Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att bland annat utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde.[1] Granskningen omfattar tillsynen av marknadsföring och avtalsvillkor, som utgör en huvuddel av Konsumentverkets tillsynsverksamhet. Den tillsynen kallas för marknadsrättslig tillsyn.
Avsnitt
Motiv till granskning
Konsumentmarknaderna är under snabb omvandling, bland annat genom större internationell konkurrens och ökad digitalisering. Utvecklingen erbjuder nya möjligheter för konsumenterna men förändrar även förutsättningarna för att göra välgrundade val. Allt komplexare marknader riskerar att ytterligare öka konsumenternas informationsunderläge. Marknadsföring i digitala kanaler gör det möjligt för oseriösa företag att snabbt nå ut med otillbörlig marknadsföring och vilseleda stora mängder konsumenter på kort tid.[2] Ibland är affärsmetoderna påträngande, vilket inte minst kan skada mer utsatta grupper av konsumenter.[3] Felaktig marknadsföring och felaktiga avtalsvillkor begränsar eller påverkar konsumenternas valmöjligheter och affärsbeslut. Detta kan resultera i att konsumenterna gör affärsbeslut som de kanske inte hade gjort annars eller betalar mer för en produkt än vad de faktiskt hade varit villiga att betala.[4]
Konsumentverket ansvarar genom sin tillsyn av näringsidkares marknadsföring och avtalsvillkor för ett av de viktigaste verktygen som staten har för att uppnå följsamhet till den konsumentskyddande lagstiftningen. Antalet anmälningar från allmänheten till Konsumentverket har mer än fördubblats sedan 2017 men under samma period har antalet avslutade tillsynsärenden varit relativt konstant. Enligt Konsumentverket visar detta att det finns betydligt högre förväntningar på myndigheten att agera än vad den faktiskt kan svara upp mot.[5] Detta kan även indikera ett behov av att förbättra effektiviteten i genomförandet av tillsynen.
Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Övergripande revisionsfråga
Bedriver Konsumentverket tillsyn av näringsidkares marknadsföring och avtalsvillkor på ett ändamålsenligt och effektivt sätt?
Med att bedriva tillsynen på ett ändamålsenligt sätt avses att den styrs och organiseras så att uppdraget enligt instruktionen med avseende på tillsynen kan uppfyllas. Med att bedriva tillsynen på ett effektivt sätt avses att den genomförs så att den ger förutsättningar för att minimera konsumentproblem i så stor utsträckning som möjligt.
Avgränsningar
Konsumentverket ansvarar även för tillsyn av varor och tjänsters säkerhet. Den delen av verksamheten avgränsas bort från granskningen eftersom arbetssätten är annorlunda. Den är även avskild från tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor, både organisatoriskt och när det gäller verksamhetslogikens indelning och mål. Tillsyn av varor och tjänsters säkerhet utgör drygt en fjärdedel av Konsumentverkets tillsyn sett till de resurser som Konsumentverket lägger ned. Tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor utgör största delen av den resterande tillsynen.[6]
Branschöverenskommelser och olika typer av samverkan med näringslivet är andra insatser som Konsumentverket kan genomföra för ökad regelefterlevnad och konsumentnytta. Granskningen fokuserar inte på hur effektivt dessa bedrivs. Däremot berörs de i granskningen eftersom de kan utgöra alternativ till tillsyn och därmed påverkar när Konsumentverket bedömer att det är motiverat att inleda tillsynsärenden.
Granskningen omfattar inte analys av domarna i de ärenden som Konsumentverket väljer att driva i Patent- och marknadsdomstolen. Domstolens beslut påverkas av andra faktorer än tillsynens effektivitet. Exempelvis kan Konsumentverket driva ett ärende för att rättspraxis behöver klargöras. Om det saknas tillräckliga bevis för en överträdelse som är föremål för tillsyn är det mer sannolikt att Konsumentverket inte driver ärendet vidare.
Kvantitativa uppgifter i granskningen om exempelvis antal ärenden och kostnader omfattar huvudsakligen perioden 2017–2020.
Delfrågor
- Har regeringen styrt och följt upp Konsumentverkets tillsyn på ett effektivt sätt?
- Använder Konsumentverket sig av ändamålsenliga metoder för att fånga upp konsumentproblem?
- Använder Konsumentverket sig av ändamålsenliga metoder för prioritering av insatser för att motverka konsumentproblem?
- Resulterar tillsynen i att de konsumentproblem som Konsumentverket prioriterar motverkas?
Bedömningsgrunder
Målet för konsumentpolitiken är väl fungerande konsumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion. Genom att motverka osunda affärsmetoder och stärka konsumenterna med hjälp av lagstadgade rättigheter och ett relevant konsumentstöd kan konsumentpolitiken bidra till väl fungerande konsumentmarknader.[7]
Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska även bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder.[8]
Regeringen berörde vissa grundläggande principer för offentlig tillsyn i en skrivelse från 2009 som riksdagen ställde sig bakom. Bland annat framförde regeringen att tillsynsplaner bör upprättas i syfte att göra tillsynsarbetet mer effektivt, utifrån kriterier som risk och väsentlighet. Detta innefattar dels identifiering av vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att verksamheten ska fungera på avsett sätt.[9]
Av forskning om tillsyn framgår att någon form av riskanalys ofta används för att avgöra var tillsynsbehovet är störst. Riskanalyserna innehåller steg såsom riskinventering, prioritering, kvantifiering eller bedömning och åtgärd. De faktorer som utifrån riskanalysen bedöms som mest allvarliga bör prioriteras i planeringen och genomförandet av tillsynen, exempelvis genom att vissa verksamheter tillses oftare eller med vissa tillsynsmetoder. Vilken metod eller modell för riskanalys som bör användas beror på vilket verksamhetsområde det gäller. Det viktigaste enligt forskningen är att riskanalyserna används systematiskt och väl genomtänkt.[10]
Regeringens styrning av statliga myndigheter syftar till att skapa förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden såsom rättssäkerhet och effektivitet. Vidare bör styrningen vara tydlig och information om hur myndigheternas verksamheter fungerar bör ligga till grund för styrningen.[11]
En övergripande utgångspunkt för Riksrevisionens bedömning är budgetlagens krav på hög effektivitet, god hushållning, uppföljning och rapportering.[12] Dessutom ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.[13]
Operationaliserade bedömningsgrunder
Delfråga 1: Har regeringen styrt och följt upp Konsumentverkets tillsyn på ett effektivt sätt?
I granskningen utgår vi från att regeringen har ett ansvar för att se till att styrningen av Konsumentverket på det granskade området fungerar på ett sådant sätt att myndigheten har förutsättningar för att utföra sina uppdrag. Styrningen ska även omfatta en uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning. Detta är de operationaliserade bedömningsgrunderna för denna frågeställning:
- Konsumentverkets uppdrag och ansvar för tillsynen är tydligt och relevant formulerade utifrån målen för konsumentpolitiken.
- Regeringens uppföljning görs regelbundet och baseras på relevanta underlag om tillsynen.
Delfråga 2: Använder Konsumentverket sig av ändamålsenliga metoder för att fånga upp konsumentproblem?
- Konsumentverkets arbete med att fånga upp konsumentproblem ger en heltäckande bild av de väsentliga konsumentproblemen.
- Det finns stödsystem för bevakning, inklusive verktyg för att kartlägga och analysera konsumentproblem på digitala marknader.
- Konsumentverket genomför riskanalyser för att säkerställa att tillsynen ger så stor konsumentnytta som möjligt.
Delfråga 3: Använder Konsumentverket sig av ändamålsenliga metoder för prioritering av insatser för att motverka konsumentproblem?
- Konsumentverkets metoder för prioritering bygger på tydliga kriterier som möjliggör likartade bedömningar mellan de olika konsumentmarknader där myndigheten ansvarar för tillsyn.
- Konsumentverket har överblick över fall som inte prioriteras, för att kunna identifiera kommande behov av tillsynsinsatser.
Delfråga 4: Resulterar tillsynen i att de konsumentproblem som Konsumentverket prioriterar motverkas?
- Tillsynen resulterar i att konsumentproblem antingen avhjälps eller prövas i domstol.
- Konsumentverket följer upp tillsynen så att resultatet kan bedömas och nya ärenden inledas vid behov.
Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Erik Trollius (projektledare) och Fredrik Engström. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapporten: Emma Ek Österberg, fil dr i offentlig förvaltning, Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet) och Konsumentverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
Granskningens huvudsakliga metoder är dokumentstudier, intervjuer och analyser av deskriptiv statistik. Konsumentverkets tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor är fördelad på tio fokusområden som omfattar särskilt problematiska marknader. Därutöver finns ett område för övriga marknader. För enkelhetens skull refererar vi till dessa som elva fokusområden. Vi har genomfört semistrukturerade intervjuer med medarbetare inom varje fokusområde. Vid dessa intervjuer har vi ställt frågor om problemuppfångning, prioritering, genomförande av tillsyn och uppföljning. Eftersom arbetet inom fokusområdena bedrivs med täta avstämningar mellan medarbetarna bedömer vi att svaren från intervjuerna kan användas för att beskriva arbetet inom respektive grupp. Vi har även genomfört intervjuer med andra funktioner inom Konsumentverket och med företrädare för Regeringskansliet, Finansinspektionen och olika konsumentorganisationer.
Vi har tagit del av kvantitativa underlag om de huvudsakliga källorna till kunskap om konsumentproblem som ligger till grund för tillsynsverksamheten, till exempel de anmälningar som inkommer till Konsumentverket. Detta kompletteras med information från intervjuer, rutiner, beskrivningar av stödsystem med mera och utgör grund för våra analyser av metoderna för att fånga upp konsumentproblem. Analyserna omfattar bland annat skillnader mellan olika branscher och olika typer av konsumentproblem samt hur Konsumentverket hanterar risken för att informationen inte är tillräckligt heltäckande. Hur Konsumentverket går till väga för att övervaka digitala marknader och vilka verktyg som finns tillgängliga för detta ändamål är en särskilt viktig del.
Utifrån planeringsdokument, rutiner och intervjuer med medarbetare från de elva fokusområdena har vi undersökt om det finns ett samlat system för att hantera informationen om konsumentproblem som inkommer från olika källor och för att omsätta den till effektiva prioriteringar. En central del har handlat om att bedöma om Konsumentverkets prioriteringsmodell på ett systematiskt sätt används för att prioritera insatser utifrån den tillgängliga kunskapen om konsumentproblem. Vi har undersökt hur prioriteringsmodellen tillämpas inom olika fokusområden och vilket genomslag den har när det gäller vilka ärenden som Konsumentverket väljer att inleda.
Vi har använt verksamhetsstatistik som bland annat inkluderar ärendemängder, kostnader och avslutsgrund för ärenden för att analysera genomförande och resultat av tillsynen. Vi har låtit Konsumentverket skatta betydelsen av olika informationskällor för tillsynsarbetet och fördelningen av löpande tillsynsärenden efter hur brådskande de är, eftersom sådan information inte finns att tillgå på annat sätt. Vi har tagit del av sammanställningar av uppföljningen som genomförs av löpande tillsyn efter sex månader och beskrivningar av uppföljningsprocessen för att kunna bedöma om den är ändamålsenlig.