Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

3. Regeringens styrning och uppföljning

I det här kapitlet behandlas delfråga 1: Har regeringen styrt och följt upp Konsumentverkets tillsyn på ett effektivt sätt?

Granskningen visar att Konsumentverkets uppdrag och ansvar för tillsynen i huvudsak är relevant formulerade utifrån målen för konsumentpolitiken. Regeringens centrala indikator för att följa upp Konsumentverkets tillsyn kan dock tolkas som att tillsyn som riktas mot de mest problematiska aktörerna är mindre träffsäker eller att enklare ärenden innebär bättre resultat. Granskningen visar följande huvudsakliga iakttagelser i kapitlet:

  • Regeringsuppdragen till Konsumentverket under perioden 2014–2019 rörde huvudsakligen andra områden än tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor. Det har inneburit att Konsumentverket fram till omkring 2019 hade större fokus på andra delar av sitt ansvarsområde. Mycket av Konsumentverkets gemensamma resurser har gått till utveckling av digitala tjänster för några av dessa uppdrag.
  • Regeringens centrala indikator för att bedöma effekter av Konsumentverkets marknadsrättsliga tillsyn, andelen företag som frivilligt rättat sig efter myndighetens tillsynsbeslut, fyller inte sitt syfte tillräckligt väl.

Avsnitt

Regeringens styrning

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Konsumentverket utövar tillsyn över ett stort antal marknadsrättsliga och civilrättsliga författningar. Konsumentverket har under de senaste åren fått ökade befogenheter som härrör från ny EU‑lagstiftning, bland annat testköp av produkter under dold identitet. Utöver styrning genom mål, uppdrag och tillsynsbefogenheter som redovisas i detta avsnitt sker även styrning genom reglering av tillsynsansvar. Den regleringen har vi redovisat i avsnittet Konsumentverkets marknadsrättsliga tillsynsansvar.

Mål och uppdrag

Målet för konsumentpolitiken är väl fungerande konsumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion. Konsumentverkets instruktion anger att Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska även bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder.[42]

Konsumentverket ska inom sitt verksamhetsområde verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.[43] Den uppgiften har koppling till den delen av det konsumentpolitiska målet som handlar om miljömässigt hållbar konsumtion. Konsumentverket har därför satt upp mål för antal avslutade löpande tillsynsinsatser och antal genomförda tematiska tillsynsinsatser som handlar om miljöpåståenden i marknadsföring.

Konsumentverket ska stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation. Konsumentverket ska också samråda med Finansinspektionen och Läkemedelsverket på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar.[44] Konsumentverkets har ett tillsynsansvar som är nära angränsande mot delar av Finansinspektionens tillsynsansvar. Behovet av samråd är som störst på detta område även om det finns gränsdragningsfrågor att hantera även på andra områden (se avsnittet Samarbete med andra myndigheter är viktigast på det finansiella området).

Instruktionen innebär i övrigt inte några förtydliganden av den marknadsrättsliga tillsynens roll eller genomförande i förhållande till de övergripande mål som riksdagen ställt upp för konsumentpolitiken.

Konsumentverket har fått nya befogenheter

KO fick 2016 stärkta sanktionsmöjligheter att meddela förelägganden och besluta om förbud vid vite enligt marknadsföringslagen respektive avtalsvillkorslagen, efter att Konsumentverket efterfrågat detta i en skrivelse till Regeringskansliet. I fall som inte är av större vikt kan det efter ändringen ske utan näringsidkarens godkännande. Beloppsgränserna höjdes också för den marknadsstörningsavgift som Patent- och marknadsdomstolen kan besluta om när Konsumentverket driver en rättslig process till följd av ett tillsynsärende.[45]

Konsumentpolitiken utgår till stor del från EU:s lagar och regler. Kommissionen beslutade 2020 om en ny strategi för konsumentpolitiken.[46] Beslut på EU‑nivå påverkar bland annat det regelverk som tillsynen av marknadsföring och avtalsvillkor utgår från, de sanktioner som Konsumentverket kan använda sig av och möjligheterna till samarbete mellan medlemsländernas konsumentskyddande myndigheter.

Konsumentverket har under de senaste åren fått ökade befogenheter som härrör från ny EU‑lagstiftning. Under 2020 trädde en del ändrade regler om utrednings- och tillsynsbefogenheter på konsumentskyddsområdet i kraft, som en anpassning till 2017 års konsumentskyddsförordning inom EU.[47] Ändringarna innebär att behöriga nationella myndigheter har fått stärkta tillsynsbefogenheter, bland annat testköp av produkter under dold identitet om det är nödvändigt för tillsynen.[48] Näringsidkare som genom sitt agerande på internet bryter mot konsumentskyddande lagstiftning, till exempel genom otillbörlig marknadsföring, kan även under vissa förutsättningar föreläggas att upprätta ett varningsmeddelande som visas i samband med besök på webbplatsen.[49]

Det pågår arbete med att genomföra EU‑direktiv som gäller bättre upprätthållande av unionens konsumentskyddsregler.[50] Regeringen lämnade i mars 2022 en proposition som innebär en modernisering och anpassning till den ökade digitaliseringen. Förslagen innebär bland annat att det måste framgå om den som erbjuder en produkt till försäljning på en marknadsplats online är näringsidkare eller inte, och att kriterier för rankning av digitalt presenterade produkter ska synliggöras samt på vilket sätt det säkerställs att konsumentrecensioner kommer från konsumenter. Regeringen föreslår även att möjligheterna att påföra marknadsstörningsavgift ska utvidgas och att det ska införas en möjlighet att påföra en sanktionsavgift vid överträdelser av avtalsvillkorslagen.[51]

Uppdrag inom andra verksamhetsområden har påverkat Konsumentverkets prioriteringar

De särskilda uppdrag som Konsumentverket fick av regeringen under perioden 2014–2019 har huvudsakligen rört andra områden än tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor. Uppdrag som har tagit mycket resurser i anspråk har bland annat avsett Hallå konsument och hållbar konsumtion. Det har inneburit att Konsumentverket fram till omkring 2019 hade större fokus på andra delar av sitt ansvarsområde. Regeringsuppdrag som har direkt koppling till tillsynen har främst handlat om att kartlägga utmaningar och bygga upp ny kunskap. Regeringen gav exempelvis i mars 2020 Konsumentverket i uppdrag att identifiera och analysera hinder för väl fungerande marknader och för hållbar konsumtion.[52]

Konsumentverket startade upplysningstjänsten Hallå konsument 2015 i enlighet med förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter.[53] Även om det inte är huvudsyftet har Hallå konsument dock betydelse för tillsynen som en ytterligare källa till kunskap om konsumentproblem. Konsumentverket fick sedan 2017 i uppdrag att inrätta och tillhandahålla ett forum för samhällsaktörer som arbetar med frågor om en mer miljömässigt hållbar konsumtion.[54] Konsumentverket uppger att mycket av myndighetens gemensamma resurser gick åt för utveckling av digitala tjänster för dessa uppdrag. Det innebar att mindre sådana resurser lades på verksamhetsområde Företag, där tillsynen är en central del.[55] Därefter har Konsumentverket haft större utrymme att prioritera insatser för att förbättra tillsynen. Det gäller exempelvis utvecklingen av en ny funktion för anmälningar (avsnittet Konsumentverket arbetar för att göra anmälningar och konsumentkontakter mer användbara som underlag) och nya verktyg för tillsyn i digitala miljöer (avsnittet Verktyg för bevakning av digital marknadsföring).

Regeringens resultatbedömning

Regeringens centrala indikator sedan 2021 för att bedöma effekter av den marknadsrättsliga tillsynen fyller inte sitt syfte tillräckligt väl. Den centrala indikatorn för resultatbedömningen är andelen företag som frivilligt rättat sig efter Konsumentverkets krav.[56] Denna indikator redovisades även i budgetpropositionerna 2019 och 2020, men lyftes då inte fram som den centrala indikatorn. Regeringen framhöll i budgetpropositionen 2021 att den höga och stabila andelen frivilliga rättelser tyder på att tillsynen har fortsatt att vara träffsäker.[57] I budgetpropositionen 2022 angavs att den höga andelen frivilliga rättelser tyder på att tillsynen har haft avsedd effekt och att den innebär att affärsmetoder som riskerar att skada konsumenter har minskat i omfattning.[58] Vi menar dock att ärendenas typ och egenskaperna hos näringsidkaren som är motpart kan påverka rättelsegraden. Tillsynsärenden som riktas mot näringsidkare som medvetet vilseleder konsumenter kan exempelvis antas ha lägre rättelsegrad än tillsyn mot aktörer som vill göra rätt. Regeringens centrala indikator kan därför tolkas som att tillsyn som riktas mot de mest problematiska aktörerna är mindre träffsäker eller att enklare ärenden innebär bättre resultat.

Regeringskansliet uppger att den valda indikatorn bäst visar utvecklingen inom tillsynen utifrån Konsumentverkets verksamhet och målsättningarna för politikområdet. Att mäta resultat är också svårt eftersom det kan ta tid för resultaten av Konsumentverkets insatser att materialiseras. Det gör att det är svårt med enbart kvantitativ bedömning. I departementets uppföljning ingår uppgifter om och data över bland annat löpande tillsyn, tematisk tillsyn, branschöverenskommelser och KO:s ingripanden. Dessa vägs samman och kombineras med resursåtgången till grund för en allmän bedömning.[59]

I budgetpropositionerna fram till 2020 använde regeringen flera indikatorer för att bedöma resultat av den marknadsrättsliga tillsynen. Mellan 2018 och 2020 redovisade regeringen exempelvis olika kombinationer av indikatorer som avsåg KO:s ingripanden. Fram till 2020 lyfte regeringen även fram en bedömningsgrund för resultatbedömningen som var ”konsumenters möjligheter att känna förtroende för näringsidkares affärsmetoder och för att det finns ändamålsenliga konsumenträttigheter som inte byggde på fastslagna och kvantifierbara uppgifter”. Den byggde på en sammanvägd bedömning av olika uppgifter som i viss mån kunde variera mellan olika år.[60]

  • [42] Se 1 § 1 och 3 § 1 förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.
  • [43] Se 2 § 1 förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.
  • [44] Se 6 § förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.
  • [45] Prop. 2015/16:168, bet. 2015/16:CU23, rskr. 2015/16:300.
  • [46] Europeiska kommissionen, Ny strategi för konsumentpolitiken – En hållbar återhämtning genom stärkt konsumentresiliens.
  • [47] EUT L 345, 27.12.2017, s. 1–26, Celex 32017R2394.
  • [48] Se till exempel 8 d § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och 44 a § marknadsföringslagen (2008:486).
  • [49] Prop. 2019/20:120, bet. 2019/20:CU24 och bet. 2019/20:CU23, rskr. 2019/20:358. Se även 41 a och 41 b §§ marknadsföringslagen (2008:486).
  • [50] EUT L 328, 18.12.2019, s. 7–28, Celex 32019L2161.
  • [51] Prop. 2021/22:174, bet. 2021/22:CU19.
  • [52] Regeringen, regeringsbeslut Fi2020/00945/KO, Uppdrag att identifiera och analysera hinder för väl fungerande marknader och för hållbar konsumtion, 2020-03-05.
  • [53] Se 1 § förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter.
  • [54] Regeringen, regeringsbeslut, Uppdrag till Konsumentverket att inrätta och tillhandahålla ett forum för miljösmart konsumtion, dnr Fi2017/01172/KO.
  • [55] Intervju Konsumentverket, 2021-12-10 a.
  • [56] Prop. 2021/22:1 UO18, s. 43–44, bet. 2021/22:CU1, rskr. 2021/22:79 och rskr. 2021/22:80.
  • [57] Prop. 2020/21:1 UO 18, s. 43, bet. 2020/21:CU1, rskr. 2020/21:99 och rskr. 2020/21:100.
  • [58] Prop. 2021/22:1 UO 18, s. 44, bet. 2021/22:CU1, rskr. 2021/22:79 och rskr. 2021/22:80.
  • [59] Intervju Regeringskansliet, 2022-01-20.
  • [60] Prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:CU1, rskr. 2017/18:68, rskr. 2017/18:69 och rskr. 2017/18:70. Prop. 2018/19:1, bet. 2018/19:CU:1, rskr. 2018/19:81, rskr. 2018/19:82 och rskr. 2018/19:83. Prop. 20019/20:1, bet. 2019/20:CU1, rskr. 2019/20:96 och rskr. 2019/20:97. Prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:CU1, rskr. 2020/21:99 och rskr. 2020/21:100. Prop. 2021/22:1, bet. 2021/22:CU1, rskr. 2021/22:79 och rskr. 2021/22:80.

Uppdaterad: 31 maj 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?