6. Åtgärder mot konsumentproblem

Resultat av tillsyn

Andelen löpande tillsynsärenden som slutade med att näringsidkaren rättade sig frivilligt var 75 procent 2020. De föregående åren var andelen något högre. I de fall som det inte sker kan ärendet lämnas över till KO som kan utfärda ett föreläggande eller driva ärendet i Patent- och marknadsdomstolen. Det är relativt ovanligt att Konsumentverket avslutar löpande tillsynsärenden med anledning av att det saknas tillräckliga bevis för att driva ett ärende vidare.

Tematisk tillsyn resulterar i kartläggning och informationsspridning

Tematisk tillsyn syftar till att komma till rätta med vanligt förekommande konsumentproblem inom specifika branscher. Enligt Konsumentverket ska resultatet av en tematisk granskning spridas genom medier, branschkontakter, andra myndigheter och konsumentbyråer. På så sätt ska granskningens budskap träffa en bredare mottagargrupp än vid löpande tillsyn av enskilda företag. Enligt Konsumentverket medför en tematisk granskning att branschen får svårare än vid löpande tillsyn att ignorera konsumentproblem, i och med den tematiska granskningen uppmärksammar flera näringsidkare samtidigt på liknande brister. Till detta kommer enligt myndigheten att en tematisk granskning är ofta medialt intressant, vilket gör att även konsumenter uppmärksammas på problem och blir mer medvetna om den aktuella marknaden. Konsumentverket anger att det därmed uppnår även konsumentupplysning.[167]

Konsumentverket genomförde 2020 elva tematiska tillsynsinsatser, vilket överstiger målet om sex insatser per år som Konsumentverket har ställt upp.[168] Samtliga fokusområden genomförde minst två tematiska tillsynsinsatser 2017–2020. Fokusområdena Investering och pension och Försäkringar genomförde flest tematiska tillsynsinsatser under perioden, totalt sex vardera.[169]

Kopplingen mellan tematisk tillsyn och löpande tillsyn varierar. Det kan förekomma löpande tillsyn parallellt med den tematiska, men detta är enligt Konsumentverket inte så vanligt. Det är vanligare att löpande tillsyn inleds efter avslutad tematisk tillsyn. Den tematiska tillsynen kan även följas upp genom samverkan med näringslivet.[170] Tematiska tillsynsinsatser avslutas alltid med att Konsumentverket tar fram en promemoria som kommuniceras till de näringsidkare som var föremål för granskningen, och som ofta även sprids till en bredare krets exempelvis via branschorganisationer.[171]

Beroende på vilka överträdelser som upptäcks vid den tematiska tillsynen kan Konsumentverket välja att inleda löpande tillsynsärenden direkt eller efter att den tematiska tillsynen avslutats. Detta kommuniceras i vissa fall i promemorian. I ett exempel anges i promemorian att granskningen resulterade i 14 löpande tillsynsärenden och att samtliga ärenden avslutades efter att bolagen frivilligt utlovat rättelser.[172] I ett annat exempel anges att Konsumentverket öppnade 18 löpande tillsynsärenden mot bolag i branschen.[173]

I promemorian kan även framgå att Konsumentverket avser att öppna löpande tillsynsärenden vid en uppföljning som planeras längre fram i tiden. I ett exempel anges att bolagen som omfattades av granskningen kommer få del av promemorian och att myndigheten kan komma att inleda löpande tillsynsärenden mot dels bolag som omfattas av granskningen, dels andra bolag i branschen.[174] Den tematiska granskningen följs upp av fokusområdet som kontrollerar rättelsegraden bland de granskade bolagen. Det kan ske efter sex månader men det kan även dröja längre.[175]

Huvuddelen av löpande tillsynsärenden slutar med rättelse

Konsumentverket strävar i de allra flesta fall efter att löpande tillsynsärenden ska resultera i att näringsidkaren som är motpart rättar sig frivilligt.[176] Andelen som slutade med frivillig rättelse var 75 procent 2020, vilket översteg Konsumentverkets mål om minst 70 procent men var något lägre än föregående år.[177] År 2020 avslutade Konsumentverket 276 löpande tillsynsärenden. Det var färre än föregående år, och nådde inte upp till Konsumentverkets mål om 300 ärenden. Målet hade justerats upp inför året. Enligt Konsumentverket kan den minskade rättelsegraden 2020 delvis förklaras av att det inom fler områden än tidigare hade skickats informationsbrev i stället för att öppnas tillsynsärenden vid mindre överträdelser, där Konsumentverket vanligtvis förväntar sig en rättelse.[178] Konsumentverket följde under 2021 upp rättelsegraden inom fokusområdena, eftersom den varierade mellan fokusområdena. Konsumentverket kom fram till att det främst är tillfälligheter som påverkar rättelsegraden, men att det historiskt sett har varit en hög rättelsegrad på det finansiella området.[179]

Löpande tillsynsärenden som inte slutar med rättelse kan resultera i föreläggande eller prövas i domstol

Bland de ärenden som inte slutar med frivillig rättelse är det fler som avslutas utan åtgärd än som tas över av KO. Mellan 5 och 10 procent av det totala antalet ärenden föredras för KO. Ungefär 75 procent av dessa tas över av KO. Ärenden som rör marknadsföring är mer än dubbelt så vanliga som de som rör avtalsvillkor bland löpande tillsynsärenden totalt sett, och är ytterligare något överrepresenterade bland ärenden som KO tar över.[180] När det gäller föreläggande brukar KO överväga detta om rättsläget är klart och ärendet i övrigt inte är av större vikt. Detta skedde i 12 av de drygt 1200 ärenden som avslutades under perioden 2017–2020. Är rättsläget oklart ansöker KO om stämning vid Patent- och marknadsdomstolen.[181] Antalet ärenden som avslutades med domstolsavgörande 2017–2020 var 48. Diagram 6 visar totalt antal av olika avslutsgrunder 2017–2020.

Diagram 6 Avslutsgrund i tillsynsärenden per fokusområde 2017–2021

Fokusområdena där en större andel löpande tillsynsärenden omfattar brådskande eller mycket brådskande konsumentproblem (diagram 5) har överlag lägre andel frivillig rättelse. En möjlig förklaring är att dessa ärenden oftare rör oseriösa aktörer. De fokusområden som lägger minst resurser på löpande tillsyn öppnar färre ärenden, men det framträder ingen tydlig skillnad när det gäller vad tillsynen resulterar i.

Konsumentverket fick 2016 möjlighet att meddela förelägganden med vite utan godkännande av näringsidkaren.[182] Enligt Konsumentverket gav detta större utrymme att agera, men ställde även ökade krav för att agera i och med att inget nytt kan tillkomma i ärendet i efterhand om beslutet skulle överklagas. Antalet förelägganden är ungefär detsamma som före ändringen (bortsett från enskilda år då det fanns någon specifik anledning till avvikelser).[183] Företrädare för Regeringskansliet betonar att möjligheten för KO att meddela förelägganden i fall som inte är av större vikt tillkom för att det skulle kunna ske snabbare (utan att näringsidkaren skulle behöva godkänna det). Syftet var att öka effektiviteten och kunna meddela förbuds- och informationsförelägganden över huvud taget. Det var inget uttalat syfte i förarbetena att fler förelägganden skulle meddelas.[184]

Få tillsynsärenden avslutas på grund av avsaknad av bevis

Tillsynsärenden där Konsumentverket bedömer att det har skett en överträdelse men inte ser behov av rättslig åtgärd eller inte har lyckats säkra bevisning avslutas med grunden påpekande.[185] Detta skedde i 5–10 ärenden av omkring 300 per år 2017–2020.[186] Det är alltså relativt få ärenden som avslutas utan att föredras för KO när Konsumentverket fortsatt bedömer att en överträdelse har skett.

I Konsumentverkets system används koden ”avslut” när ett löpande tillsynsärende avslutas av andra orsaker än frivillig rättelse, domstolsavgörande, godkänt föreläggande eller påpekande. Koden avslut är den vanligaste avslutsgrunden utöver frivillig rättelse och förekom vid omkring 40 ärenden per år 2017–2020. Den här avslutsgrunden kan användas vid olika typer av situationer. Den enskilt vanligaste orsaken är att ärenden hanteras inom ramen för samarbete mellan EU‑länders konsumentskyddande myndigheter. Det kan även handla om att det inte rör sig om en marknadsrättslig överträdelse eller att det inte går att fastställa om så är fallet, att Konsumentverket tillskrivit fel motpart eller att näringsidkaren stängt ned den aktuella webbplatsen eller helt upphört med verksamheten. I ett fåtal fall har näringsidkaren uppförts på Konsumentverkets varningslista.[187] Diagram 7 visar hur koden avslut fördelar sig mellan fokusområden och mellan olika år.

Diagram 7 Löpande tillsynsärenden 2017–2020 med koden avslut

Antalet ärenden med koden avslut varierar både mellan fokusområden och mellan de undersökta åren för enskilda fokusområden. Fokusområdena Hälsa och Resor har sammanlagt haft flest ärenden med koden avslut under den senaste fyraårsperioden, men en betydande del av dessa har koppling till EU‑samarbete.[188]

En utmaning för Konsumentverket är när företag försvinner eller byter skepnad. En möjlighet är att koppla vitesföreläggande och yrkande om ansvar för till exempel marknadsstörningsavgift till en fysisk person. Då behöver KO kunna bevisa att den personen har ett betydande inflytande. KO strävar också efter bredare förbud för att minska risken för att näringsidkaren ska undkomma vite genom att göra små justeringar.[189]

Konsumentverket publicerar en varningslista på sin webbplats för att informera konsumenter om aktuella och angelägna konsumentproblem när det saknas andra vägar att driva ett tillsynsärende.[190] Det har endast funnits totalt tre näringsidkare på varningslistan i dess nuvarande form. När varningslistan infördes antog Konsumentverket att processen för publicering skulle vara enklare än vad som har blivit fallet. Det kräver mycket arbete när näringsidkaren överklagar beslutet om att hamna på varningslistan.[191] Det första beslutet överklagades, och Förvaltningsrätten förklarade att Konsumentverket inte hade laglig rätt att föra upp det aktuella bolaget på en varningslista på det sätt som skett.[192] Målet överklagades till Kammarrätten i Göteborg som fann att Konsumentverket hade laglig rätt att föra upp bolaget på en varningslista på det sätt som skett men att myndighetens beslut ska grundas på tillräckliga, sakliga och objektiva omständigheter.[193]

Uppföljning av löpande tillsyn

Samtliga löpande tillsynsärenden följs upp av en särskilt utsedd handläggare. År 2021 genomfördes uppföljning av 258 avslutade löpande tillsynsärenden. En ny överträdelse konstaterades i 14 och möjlig överträdelse i ytterligare 25 av dessa ärenden. I 10 fall kunde uppföljningen inte genomföras. Det finns ingen rutin som anger att ytterligare uppföljning ska genomföras av fokusområdena av deras avslutade löpande tillsynsärenden. Några fokusområden följer under vissa omständigheter upp sina löpande tillsynsärenden för att komplettera den centrala uppföljningen men merparten genomför inte någon regelmässig kompletterande uppföljning.

En handläggare ansvarar för uppföljningen

Fram till 2015 ansvarade varje jurist på rättsenheterna för uppföljning av sina egna ärenden. Därefter ändrades metoden till en samlad uppföljning som genomförs av en utsedd handläggare, bland annat för att uppnå tidsbesparingar och jämnare kvalitet. Uppföljningen ska ske sex månader efter avslutat ärende, men i praktiken kan det dröja något längre. Om uppföljningen indikerar att näringsidkaren inte följt en dom, ett föreläggande eller en utfästelse om rättelse noteras detta i en lista. När uppföljaren hittar något relevant genomför uppföljaren bevissäkring direkt, för att underlätta för juristen som ska jobba vidare med ärendet. En enskild uppföljning tar i genomsnitt två till tre timmar att genomföra.[194] Efter genomförd uppföljning meddelar handläggaren det ansvariga fokusområdet som bedömer om ärende ska inledas och antecknar bedömningen i filen.[195] År 2021 genomfördes uppföljning av 258 tidigare löpande tillsynsärenden som avslutades mellan mars 2020 och mars 2021.[196] Konsumentverket meddelade senare att uppföljningen hade reviderats eftersom tekniska problem som tidigare förhindrade uppföljningen i 11 fall hade åtgärdats.[197] Det gav följande uppdaterade resultat:

• ingen överträdelse – 209 ärenden
• möjlig överträdelse – 25 ärenden
• överträdelse – 14 ärenden
• uppföljning kan inte genomföras – 10 ärenden[198]

Vid konstaterad eller möjlig överträdelse avgör en jurist vid det berörda fokusområdet om ett nytt löpande tillsynsärende ska inledas. Ärenden som rör avtalsvillkor är enligt den ansvariga handläggaren generellt lättare att följa upp. Anledningen är att det ofta framgår tydligt av lagen och tillsynsbrevet vad överträdelsen består i medan marknadsföring är mer komplicerat. Ibland är det inte möjligt att kontrollera om det har skett nya överträdelser. Det gäller till exempel tillsynsärenden som har avsett riktade annonser och tidningsannonser. Om det har kommit nya anmälningar i sådana fall kan bedömningen ändå bli möjlig överträdelse, men det finns ett mörkertal med konsumentproblem som inte rapporteras.[199] För flertalet ärenden där uppföljningen resulterat i bedömningen överträdelse eller möjlig överträdelse har det inkommit nya anmälningar. Bland ärenden som resulterat i bedömningen ingen överträdelse är det ovanligt att nya anmälningar har inkommit. Det samma gäller ärenden där uppföljning inte varit möjlig att genomföra.[200]

En del fokusområden genomför kompletterande uppföljning

Fokusområdets jurister ska gå igenom uppföljningen senast en månad efter att den blivit genomförd.[201] Det finns ingen rutin som anger att en kompletterande uppföljning ska genomföras på rättsenheterna av deras avslutade löpande tillsynsärenden, och sådan genomförs inte regelmässigt.[202] Ett flertal jurister lyfter fram att en anledning till att återkomma till ett tidigare tillsynsärende är om det inkommer nya anmälningar mot den näringsidkaren.[203] Inkommande anmälningar hanteras och bedöms dock även om det inte finns ett tidigare ärende. Sex fokusområden genomför kompletterande uppföljning under vissa omständigheter:

• Tre fokusområden följer ibland upp ett ärende längre fram eller avvaktar med att avsluta ärendet om näringsidkaren har gjort en utfästelse om rättelse som det finns skäl att invänta.[204]
• Ett fokusområde lyfter specifikt fram att uppföljning genomförs av ärenden som inte kunde följas upp centralt enligt fastställd rutin.[205]
• Ett fokusområde följer upp cirka en fjärdedel av dess löpande tillsynsärenden separat. Det sker främst utifrån fokusområdets egen lista över fenomen och frågor av intresse, inte utifrån resultatet av den samlade uppföljningen.[206]
• Ett fokusområde följer upp ärenden när det finns faktorer som ger en förhöjd risk, exempelvis oseriösa aktörer som kan starta nya bolag. Sådana ärenden uppges vara enklare att kontrollera för fokusområdets jurister än för den utsedda uppföljaren.[207]