilisering vid ett överraskande anfall från främmande makt. Det tar normalt sett en viss tid att mobilisera förband och även under denna period behöver Sverige kunna försvaras. GSS/K utgör också en viktig rekryteringsbas till officersutbildningen och specialistofficersutbildningen.[2]

Enligt Försvarsmaktens årsredovisningar finns ett kontinuerligt underskott av GSS/K. Antalet personer som arbetade som gruppbefäl, soldater och sjömän[3] år 2019 var 4 827 mot målet 6 850.[4] Totalt saknades alltså 2 023 GSS/K eller cirka 30 procent av det antal Försvarsmakten satt som mål. Målet för 2020 ansågs vara detsamma, men antalet GSS/K ökade till 5 101.[5] Det innebär att drygt 25 procent saknades jämfört med målet. En otillräcklig mängd GSS/K gör det svårare att nå målen i försvarsbeslutet och Sveriges säkerhet riskerar att försämras. Det är därför angeläget att granska personalförsörjningen av GSS/K.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga är: arbetar Försvarsmakten ändamålsenligt för att i större utsträckning nå sitt måltal om antal kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän?

För att svara på frågan utgår vi från två delfrågor:

  1. Lyckas Försvarsmakten rekrytera och behålla GSS/K?
  2. Klargör styrningen och återrapporteringen behov och möjligheter avseende tillväxt av GSS/K?

Styrningen omfattar främst Försvarsmaktens interna styrning avseende tillväxt av GSS/K och prioritering av budget för det. I mindre utsträckning omfattar det regeringen och om Försvarsmakten har tilldelats tillräckliga budgetnivåer för att kunna rekrytera enligt behoven för att uppfylla försvarsbeslutet. Återrapporteringen omfattar både Försvarsmaktens återrapportering till regeringen och regeringens återrapportering till riksdagen.

Den period som granskas i rapporten är i huvudsak den som gäller för försvarsbeslutet för 2016–2020. Vi har utgått från de måltal Försvarsmakten har satt, men inte granskat om de borde ha satts till någon annan nivå. Vi har inte heller granskat om relevansen av GSS/K ändrades med värnpliktens återinförande.

1.3 Bedömningsgrunder

Regeringen och riksdagen har betonat både att den anställda personalen inom försvaret är viktig och att krigsförbanden ska vara personellt och materiellt uppfyllda.[6] Försvarsmakten har mål avseende beredskap, och den anställda personalen är en del för att nå det målet.[7] Grunden för vilken beredskap och förmåga Försvarsmakten ska ha bestäms i femåriga försvarsbeslut som fattas av riksdagen. Enligt försvarsbeslutet för 2016–2020 var det enskilt viktigaste under perioden att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.[8] Under perioden fattar också regeringen beslut om ytterligare inriktningar. Regerings- och riksdagsbesluten innehåller däremot inte mål om personalnumerärer.[9] Dessa sätts av Försvarsmakten utifrån regeringens och riksdagens mål.

Bedömningsgrunder delfråga 1

För att fylla förbanden enligt sina angivna behov måste Försvarsmakten anställa tillräckligt många GSS/K. Ett skäl att återinföra värnplikten var att Försvarsmakten inte lyckades trygga personalförsörjningen enbart genom frivillig rekrytering.[10] Med obligatorisk mönstring och återinförd värnplikt skulle Försvarsmakten kunna fylla upp sina krigsförband. Regeringen har också uttryckt att antalet kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän skulle öka under den senaste inriktningsperioden och Försvarsmakten har fått tillskott av medel för detta.[11] Försvarsmakten bör därför enligt Riksrevisionen ha vidtagit åtgärder för att få tillräckligt många av de värnpliktiga att ansöka om tjänst som GSS/K. Det kan handla om att informera om vad anställningen innebär och att ta reda på vad som får lämpliga individer att vilja ta anställning.

För att fylla förbanden behöver Försvarsmakten också arbeta för att så många anställda som möjligt stannar hela sin kontraktsperiod. Varje anställningskontrakt avser en viss tid, men GSS/K kan också säga upp sig innan kontraktstiden har löpt ut. När GSS/K slutar sin anställning i förtid behöver resurser tas i anspråk för nyrekrytering och utbildning. Att GSS/K slutar i förtid har uppmärksammats och regeringen har uppmanat Försvarsmakten att se över incitament som kan motivera GSS/K att fullgöra sin anställning.[12] Riksrevisionen anser därför att Försvarsmakten ska arbeta för att motverka att GSS/K slutar i förtid. Det kan handla om att vara en god arbetsgivare, som att ge möjligheter till fort- eller vidareutbildning. Men också om att säkerställa en bra verksamhet för sina GSS/K, det vill säga att de får givande arbetsuppgifter. För att vidta rätt åtgärder behöver Försvarsmakten ha kunskap om vad som får GSS/K att sluta respektive fortsätta kontraktet ut.

Bedömningsgrunder delfråga 2

För att nå de personella målen måste Försvarsmakten dels styra organisationen så att det blir tydligt vilka mål som ska nås, dels prioritera sin budget ändamålsenligt. Vad gäller den interna styrningen bör organisationsenheterna som anställer GSS/K få sådan styrning från högkvarteret att de vet vad som förväntas av dem avseende antal anställda GSS/K. Försvarsmakten bör också justera måltalen vid behov och förankra dem hos mottagarna i organisationen. Vad gäller budget bör Försvarsmakten ha prioriterat sina medel så att de både medger anställning mot de identifierade behoven och en god verksamhet för de anställda. Det kan handla om att säkerställa att GSS/K har tillgång till materiel, infrastruktur och yrkesofficerare i sådan omfattning att de på ett meningsfullt sätt kan vidmakthålla sin kompetens. Försvarsmakten måste också ha tilldelats tillräckliga medel för att kunna nå de uppsatta målen.

Riksrevisionen menar också att Försvarsmakten behöver återrapportera till regeringen så att det blir tydligt om personalbehoven fylls. Även regeringens rapportering till riksdagen bör tydliggöra Försvarsmaktens behov och resultat.[13]

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Fredrik Bonander (projektledare) och Helena Fröberg. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Johan Österberg, Adjunkt och Filosofie doktor, Försvarshögskolan, och Örjan Dahlström, Lektor, Linköpings universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Riksrevisionen har tagit del av resultat från medarbetarundersökningar och data från den årliga enkäten till värnpliktiga som är i slutet av sin militära utbildning, GU-enkäten. Eftersom enkäten främst innehåller frågor som besvaras med ja eller nej innehåller svaren relativt lite variation och blir svårare att använda för analys. Riksrevisionen har med hjälp av Försvarsmakten därför också genomfört en enkät bland GSS/K. Enkäten syftade till att få underlag för att undersöka drivkrafter hos GSS/K och benägenheten att fortsätta arbeta inom Försvarsmakten. Data från enkäten har kopplats ihop med data från SCB avseende exempelvis familjesituation, inkomster, födelseort och sysselsättning. Dessa samlade data har legat till grund för en strukturell ekvationsmodellering, SEM. Den analyserar vilka faktorer som påverkar GSS/K att sluta sin anställning.

För att undersöka resultaten i enkäterna och vår modell närmre har vi genomfört semistrukturerade intervjuer vid fem organisationsenheter: Artilleriregementet A 9 i Boden[14],Norrbottens regemente I 19 i Boden, Ledningsregementet (LedR) i Enköping, Trängregementet (TrängR) i Skövde, och Livregementets husarer K 3 i Karlsborg. Dessa har valts ut då de, med undantag för K 3, står för en stor del av underskottet av GSS/K sett till vilken mängd anställda Försvarsmakten har uttryckt att de har behov av. K 3 har å sin sida ett litet överskott av GSS/K. Intervjuerna har syftat till att undersöka vad som kan förklara undersökningens resultat liksom de uppkomna underskotten och hur de hanteras, men också till att klargöra vilken styrning och stöd organisationsenheterna får från arméstaben och högkvarteret, HKV. Vid varje organisationsenhet har tre olika gruppintervjuer genomförts med ledningen, gruppbefäl respektive soldater. Exakt vilka funktioner som har ingått i ledningsintervjuerna har varierat något, men regements-, förbands- och bataljonsledning samt ekonomi- och personalfunktioner har ofta deltagit. Intervjuerna har genomförts under 2021. Eftersom det är vanligt att yrkesofficerare byter arbetsuppgifter finns risk för att intervjuerna delvis återspeglar nutida förhållanden i stället för perioden 2016–2020 som granskningen huvudsakligen avser. Vi har hanterat risken genom triangulering mot andra källor.

Intervjuer har också genomförts med de delar av HKV och arméstaben som ansvarar för planering och budgetering av personal samt med Försvarsdepartementet för att få en komplett bild av försörjningen av GSS/K. Intervjuerna har också berört planeringsprocesser, återrapportering och prioriteringar som görs av de tillgängliga budgetmedlen. Regeringens styrning har studerats genom regleringsbrev, budgetpropositioner och inriktningsbeslut för perioden 2016–2022. Försvarsmaktens planering, styrning och återrapportering har även studerats genom processbeskrivningar, interna styrdokument såsom verksamhetsuppdrag och myndighetens öppna återrapportering genom årsredovisning och budgetunderlag för åren 2016–2022. Vi har också gått igenom rapporter, utredningar och undersökningar som berör Försvarsmaktens planeringsarbete eller personalförsörjning.

  • [1] Ds 2019:8, Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025, s. 226.
  • [2] Försvarsmaktens budgetunderlag för 2019, 2020, 2022.
  • [3] Det kan finnas fler GSS/K anställda, men som har en annan befattning än GSS/K.
  • [4] Försvarsmaktens årsredovisning 2019 bilaga 1 – Personalberättelse, s. 3.
  • [5] Försvarsmaktens årsredovisning 2020 bilaga 1 – Personalberättelse, s. 3.
  • [6] Prop 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, s. 7 69, 71; bet. 2014/15:FöU11, s. 29, 40; Regeringsbeslut Fö nr 7 Fö2015/00953/MFI Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 till och med 2020, s. 9; Regeringsbeslut Fö nr 7 Fö2017/01724/MFI Inriktning för Försvarsmakten verksamhet för åren 2018 till och med 2020, s. 19; prop 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, s 111.
  • [7] Se exempelvis budgetproposition 2019/20:1 UO 6, s. 21, 33f; Försvarsmaktens budgetunderlag för 2019.
  • [8] Prop 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020.
  • [9] Ett undantag var år 2020 då regeringen i Försvarsmaktens regleringsbrev sa att antalet GSS/K inte nämnvärt skulle överstiga 5 700 i väntan på det nya försvarsbeslutet. Siffran 5 700 togs enligt uppgift fram av Försvarsmakten och skulle spegla det antal som Försvarsmakten trodde sig bli under 2020. Intervju Regeringskansliet 2021-11-19.
  • [10] Regeringsbeslut Fö2016/01252/MFI (delvis) Uppdrag till Försvarsmakten och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet om mönstring och grundutbildning med värnplikt.
  • [11] Regeringsbeslut För nr 7 Fö2017/01724/MFI Inriktning för Försvarsmakten verksamhet för åren 2018 till och med 2020, bilagan s. 7; prop 2017/18:1 UO 6; bet. 2017/18:FöU1, rskr. 2017/1.
  • [12] Regeringsbeslut Fö2016/01252/MFI (delvis). Riksdagen har i budgetpropositioner också ställt sig bakom den statliga arbetsgivarpolitiken som säger att staten ska vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare, se exempelvis prop. 2019/20:1 UO 2, s. 57.
  • [13] I budgetbetänkande 2016/17:FöU1 anförde utskottet att man förväntar sig att regeringen tydligt redogör för hur man utvecklar resultatredovisningen i såväl kvalitativa som kvantitativa termer. Utskottet hade tidigare understrukit att regeringens resultatredovisning med stöd av bedömningsgrunder och resultatindikatorer är ett viktigt steg i detta förbättringsarbete (bet. 2014/15:FöU3, bet. 2015/16:FöU1). Utskottet framhöll i budgetbetänkandena för 2015, 2016 och 2017 att resultatindikatorerna bör förbättras så att de i högre grad återspeglar faktiska resultat och inte omvärldsförändringar.
  • [14] Artilleriregementet A 9 i Boden kallas sedan 1 januari 2022 A 8. Det nyetablerade artilleriregementet i Kristinehamn, Bergslagens artilleriregemente, har numera beteckningen A 9. Vi har använt beteckningen A 9 för regementet i Boden eftersom det hade den beteckningen under den granskade perioden.

Uppdaterad: 06 september 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?