Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har undersökt om Försvarsmakten arbetar ändamålsenligt för att i större utsträckning nå det strategiska målet om antal kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, GSS/K. På totalen ökar antalet anställda kontinuerligt. Men många organisationsenheter har fortsatt underskott av GSS/K. Några få organisationsenheterna står för merparten av underskotten.

Vår huvudsakliga slutsats är att Försvarsmakten inte fullt ut har ett ändamålsenligt arbetssätt för att nå personalmålen för antal anställda GSS/K. Tillväxten av antalet anställda har enligt Riksrevisionen hämmats av Försvarsmaktens interna styrning och prioritering av medel. Styrningen har skapat otydligheter i hur många GSS/K enskilda organisationsenheter får anställa ett visst år och hur de ska se på tilldelningen av lönemedel. Även den begränsade mängden materiel, infrastruktur och yrkesofficerare har hämmat tillväxten, då det inte har funnits i tillräcklig mängd för både anställda och värnpliktiga.

Försvarsmakten upplever inte problem att rekrytera GSS/K. Däremot har Försvarsmakten haft svårt att behålla GSS/K så länge som vore önskvärt och har inte nämnvärt prioriterat arbetet med att få fler att stanna längre. Det riskerar att leda till att onödigt mycket resurser tas i anspråk för rekrytering och utbildning, men också till att det blir svårare att fylla förbanden. Svårigheterna att behålla personal kommer sig delvis av brist på materiel, infrastruktur och yrkesofficerare, som har försvårat för Försvarsmakten att tillhandahålla en god verksamhet för sina GSS/K, men också av att GSS/K efter ett tag känner sig färdiga med yrket.

Försvarsbeslutet 2016–2020 har varit underfinansierat. Detta trots att Försvarsmakten har fått ytterligare medel, bland annat för att öka antalet anställda och skaffa mer mängdmateriel.

Avsnitt

5.1 Rekryteringen säkerställer inte jämn bemanning under året

När värnplikten var vilande hade Försvarsmakten svårt att fylla förbanden. Ett motiv för att återinföra värnplikten var att alla krigsförband skulle kunna vara personellt uppfyllda. Försvarsmakten upplever nu inte problem att rekrytera GSS/K. Även om man nu har en större rekryteringsbas och inte upplever problem att rekrytera, har Försvarsmakten inte nått personalmålen. Förbanden är således inte uppfyllda enligt de behov som Försvarsmakten har identifierat. Regeringens mål med återinförd värnplikt, att ha personellt uppfyllda krigsförband, har alltså inte nåtts fullt ut. Vissa organisationsenheter skulle sannolikt uppleva större problem att rekrytera om de förväntades nå det strategiska målet i stället för den ekonomiskt avvägda prognosen. De organisationsenheter som har stora underskott sett till det strategiska målet menar i stort att de rekryterar alla som är intresserade och lämpade. Det är också i stort det antal som budgeten medger. Det tycks vara svårare för dem att rekrytera många fler än vad de gör. Men eftersom de uppfattar lönemedlen som styrande och rekryterar i enlighet med dem uppfattar de inte rekrytering som ett problem.

De insatser som Försvarsmakten gör för att locka fler till yrket riktas främst mot värnpliktiga under utbildning. Upplägget av grundutbildningen och det stora fokuset på att rekrytera från grundutbildningen kan dock hämma möjligheterna att tillhandahålla en god verksamhet om GSS/K befattningar lämnas tomma fram till att nästa omgång rekryter avslutar grundutbildningen. För att minska problemen med tomma platser och de självförstärkande effekter som uppstår när många GSS/K sagt upp sig rekryterar vissa organisationsenheter två gånger om året, en gång om våren och en gång om hösten. Dessa får därmed mer stadga. Ett problem med detta är dock att de GSS/K som rekryteras under hösten i princip alltid rekryteras från andra organisationsenheter eftersom värnpliktiga inte rycker ut då. Konsekvensen blir därmed att rekryteringen bygger på en slags ”kannibalism” där mer attraktiva organisationsenheter rekryterar från mindre attraktiva. Om rekrytering två gånger om året skulle kunna genomföras utan att detta drabbar andra så vore det förmodligen en bra lösning för alla organisationsenheter. Tidigare studier har visat på en potential att återanställa personer som har slutat. Man kan också tänka sig att återkomma till personer som har sökt men inte kunnat erbjudas anställning tidigare. Ett annat sätt att underlätta halvårsvis rekrytering vore om värnpliktiga ryckte ut två gånger om året. Detta är inte nödvändigtvis lätt att ordna praktiskt, men skulle kunna vara något att överväga när antalet värnpliktiga expanderar till 8 000. Försvarsmakten kan också se över möjligheter att införa olika incitament för att få personer att stanna hela verksamhetsår för att minska fluktuationerna under året.

Vissa organisationsenheter har lättare att rekrytera och behålla personal än andra. Ett ökat utbyte mellan enheter som inte kan erbjuda rekryter anställning och enheter där det finns rekryteringsbehov skulle sannolikt vara bra för Försvarsmaktens personalförsörjning av GSS/K. Det kan däremot sannolikt kräva vissa insatser för att locka individer till ett förband där de inte har gjort sin utbildning och därför heller inte har någon utvecklad gemenskap. Eventuellt skulle lämpliga kandidater kunna ges möjlighet att besöka potentiella nya förband under sin grundutbildning

5.2 Utveckla arbetet med att behålla GSS/K

När Försvarsmakten gick över till att ha kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän menade man att de behövde stanna i sex år på tjänsten för att få rimlig balans i att rekrytera och utbilda nya och ha kontinuitet i förbanden. I praktiken slutar GSS/K dock i snitt efter 4,5 år. Den återinförda värnplikten och behovet att öka antalet yrkesofficerare kan däremot numera motivera kortare genomströmningstider för GSS/K än sex år. Även om målet inte fortsatt ska vara att GSS/K ska vara kvar i sex år kan Försvarsmakten behöva jobba mer med hur man behåller personal. De prioriteringar som nu görs mellan anställda och värnpliktiga kan leda till ökat missnöje, problem att tillhandahålla en god verksamhet och på sikt färre GSS/K. Om de anställda inte stannar önskvärd tid kan det leda till att onödigt mycket resurser behöver tas i anspråk för att rekrytera och utbilda nya. Det kan också leda till att det blir svårare att fylla förbanden. Försvarsmakten bör då arbeta med att stärka motivation och rättvisa för GSS/K för att dessa i ökad utsträckning ska fortsätta vara anställda, se mer nedan.

Det som blivit tydligt i denna granskning är att drivkrafterna beror av varandra. Exempelvis påverkar materiel samt tillgång till infrastruktur och yrkesofficerare kanske inte direkt beslutet att fortsätta som GSS/K. Däremot är det en förutsättning för att kunna öva och därmed ha roliga, engagerande och meningsfulla arbetsuppgifter. Försvarsmakten är medveten om att det finns problem, men tycks inte alltid uppfatta deras indirekta påverkan på GSS/K:s motivation. Antingen menar man att GSS/K är professionella och därmed kan stå ut med att prioriteras ned eller så menar man att det viktiga är att GSS/K finns tillgängliga och att de redan har fått öva. Det kan leda till att Försvarsmakten får svårt att vidta adekvata åtgärder för att tillgodose deras behov och drivkrafter.

5.2.1 Anpassade incitament kan höja motivationen

GSS/K verkar tycka att arbetsuppgifterna är särskilt intressanta och fungerar som främsta motivation för att fortsätta arbeta. För de som framför allt har olika former av strid som huvudsaklig uppgift är det svårt att hitta liknande anställningar på den civila arbetsmarknaden. Det blir då viktigt att Försvarsmakten säkerställer att arbetet i sig kan få dem att stanna. Tillgången till materiel och infrastruktur är då särskilt viktig eftersom det inte går att öva utan detta och övningsverksamheten i hög grad är själva arbetsuppgifterna. För andra soldater, som mekaniker, kommunikationstekniker och kockar, finns en större alternativ arbetsmarknad utanför Försvarsmakten. Insatserna för att behålla personal kan därför behöva se olika ut för de här olika grupperna. Givet att vissa organisationsenheter står för en stor del av underskottet kan insatserna också behöva anpassas efter olika organisationsenheter.

En till synes viktig anledning till att sluta som GSS/K är att individen känner sig färdig med yrket. Om Försvarsmakten önskar behålla personalen längre kan det vara relevant att se över om det finns sätt att motivera dessa individer att stanna längre, exempelvis kompetensutveckling inom yrket eller utökat eller ändrat ansvar. En annan faktor för att sluta kan vara familjesituationen. Försvarsmakten kan här se över om det går att underlätta att kombinera familjeliv med yrket som GSS/K, exempelvis genom schemaläggning som kan ge större möjligheter till veckopendling eller mer tid med familjen.

Olika premier som individen kan ta del efter en viss tids tjänstgöring kan också tänkas motivera till längre tjänstgöring. Det kan handla om att den anställde efter en viss tids tjänstgöring får ett civilt lastbilskörkort, helt eller delvis betalda civila studier, hjälp med boende på tjänstgöringsorten eller liknande. Studier på området har visat på att det viktiga för att belöningssystemet ska fungera är att personalen dels kan påverka det uppsatta målet, dels upplever belöningen som värd att kämpa för, den ska alltså inte upplevas som trivial eller oviktig.[121]

5.2.2 Tydlig kommunikation kan förbättra den upplevda rättvisan

En viktig del i att behålla personal är också att personalen känner sig uppskattad och meningsfull. GSS/K upplever sig ofta nedprioriterade relativt värnplikten och andra förband. Det handlar framför allt om att man inte får tillgång till det man anser sig behöva för att utföra sina arbetsuppgifter eller att man får äldre materiel. Den återinförda värnplikten har ökat rekryteringsbasen för GSS/K och gett fler som går att krigsplacera. Däremot skapar den också en konkurrens gentemot de anställda soldaterna som riskerar sluta i förtid om de känner sig nedprioriterade.

I första hand bör Försvarsmakten välja att både förse värnpliktiga och GSS/K med resurser så att verksamhet av hög kvalitet kan hållas för båda sorternas förband. Om det inte går på kort sikt kan Försvarsmakten behöva prioritera. För att minska riskerna med upplevd orättvisa bör Försvarsmakten tydligt kommunicera med sina anställda varför olika prioriteringar görs och vad de innebär för den egna gruppen och förbandet. Det är viktigt att skapa förståelse för prioriteringarna för att öka acceptansen för dem. Varje enskild soldat kan inte förväntas ha en överblick över prioriteringarna som behöver göras på totalen, vilket riskerar leda till en upplevd orättvisa och missnöje. En tydlig kommunikation blir inte minst viktig om de anställdas behov och syn på vad en god verksamhet innebär inte överensstämmer med Försvarsmaktens behov. Försvarsmakten måste alltså vara tydlig med vad som förväntas av och vad som är möjligt för GSS/K.

5.2.3 Om förband inte kan behålla GSS/K kan de hamna i en nedåtgående spiral

När GSS/K säger upp sitt anställningskontrakt kan det leda till att fler GSS/K säger upp sina respektive kontrakt om det påverkar verksamheten negativt för de som är kvar. När det blir färre kvar blir arbetet, när det väl genomförs, tyngre. Men det innebär också att mindre arbete kan genomföras eftersom det behövs en viss mängd personal för att övningarna ska vara meningsfulla. I vissa fall får inte kvarvarande GSS/K gå utbildningar eftersom de är så få att frånvaro av enskilda GSS/K leder till att övningar inte kan genomföras. Men när man förvägrar GSS/K utbildning stannar deras utveckling av. Då ökar risken ytterligare för att de ska säga upp sin anställning. Uppsägningarna riskerar på så sätt att leda till att arbetet blir tråkigt för de som är kvar, vilket minskar deras motivation att vara kvar. Därmed ökar risken för ytterligare uppsägningar.

I de fall en organisationsenhet misslyckas med att anställa värnpliktiga som GSS/K upp till den nivå som finns angiven i verksamhetsuppdraget börjar man sommaren med ett underskott. Då finns ytterligare mindre spelrum att förlora soldater eller sjömän än annars skulle varit fallet och då slår de självförstärkande effekterna in tidigare. Förband som generellt tappar många under året kan därför behöva en kraftig överrekrytering i samband med värnpliktigas utryckning.

5.3 Försvarsmaktens interna styrning behöver bli tydligare

Försvarsmaktens interna styrning och planering är omfattande och komplex. Det är flera olika behov och mål som ska balanseras mot varandra. Det är dessutom flera hierarkiska steg som ska passeras innan styrningen når organisationsenheterna. Det är viktigt att styrningen är både samstämmig och tydlig hela vägen ner i organisationen. I nuläget finns vissa otydligheter och inkonsekvenser i styrningen och implementeringen är delvis svag.

Det har funnits otydligheter i styrningen avseende vad den strategiska målsiffran innebär. Ett förtydligande av relationen mellan de olika måltal som har satts och hur organisationsenheterna ska förhålla sig till dem borde underlätta. Det har också varit otydligt när den strategiska målsiffran ska nås. Till exempel har olika tidpunkter för när målsiffran ska vara nådd gällt samtidigt. När målet inte har nåtts vid givna tidpunkter har de flyttats fram i tid. Det mål som skulle ha nåtts 2018 ska nu nås 2027. Att prognosen justeras efter vad som har uppnåtts påverkar sannolikt också upplevelsen av att man inte har problem att rekrytera. När prognosen för ett givet år skrivs ner för att slutmålet skjuts fram upplevs personalnumerären som uppfylld.

En möjlig anledning till att strategiska måltal och ekonomiskt avvägda volymer skiljer sig är att förmågor enligt försvarsbeslutet och ekonomiskt utrymme inte matchar. Ett skäl till detta kan vara att inriktningen för försvaret och de ekonomiska ramarna fattas i olika beslut i olika processer. När högkvarteret, HKV, sedan ska styra verksamheten är det naturligt att de utgår från antingen försvarsbeslutet eller de tilldelade medlen. Därmed kan olika delar av HKV styra antingen mer mot ekonomi eller mer mot behoven som behövs för att uppfylla försvarsbeslutet. Det kan skapa otydligheter i vad organisationen ska förhålla sig till. Riksrevisionen bedömer att detta ger problem med styrningens enhetlighet. Delar av HKV menar att organisationsenheterna bör arbeta för att anställa så många som möjligt och vid behov äska medel för att anställa över den ekonomiskt avvägda prognosen. Detta är däremot inte en styrning som delas av andra delar av HKV och som når organisationsenheterna. Försvarsmakten borde säkerställa intern samsyn om organisationsenheternas uppdrag.

Styrningen har heller inte varit konsekvent vad gäller hur man ska räkna antal GSS/K, framför allt om tjänstlediga ska räknas in eller inte. Detta har hämmat tillväxten genom att organisationsenheterna inte har uppfattat sig ha möjlighet att ersätta tjänstlediga för att fylla behoven. Även tidigare erfarenheter av neddragningar inom försvaret kan ha hämmat tillväxten. I början av 2000-talet var fokus på att dra ner och lägga ner förband och medlen har varit begränsade. Det gäller då att Försvarsmaktens ledning och försvarsgrensstaberna är tydliga mot organisationsenheterna om att man nu ska växa mot det strategiska målet.

Försvarsmakten kan också behöva se över hur de prioriterar sina resurser. Flera som vi har intervjuat menar att tillgången på materiel och infrastruktur hämmar tillväxten och gör det svårt att bedriva en god verksamhet för de anställda. Med begränsade resurser går det däremot inte att prioritera allt. Detta särskilt sedan värnplikten återinfördes. Värnplikten har då ofta prioriterats. Det kan både bero på regeringens styrning mot att antalet värnpliktiga ska öka, och på att värnpliktiga har en annan ställning än anställda då de inte nödvändigtvis är frivilliga. Om det även fortsatt finns en diskrepans mellan medelstilldelningen och målen i försvarsbeslutet kan Försvarsmakten behöva se över tidshorisonten för den strategiska målsiffran. Om det är svårt att upprätthålla en god verksamhet för både anställda och värnpliktiga kanske tillväxttakten för GSS/K tillfälligt behöver minskas ytterligare för att lägga mer fokus på tillväxt av yrkesofficerare som kan sysselsätta GSS/K. Även om de strategiska numerärerna enligt uppgift ses över regelbundet, justeras de inte i någon större omfattning utan bara med enstaka anställda per organisationsenhet. Justeringarna tycks inte ta hänsyn till att vissa organisationsenheter inte tycker att siffran stämmer överens med deras behov och möjligheter. Det riskerar att leda till att de uppfattar målet som orealistiskt och inte något som är avsett att nås.

Försvarsmaktens återrapportering av personalmålen i årsredovisningarna kan förtydligas avseende vilka år de måltal som anges gäller för. Även regeringens återrapportering i budgetpropositionerna kan förtydligas genom att ange personalnumerärer kopplat till mål och behov.

5.4 Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar Försvarsmakten att:

  • Se över möjliga åtgärder för att få GSS/K att stanna längre, särskilt på organisationsenheter med stora underskott eller hög personalomsättning. De kan inkludera en tydlig kommunikation avseende prioriteringar som görs av exempelvis tilldelning av materiel, infrastruktur och yrkesofficerare och vilka olika arbetsuppgifter GSS/K förväntas utföra, men också åtgärder för att kompetensutveckla mer erfaren personal och lättare kombinera yrket med privatlivet.
  • Säkerställa att organisationsenheterna har en tillräcklig mängd GSS/K i tjänst under hela året för att kontinuerligt kunna bedriva en god verksamhet.
  • Förtydliga den interna styrningen för att säkerställa att den uppfattas likadant av organisationens olika delar. Det kan handla om att vara tydlig med vad olika begrepp innebär, vilka mål som gäller och att förankra målen som sätts.
  • [121] Se exempelvis Merchant, Kenneth A, Van der Stede, Wim A 2007, Management control systems: performance measurement, evaluation and incentives, New York, Financial Times Prentice Hall.

Uppdaterad: 06 september 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?