Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

7. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om Konsumentverket bedriver tillsyn av näringsidkares marknadsföring och avtalsvillkor på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Vår bedömning är att tillsynen i huvudsak bedrivs ändamålsenligt och effektivt, och att Konsumentverket har inlett förbättringsarbeten som berör flera av de brister som finns i dag. Konsumentverket prioriterade under perioden 2014–2019 andra verksamhetsområden högre på grund av regeringsuppdrag som tog mycket av myndighetens gemensamma resurser, men satsar nu mer på att förbättra förutsättningarna för tillsynen. Det finns dock även fortsättningsvis utmaningar som Konsumentverket behöver arbeta med. Det finns en risk för att väsentliga konsumentproblem förblir oupptäckta, framför allt sådana som ger upphov till få anmälningar. Konsumentverket borde kunna arbeta mer ändamålsenligt med riskanalyser för att säkerställa att tillsynen genomförs där den gör störst nytta. Riksrevisionens bedömning är att Konsumentverket kan arbeta mer strukturerat för att följa upp uppslag som inte prioriteras, och koppla dessa till riskanalyserna. Tillsynen resulterar i stor utsträckning i att prioriterade konsumentproblem motverkas, men uppföljningen kan göras mer systematisk.

Regeringen styr tillsynen effektivt men uppföljningen kan göras mer utförlig

Regeringen har huvudsakligen styrt Konsumentverkets tillsyn på ett effektivt sätt, men redovisningen av uppföljningen kan göras mer utförlig. Periodvis har regeringsuppdrag för att bygga upp andra funktioner inom Konsumentverket medfört att mindre av myndighetens gemensamma resurser använts för tillsynen. Konsumentverkets breda tillsynsansvar medför också utmaningar i förhållande till andra aktörers tillsyn.

Konsumentverket utövar tillsyn över ett stort antal marknadsrättsliga och civilrättsliga författningar. Det finns utmaningar i gränsdragningen mellan Konsumentverkets och andra myndigheters tillsynsansvar, men utmaningarna kan hanteras på myndighetsnivå. Konsumentverket har bland annat ett särskilt uppdrag om samråd med Finansinspektionen på det finansiella området, där behovet av samråd är som störst.

Regeringens förslag till ny lagstiftning på området, som bland annat har resulterat i ökade befogenheter för Konsumentverket, har till stor del handlat om att omsätta EU:s lagstiftning i Sverige. Regeringen beslutade även om stärkta sanktionsmöjligheter för KO 2016 efter att Konsumentverket efterfrågat detta. Regeringsuppdragen till Konsumentverket under perioden 2014–2019 rörde huvudsakligen andra områden än tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor. Mycket av Konsumentverkets gemensamma resurser gick åt för utveckling av digitala tjänster för några av dessa uppdrag. Sedan omkring 2019 har Konsumentverket haft större utrymme att prioritera insatser för att förbättra tillsynen.

Den centrala indikator som regeringen använder vid resultatbedömning av Konsumentverkets marknadsrättsliga tillsyn är andelen företag som frivilligt rättat sig efter Konsumentverkets tillsynsbeslut. Den kan leda till tolkningen att enklare ärenden ger bättre resultat. Den ger också en bristfällig bild av tillsynens effekter mot oseriösa näringsidkare, eftersom de förmodligen rättar sig i mindre grad än seriösa näringsidkare.

Metoderna för att fånga upp konsumentproblem är i stort sett ändamålsenliga men riskanalyser kan utvecklas

Konsumentverkets metoder för att fånga upp konsumentproblem är till stor del ändamålsenliga. Det finns dock en risk för att konsumentproblem förblir oupptäckta eftersom vissa typer av kanaler inte bevakas i lika stor utsträckning med nuvarande metoder och verktyg. Konsumentverket har otillräckliga verktyg för att fånga upp konsumentproblem på digitala marknader. Konsumentverket arbetar heller inte tillräckligt med riskanalyser för att bedöma om det finns konsumentproblem som är över- eller underrepresenterade i tillsynen.

Inkomna anmälningar är Konsumentverkets viktigaste källa till information om förekomsten av konsumentproblem, men ger inte hela bilden av väsentliga risker. Enligt Konsumentverket håller många anmälningar dålig kvalitet eller är av andra anledningar inte relevanta för tillsynen av marknadsföring och avtalsvillkor. Att näringsidkare bryter mot regelverk som omfattas av Konsumentverkets tillsynsansvar sammanfaller inte alltid med att konsumenter upplever sig drabbade. Inom vissa fokusområden rör anmälningarna till stor del civilrättsliga frågor. Konsumentverket kan ha svårt att bedöma om det har skett en överträdelse och att säkra bevis när det inte har kommit in tillräckligt många anmälningar avseende ett visst fenomen. Detsamma gäller när anmälningarna inte ger tillräcklig information. Detta kan medföra risk för att vissa typer av konsumentproblem fångas upp i mindre utsträckning och mer sällan blir föremål för tillsyn. Konsumentverket har ett pågående projekt för att förbättra anmälningsfunktionen och utvecklar även ett nytt system för informationshantering som ska göra data från anmälningar och kontakter med konsumentvägledning mer lättillgängliga och enhetliga. Detta bör öka underlagens användbarhet.

Inom vissa fokusområden är samarbete med myndigheter och andra aktörer en viktig metod för att fånga upp konsumentproblem, men inom flertalet är den egna omvärldsbevakningen det viktigaste alternativet till anmälningar. Den är beroende av strategiska urval och av att ändamålsenliga verktyg är tillgängliga, vilket inte alltid är fallet. Det finns därmed en risk för att bevakningen koncentreras till problemområden som är kända sedan tidigare.

Tillsyn av digital marknadsföring är en stor utmaning för Konsumentverket. Konsumentverket har under de senaste åren införskaffat och utvecklat nya verktyg som bland annat underlättar bevakning av sociala medier och kartläggning av vilseledande prismarknadsföring. Det skiljer sig dock åt mellan olika fokusområden hur mycket de nya verktygen används. Det kan delvis förklaras av vilka typer av marknadsföringskanaler och konsumentproblem som förekommer på olika marknader, men enligt Riksrevisionens bedömning förklarar det inte hela skillnaden. De befintliga verktygen täcker heller inte hela behovet av att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Speciellt personaliserad marknadsföring är svår att bedriva tillsyn av. Konsumentverket menar att det krävs ytterligare resurser för att hålla jämna steg med den digitala utvecklingen. Samtidigt pågår samarbete om utveckling av nya verktyg på EU‑nivå, med resurser som är större än vad Konsumentverket har möjlighet att använda för sin egen utveckling. Detta arbete pågår och har ännu inte gett några konkreta resultat.

För att utgå från en god kunskap om omfattningen av olika typer av konsumentproblem behöver Konsumentverket genomföra någon form av samlad riskanalys. För att få en övergripande bild genomför Konsumentverket återkommande konsumentmarknadsundersökningen och har genomfört uppskattningar av den samlade konsumentskadan. Metodiken behöver dock utvecklas, vilket Konsumentverket har påbörjat. Ett sätt att göra analyserna mer användbara som underlag för tillsynen kan vara att även skatta den strukturella konsumentskadan, som uppkommer från misslyckanden på marknaden, vilket inte görs i dag. Konsumentverket har infört tydligare styrning inom fokusområden mot produktkoder där konsumentproblemen är större, för att kunna använda tillgängliga resurser mer effektivt. Riksrevisionen ser positivt på detta. Det finns dock behov av att utveckla riskanalyserna inom respektive fokusområde för att kunna bedöma om det finns problem som är över- eller underrepresenterade i tillsynen.

Metoderna för prioritering är i stort sett ändamålsenliga

Konsumentverkets metoder för prioritering är i stort sett ändamålsenliga men kriterierna är inte tillräckligt tydligt definierade för att säkerställa likartade bedömningar mellan fokusområden. Prioriteringen resulterar också för de flesta fokusområdena i att en betydande andel av den löpande tillsynen avser mindre brådskande ärenden där konsumentskadan är begränsad. Konsumentverket inte något strukturerat arbetssätt för att hålla uppsikt över de fall som skulle kunna bli löpande tillsynsärenden men prioriteras bort.

Konsumentverket har en prioriteringsmodell med kriterier som bygger på storlek och typ av konsumentskada. Syftet är att kunna kategorisera olika konsumentproblem och att planera och prioritera mellan ärenden. Den ansvariga juristen ansvarar för att besluta om ett löpande tillsynsärende ska öppnas. Den avvägningen sker som en helhetsbedömning där ett antal generella frågor i rutinbeskrivningen för löpande tillsyn används som bakgrund. Rutinbeskrivningen definierar inte hur värderingen konkret ska göras när det gäller antal drabbade, storlek på konsumentskada och så vidare.

Riksrevisionen bedömer att det fastslagna arbetssättet i stort sett är ändamålsenligt för att myndigheten ska kunna göra välgrundade prioriteringar inom fokusområden. Konsumentproblem som innebär stor ekonomisk skada eller många drabbade väger tungt vid prioriteringen. Kriterierna är dock inte tillräckligt tydligt definierade för att säkerställa att likartade bedömningar görs mellan fokusområden. Samtidigt är det viktigt att beakta de stora skillnader som finns mellan fokusområdena när det gäller typerna av konsumentproblem och metoderna för problemuppfångning. De löpande tillsynsärendena hos flertalet fokusområden inkluderar en blandning av prioriteringsmodellens kategorier, men två fokusområden är ytterligheter i fråga om graden av brådskande ärenden. För Hälsa har nästan samtliga ärenden kategoriserats som mycket brådskande. För Investeringar och pension har samtliga ärenden kategoriserats som mindre brådskande. Riksrevisionen noterar också att andelen mindre brådskande tillsynsärenden är stor eller mycket stor för åtta av de elva fokusområdena. För den kategorin anger Konsumentverkets prioriteringsmodell att konsumentskadan är begränsad i förhållande till den i andra ärenden som Konsumentverket väljer att inleda.

De intervjuade juristerna lyfter inte fram några genomgående brister i förutsättningarna för att säkra bevis för att driva ärenden framåt. Den låga andelen ärenden som läggs ner på grund av bristande bevisning talar också för detta. Det finns dock särskilda utmaningar i ärenden som rör till exempel riktad marknadsföring på internet och telefonförsäljning. Förekomsten av bevis eller möjligheterna att kunna samla in bevis har i allmänhet betydelse vid bedömningen av om löpande tillsyn ska inledas. Inom en del fokusområden är också begränsade resurser och tidsbrist betydande faktorer bakom valet att inte inleda tillsyn till följd av ett identifierat konsumentproblem.

Konsumentverket har inte ett strukturerat arbetssätt för att hålla uppsikt över de konsumentproblem som skulle kunna bli tillsynsärenden men som inte prioriteras. Därmed sker det inte någon systematisk koppling till riskanalyser av om det kan finnas betydande konsumentproblem som Konsumentverket inte har prioriterat. De flesta av fokusområdena har interna listor över intressanta uppslag som skulle kunna bli aktuella för tillsyn. Listorna används på olika sätt. Två fokusområden har inte någon särskild dokumentation över bortprioriterade fall. Det är ovanligt att sådana uppslag till löpande tillsynsärenden tas upp på nytt efter att de har prioriterats bort.

Tillsynen resulterar i stor utsträckning i att prioriterade konsumentproblem motverkas

Riksrevisionen bedömer att tillsynen i stor utsträckning resulterar i att de konsumentproblem som Konsumentverket prioriterar motverkas. En stor andel av näringsidkarna som blir föremål för löpande tillsyn rättar sig efter Konsumentverkets uppfattning. Konsumentverkets interna mål om 70 procent rättelsegrad i löpande tillsynsärenden har överträffats under de senaste åren med viss marginal. Få ärenden avslutas för att det saknas tillräckliga bevis för att driva ärendet vidare när Konsumentverket fortsatt bedömer att en överträdelse har skett.

KO har utfärdat föreläggande eller processat i domstol i en knapp fjärdedel av de löpande tillsynsärenden som avslutades 2017–2020 av annat skäl än frivillig rättelse. De vanligaste skälen till att KO inte agerar i sådana fall är att ärendet har blivit inaktuellt, öppnades på felaktiga grunder eller har hänvisats till samarbetet mellan konsumentskyddande myndigheter inom EU. En utmaning handlar om oseriösa aktörer som försöker undvika Konsumentverkets åtgärder genom att byta skepnad när de blir föremål för tillsyn. Konsumentverket har metoder för att hantera sådana fall, men det är i en del fall svårt att nå framgång.

Samtliga löpande tillsynsärenden följs upp av en utsedd handläggare. I en del fall är det dock inte möjligt att med de resurser och metoder som används för detta syfte fastställa om det har skett en upprepad överträdelse. Det finns ingen rutin som anger att en kompletterande uppföljning ska genomföras på rättsenheterna av deras avslutade löpande tillsynsärenden, och någon sådan genomförs inte regelmässigt. Några fokusområden följer under vissa omständigheter upp sina löpande tillsynsärenden för att komplettera den centrala uppföljningen. Riksrevisionen ser en risk för att överträdelser kan missas i uppföljningen, men det gäller sannolikt ett mindre antal ärenden.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till regeringen

  • Överväg att komplettera indikatorn för resultatbedömning av Konsumentverkets marknadsrättsliga tillsyn med redovisning av ytterligare indikatorer eller bedömningar för att ge en allsidig bild av hur den tillsynen utvecklas. Det gäller till exempel Konsumentombudsmannens åtgärder utifrån tillsynen.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Konsumentverket

  • Ta fram en metod för uppskattning av strukturell konsumentskada och genomför regelbundna uppskattningar av den inom olika områden för att möjliggöra att tillsynen riktas mot de områden där den gör störst nytta.
  • Förtydliga hur fokusområdena kontinuerligt ska arbeta med riskanalyser för att kunna bedöma om det finns problem som är över- eller underrepresenterade i tillsynen.

Uppdaterad: 31 maj 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?