3. Är lämplighetskontrollen och processen för förordnanden av offentliga biträden ändamålsenlig?

3.1 Det är oftast tydligt när ett offentligt biträde ska förordnas

Granskningen visar att det i de allra flesta fall är tydligt för både medarbetare vid Migrationsverket och Polismyndigheten respektive domare vid migrationsdomstolarna vilka personer som har rätt till offentligt biträde, och när biträdet ska förordnas.[58] Det förekommer dock situationer där medarbetare hos Polismyndigheten gör olika bedömningar av i vilka ärenden som enskilda har rätt till biträden. Riksrevisionen lyfter också vikten av att Migrationsverket inte förordnar biträde för sent i processen.

3.1.1 Polisen förordnar inte alltid offentligt biträde i avvisningsärendet

I samband med en avvisning kan själva avvisningen ses som ett ärende, och ett eventuellt förvarstagande av personen inför avvisningen som ett annat. Polisregion Väst anger att de då förordnar ett biträde i såväl förvars- som i avvisningsärendet. Medarbetare vid regionen menar att den förvarstagna riskerar rättslig skada om biträdet inte får ersättning även i avvisningsärendet. Region Stockholm förordnar däremot biträde endast i förvarsärendet. Trots att medarbetare i båda regionerna uppfattar regelverket som tydligt, konstaterar Riksrevisionen att tillämpningen ändå inte är enhetlig.[59] Riksrevisionen bedömer därför att Polismyndighetens beslutsstöd behöver tydliggöras i detta avseende och att hanteringen behöver samordnas mellan regionerna (se vidare i avsnitt 3.2.2 och 4.2.2).

3.1.2 I enstaka fall kan biträdet förordnas sent i processen

Granskningen visar att det i huvudsak är tydligt när i tid ett offentligt biträde ska förordnas. I enstaka fall har dock Migrationsverket ett bedömningsutrymme som kan innebära risker för att biträdet förordnas för sent i processen.

Från intervjuer framgår att frågan om förordnande av ett biträde nästan alltid behandlas i nära anslutning till att Migrationsverket eller Polismyndigheten inleder ett nytt ärende.[60] I granskningen har inget framkommit som tyder på onödig tidsspillan i denna del. När ett mål kommer upp till en migrationsdomstol och den enskilde har rätt till ett biträde, har biträdet oftast förordnats redan innan överklagandet.[61]

I enskilda fall kan dock Migrationsverkets beslut angående om ett biträde ska förordnas komma senare i processen. Det beror på att ett offentligt biträde inte behöver förordnas om det kan antas att behov av det saknas.[62] Det kan bland annat vara fallet när ett tidigare asylbeslut ska förlängas och ingenting nytt har framkommit som kan antas påverka utfallet.[63] I sådana fall kan myndigheten upptäcka att ett biträde bör förordnas först efter att de har genomfört väsentliga utredningsåtgärder, vilket kan innebära en risk för att den enskilde saknar rättsligt stöd under utredningen.[64] Biträde förordnas normalt inte heller om en person omedelbart ska avvisas från Sverige.[65]

Riksrevisionen bedömer att beslutet om att förordna ett biträde i dessa fall ibland innebär en svår avvägning mellan risken att förordnandet kommer för sent och kostnaderna av att ett biträde förordnas fast behov inte finns. Det är därför viktigt att medarbetare som förordnar biträden har tillräckligt stor kunskap och erfarenhet av att göra dessa bedömningar.

3.2 Det är otydligt vem som kan förordnas som offentligt biträde

Granskningen visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar anser att det är tydligt vem som kan förordnas som offentligt biträde ex officio, men i viss mån kan det skilja sig vilka lämplighetskrav som de ställer på offentliga biträden. Det är också mindre tydligt vilka krav som kan ställas på ett biträde som begärs av en enskild. När en enskild begär ett namngivet biträde, lägger förvaltningsmyndigheter och domstolar en stor vikt vid det fria biträdesvalet och mindre på kontroll av lämplighet. Granskningen visar även att ingen förvaltningsmyndighet eller domstol gör fördjupade lämplighetskontroller av biträden. Utfall och konsekvenser av aktörernas lämplighetskontroller redovisas närmare i avsnitt 3.4.

3.2.1 Rättsligt ställningstagande har tydliggjort bedömningar av lämplighet vid Migrationsverket

Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverket under de senaste åren har arbetat för att effektivisera sin hantering av förordnanden och lämplighetsbedömningar av biträden. Det har skett dels genom den centrala organisationen för biträdesfrågor, dels genom framtagna stöddokument. År 2020 tog Migrationsverket fram ett rättsligt ställningstagande som tydliggjorde vilka formella krav som myndigheten ställer på ett biträde som förordnas ex officio.[66] Det rättsliga ställningstagandet har till viss del tydliggjort för medarbetare vem som kan anses vara lämplig att förordnas.[67]

Sedan år 2020 begär Migrationsverket in underlag som kan styrka examen från alla som inte är advokater, när de anmäler intresse för att förordnas som offentligt biträde. Gällande advokater litar Migrationsverket på att byrån där advokaten arbetar har kontrollerat utbildningen.[68]

3.2.2 Polismyndighetens och migrationsdomstolarnas lämplighetsbedömningar förefaller vara mindre formaliserade

Granskningen visar att Polismyndigheten och migrationsdomstolarna har lagt mindre fokus än Migrationsverket på att utveckla sin hantering av förordnanden och lämplighetsbedömningar av biträden. Riksrevisionen bedömer att det är väntat med tanke på att det oftast är Migrationsverket som förordnar biträdena. Domare är också självständiga i sin rättstillämpning. Därför är domstolarnas möjligheter att centralt styra hanteringen av offentliga biträden mer begränsad än förvaltningsmyndigheternas.

Av Polismyndighetens så kallade cirkulärmeddelande framgår att biträden som förordnas ex officio bör ha en juristexamen.[69] Riksrevisionen konstaterar dock att dokumentet inte verkar vara särskilt välkänt eller förankrat i polisregionerna.[70] Granskningen visar också att regionerna inte alltid begär in samma underlag för att styrka kvalifikationer enligt formuläret.[71]

Riksrevisionen konstaterar också att Migrationsverket och Polismyndigheten inte har något formaliserat samarbete när det gäller vare sig biträdesförteckning eller lämplighetskrav, trots att myndigheterna i viss utsträckning förordnar samma biträden.[72] I Polismyndighetens cirkulärmeddelande specificeras inte särskilda kompetenskrav gällande utlänningsrätt, förvar eller processvana. Enligt företrädare för myndigheten ställer man inte lika långtgående kompetenskrav på biträden som Migrationsverket gör. Det innebär att Polismyndigheten kan förordna biträden som Migrationsverket bedömt har bristande kompetens. Polismyndigheten avser ta fram nationella kriterier för vilka lämplighetskrav som kan ställas på biträden som förordnas, liknande Migrationsverkets ställningstagande. Myndigheten har påbörjat samordningsarbetet mellan regionerna genom att inrätta ett beslutfattarforum där företrädare från varje region ska delta.[73]

Av granskningen framgår att migrationsdomstolarna i regel betraktar advokater som lämpliga att förordnas som offentliga biträden. Andra som vill förordnas av domstolarna bör kunna uppvisa att de är lämpliga, till exempel genom att uppvisa goda referenser eller tillräcklig tidigare erfarenhet i migrationsärenden.[74] Företrädare för en domstol uppger att man vid domstolen i fråga förordnar biträden som är lämpliga enligt vad lagstiftningen anger, och att man inte tagit fram något ytterligare stöd om vad det innebär. I stället diskuterar domare med varandra om hur de ska se på lämplighet hos ett biträde.[75] Företrädare för Domstolsverket uppger att migrationsdomstolarna inte har framfört några önskemål om stöd i arbetet med förordnande, lämplighet eller ersättning.[76]

3.2.3 Ingen aktör gör fördjupade lämplighetskontroller

Riksrevisionen konstaterar att varken de granskade förvaltningsmyndigheterna eller domstolarna rutinmässigt kontrollerar till exempel om företaget där biträdet arbetar har skatteskulder, är under rekonstruktion eller har försatts i konkurs. Endast vid misstanke om brott förekommer det att aktörerna begär att biträdet uppvisar ett utdrag från belastningsregistret.[77] Företrädare för Migrationsverket menar att myndigheten har valt att avstå från att som regel begära in sådana utdrag, eftersom de inte har någon rättslig grund att avslå en begäran om biträdet skulle vägra lämna in det.[78]

I regel kontrolleras inte lämpligheten hos de biträden som sätts i den förordnades ställe genom substitution. I stället får det förordnade biträdet gå i god för biträdets lämplighet.[79] Riksrevisionen bedömer att det kan innebära en risk för att eventuell särskild kompetens eller erfarenhet som legat till grund för biträdesvalet går förlorad.

3.2.4 Det fria biträdesvalet väger tungt vid förordnanden och kan medföra effektivitetsrisker

Den enskilde kan själv föreslå ett namngivet biträde inom ramen för det fria biträdesvalet.[80] Granskningen visar att Migrationsverket anser sig ha begränsade möjligheter att avslå en begäran om biträde som de anser vara mindre lämplig. Det finns inte några samlade uppgifter om hur stor andel av samtliga biträden som förordnas i migrationsärenden som önskats av den enskilde i förhållande till de biträden som förordnas ex officio.

Migrationsverkets medarbetare upplever att de har begränsade möjligheter att avslå den enskildes förslag, även om de har kännedom om att biträdet i fråga har misskött tidigare uppdrag. Misskötsamheten kan till exempel bestå av missade tidsfrister eller att biträdet konsekvent substituerar någon annan i sitt ställe. Myndigheten måste kunna motivera att misskötsamheten också påverkar det aktuella ärendet.[81] Migrationsverket ställer inte krav på att det begärda biträdet ska ha en juristexamen.[82] Samtidigt noterar Riksrevisionen att domare vid Migrationsdomstolen i Stockholm och Göteborg i huvudsak kräver att det begärda biträdet har en juristexamen.[83]

Vidare har Migrationsverket försökt avslå begäran om biträde med motiveringen att biträdet saknar processvana, men domstolar har då ansett att rätten att välja biträde värderas högre. Det kan dock innebära att en domstol senare behöver entlediga biträdet och förordna ett nytt, om biträdet inte har tillräcklig kompetens för en eventuell överklagandeprocess.[84] Riksrevisionen bedömer att det kan vara ineffektivt ur ett processekonomiskt perspektiv om ett nytt biträde måste sätta sig in i ärendet.[85] Migrationsverket har dock kunnat använda Migrationsöverdomstolens obehörighetsförklaring som motivering när biträdet har önskats av en sökande.[86]

Att Migrationsverket har tagit bort biträdet från möjligheten att förordnas ex officio räcker i sig inte för att avslå en begäran av biträdet. Myndigheten kan dock informera den sökande om att det begärda biträdet har tagits bort från ex officio-förteckningen på grund av misskötsamhet eller brist på kompetens.[87] För biträden som finns med i Migrationsverkets digitala system kan medarbetare se så kallade spärrar (se avsnitt 3.4.2), däremot syns inte anledningen till spärren. Det försvårar för medarbetare att ge enskilda relevant information om ett begärt biträde inför ett förordnande.[88] Riksrevisionen kan därmed konstatera att enskilda har begränsad tillgång till uppgifter om biträdens kompetens och erfarenhet.

3.3 Det finns brister i förordnandeprocessen

Granskningen visar att de styrande principerna för val av biträde inför ett förordnande skiljer sig mellan granskningsobjekten. Medan Migrationsverket, några polisregioner och domstolar lägger vikt vid en jämn fördelning av uppdrag, har andra polisregioner och domstolar lagt större fokus på tidigare erfarenheter av vilka biträden som är mest lämpliga.

3.3.1 Migrationsverkets fokus på en rättvis fördelning av förordnanden försvårar möjligheten att bibehålla kompetens bland offentliga biträden

Av granskningen framgår att Migrationsverket anser att myndigheten har en skyldighet att fördela förordnanden rättvist mellan tillgängliga biträden.[89] Riksrevisionen kan dock konstatera att majoriteten biträden endast förordnas i ett par uppdrag om året. De har därmed begränsade möjligheter att specialisera sig inom migrationsrätt och således fördjupa sin kompetens genom erfarenhet.

När Migrationsverket ska förordna ett biträde ex officio kan medarbetare söka i systemet för biträdeshantering efter närhet till sökande, utredningsort och kön på biträde. Det digitala systemet föreslår biträden som medarbetare kan välja att förordna.[90] Systemet utgår från de biträden som anmält sig som tillgängliga[91], som uppfyller närhetsprincipen och som har lägst antal förordnanden det innevarande kalenderåret. I antalet förordnanden räknas även uppdrag där biträdet blivit begärt av en sökande. Inget biträde som överstiger snittantalet i regionen får fler förordnanden ex officio.[92] Det leder till att biträden som ofta begärs inte tilldelas några förordnanden ex officio. Som tabell 1 visar förordnades majoriteten biträden (64 procent) i endast ett eller två uppdrag under perioden januari–oktober 2021.

Tabell 1 Antal förordnanden per biträde under perioden 1 januari–30 oktober 2021

Källa: Uppgifter från Migrationsverket.

Företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige, Asylrättscentrum och Advokatsamfundet anser att spridningen av migrationsärenden på ett stort antal biträden är problematisk med tanke på biträdenas begränsade möjligheter att skaffa erfarenhet och specialisera sig på migrationsrätt.[93] Även medarbetare vid Migrationsverket menar att det är svårt för biträden att skaffa eller upprätthålla kompetens inom migrationsrätt med bara ett eller ett par förordnanden om året.[94] Migrationsverkets rättschef ser positivt på att byråer specialiserar sig inom migrationsrätt, men konstaterar samtidigt att dessa byråer såsom det digitala systemet är konstruerat, får samma mängd förordnanden som andra byråer.[95]

Migrationsverket stänger inte av biträden som enskilda begär från fler förordnanden, oavsett om biträdet redan har så många öppna ärenden att fler skulle innebära att ärendena inte kommer att kunna avgöras inom förordningsstyrd tid. Sökande får dock information om det och ges möjlighet att önska ett mer tillgängligt biträde.[96]

3.3.2 Polisregionernas och migrationsdomstolarnas förordnar på olika sätt, vilket medför otydlighet för biträdena

Granskningen visar att hur biträden förordnas skiljer sig mellan polisregionerna och också mellan de olika migrationsdomstolarna. Riksrevisionen bedömer att det skapar otydlighet för biträden. Polismyndigheten kan också effektivisera och samordna det arbetet mellan regionerna.

Polismyndigheten saknar en central funktion dit personer kan anmäla intresse för att förordnas ex officio. I stället har olika polisregioner varsin förteckning över biträden som vill åta sig uppdrag.[97] Hur regionerna väljer biträden från dessa listor skiljer sig åt. Det finns exempel på medarbetare som förordnar biträden som hen har kännedom om sedan tidigare, men också på medarbetare som förordnar biträden i bokstavsordning från en formell lista som är upprättad i regionen.[98] Det återspeglas av företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige som anser att det är otydligt hur Polismyndigheten väljer ut vilket biträde som förordnas.[99] Noa bekräftar att respektive region har sina egna rutiner vid förordnade av biträden, och ser att det finns ett behov av att effektivisera och samordna detta arbete. Ett sätt att göra det är att ha en nationell lista över biträden. Att förvalta och uppdatera en sådan lista är dock resurskrävande.[100]

Även migrationsdomstolarnas sätt att förordna biträden skiljer sig åt. Granskningen visar att det finns dels domstolar som eftersträvar en jämn fördelning av ärenden, dels domstolar som förordnar biträde utifrån tidigare kännedom om lämplighet. De domstolar som valt att inte ha någon formell lista över biträden ser inget behov av det eftersom de sällan förordnar biträden.[101]

3.4 Olämpliga biträden avvisas inte alltid

Granskningen visar att förvaltningsmyndigheters och domstolars sätt att bedöma när ett biträde bör avvisas varierar. Även tillgängligt stöd för bedömningar skiljer sig åt. Riksrevisionen konstaterar att såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar saknar formella rutiner för att dokumentera misskötsamhet hos biträden, men att uppgifter ofta sparas och sprids genom informella och individberoende kanaler. Det innebär till att misskötsamhet hos biträden inte alltid leder till någon åtgärd, och att informationen inte heller delas inom eller mellan instanserna. Granskningen visar också att det kan dröja länge innan förvaltningsmyndigheter och domstolar reagerar på även allvarligare fall av olämplighet. Därför kan biträden som bedömts olämpliga av en förvaltningsmyndighet eller domstol bli förordnade av andra, ibland i ett stort antal ärenden eller mål.

3.4.1 Det finns visst stöd för bedömning av vad som utgör skäl för avvisning

Granskningen visar att medarbetare vid Migrationsverket har ett visst stöd av stöddokument, praxis, kollegor och inte minst av den centrala samordnaren vid bedömning av om ett biträde ska entledigas eller avvisas från ärendet. Trots det kan bedömningarna i enskilda fall vara svåra.[102]

Medarbetare vid Polismyndigheten uppger att de främst tar stöd av erfarna kollegor vid bedömning av om biträdets misskötsamhet ska leda till ett entledigande i ärendet.[103] Enligt företrädare för Noa efterfrågar regionerna ett klargörande metodstöd som kan tydliggöra vad som kan utgöra grund för att entlediga, byta biträde eller förklara ett biträde som olämpligt, särskilt när det handlar om ett biträde som önskats av den enskilde. Polismyndigheten har en ambition att öka enhetligheten, angående dels hur bedömningarna görs, dels hur beslutstexter formuleras.[104] Riksrevisionen konstaterar att det är förståeligt att enskilda regioner har skapat informella vägar för hanteringen av biträden, med tanke på Polismyndighetens begränsade antal förordnanden. Samtidigt skapar det en otydlighet för biträden. Den regionaliserade organisationen skapar också en risk för att mindre lämpliga biträden inte upptäcks. Frågan om förvaltningsmyndigheters och domstolars möjlighet att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter tas upp i kapitel 5.

Även företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm respektive Göteborg anser att det kan vara svårt att bedöma om ett biträde är så pass olämpligt att hen bör entledigas eller avvisas. De efterfrågar dock inte något stöd, utan betonar att det är upp till varje domare att göra bedömningarna utifrån lagstiftning och målets beskaffenhet.[105]

3.4.2 Uppgifter om misskötsamhet dokumenteras på olika sätt

Granskningen visar att olika förvaltningsmyndigheter och domstolar beslutar om entledigande eller avvisning, samt dokumenterar besluten, på olika sätt. Tillvägagångssätten kan variera även inom instanserna. Skillnaderna innebär såväl en otydlighet gentemot biträdena, som en risk för bristande transparens i besluten. Som framgår i avsnitt 5.2.4 har förvaltningsmyndigheterna och domstolarna begränsade möjligheter att sammanställa uppgifter om biträden som missköter sina uppdrag.

Migrationsverket har en central stödfunktion för beslut om avvisning

Granskningen visar att Migrationsverkets medarbetare kan dokumentera misskötsamhet hos biträden i en tjänsteanteckning eller utredningsprotokoll. Informationen kan sedan skickas till den regionala kontaktpersonen som sparar uppgifterna i sin inkorg, eller till den centrala samordnaren som sparar informationen i informella anteckningar. På det sättet kan kontaktpersonen och den centrala samordnaren få del av erfarenheter av biträdet. Dessa kan sedan utgöra underlag vid frågor inför eventuella framtida förordnanden.[106]

Migrationsverkets medarbetare kan rapportera klagomål på biträden till den centrala biträdessamordnaren. Det framgår dock av granskningen att medarbetare inte alltid rapporterar mindre klagomål. Det beror till viss del på att det kan upplevas som tungrott och tidskrävande att upprätta ett klagomål.[107] Enskilda medarbetare kan heller inte se tidigare klagomål på biträdet i fråga, och vet därför inte vad som är engångsföreteelser respektive upprepad misskötsamhet.[108] Det finns därmed en risk för att uppgifter om upprepad misskötsamhet fastnar hos enskilda medarbetare eller enheter och inte sprids inom myndigheten.

Klagomål på ett biträde kan leda till att biträdet entledigas i ärendet eller plockas bort från förteckningen att förordnas ex officio. I båda fallen ges biträdet möjlighet att yttra sig. Beslut om att ett biträde ska plockas bort från förteckningen tas av rättschefen efter föredragning av den centrala biträdessamordnaren. Sedan en vägledande dom år 2020 från Högsta förvaltningsdomstolen betraktas ett avlägsnande från ex officio-listan inte längre som ett överklagbart beslut. Migrationsverket anser att domen har stärkt myndighetens ställning, eftersom tidigare beslut kunde ändras efter överklagande till domstol.[109]

Migrationsverket kan också registrera en så kallad spärr av ett biträde i biträdeshanteringssystemet. Spärren är en markering som innebär att en medarbetare ska kontakta den centrala samordnaren innan biträdet förordnas. Spärren i sig innehåller dock ingen ytterligare information (se avsnitt 5.2.4 om Migrationsverkets rättsliga förutsättningar att spara uppgifter om biträdens kompetens eller eventuella misskötsamhet). Om en medarbetare trots spärren överväger att förordna biträdet kan den centrala samordnaren ge information om anledningen till spärren. Det är dock den enskilda medarbetaren som tar beslut om att förordna eller inte.[110]

Vidare upplever företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige och Asylrättscentrum att Migrationsverkets bedömningar om olämplighet inte alltid är transparenta och enhetliga. Ibland har biträden betraktats som olämpliga efter ett missat överklagande, medan andra har fått arbeta vidare trots flera missar.[111]

Regional variation och odokumenterade beslut hos Polismyndigheten

Granskningen visar att olika polisregioner har olika rutiner för att dokumentera och besluta om avvisning av olämpliga biträden. Som vi tidigare nämnt förordnar Polismyndigheten färre biträden än Migrationsverket och myndigheten har därför inte samma incitament för en lika utbyggd organisation där misskötsamhet hos biträden kan identifieras och dokumenteras.

När medarbetare vid Polismyndigheten upptäcker att ett biträde är olämpligt för sitt uppdrag, kan de stämma av om kollegor har liknande erfarenhet av biträdet. Medarbetare vid Polismyndigheten har inte någon rutin för att dokumentera uppgifter om olämplighet i regionernas förteckningar över biträden.[112] Av intervjuer framgår att beslutsfattare som tagit ett formellt beslut om att inte förordna ett biträde ex officio, också kan delge den informationen till andra beslutsfattare inom Polismyndigheten.[113] Samtidigt visar granskningen att regionerna gör något olika när det gäller att fatta formella beslut om olämplighet. Det finns polisregioner som slutar förordna, alternativt nedprioriterar, biträden vid misstanke om misskötsamhet utan att det fattas ett formellt beslut om detta.[114] Riksrevisionen noterar i sammanhanget att Justitieombudsmannen tidigare har kritiserat Migrationsverket för en formlös obehörigförklaring av ett offentligt biträde.[115] I de beslut som Riksrevisionen tagit del av framgår inte heller alltid datum för beslutet eller om beslutet har kommunicerats till biträdet i fråga.

Domarna fattar självständiga beslut, men har också utbyte med kollegor

Även domstolarna förordnar så pass få biträden att behovet av en mer utvecklad organisation för att systematiskt samla uppgifter om olämpliga biträden är mindre än hos Migrationsverket. Av granskningen framgår att det inte heller är något som efterfrågas av domstolarna.

Det är den enskilda domaren som beslutar om att avvisa ett biträde från ett mål. Bedömningen att inte förordna ett biträde formaliseras inte alltid genom dokumentation eller formellt beslut. Företrädare för tre migrationsdomstolar uppger att de inte sammanställer uppgifter om biträden som är mindre lämpliga till exempel på grund av tidigare bristfällig processföring. I stället har enskilda domare kännedom om uppgifterna. Riksrevisionen noterar att vid dessa tre migrationsdomstolar saknas det även en förteckning över biträden.[116] Riksrevisionen bedömer att det medför en risk för att en enskild kan tilldelas ett mindre lämpligt biträde genom det fria biträdesavtalet. Två andra migrationsdomstolar har var sin förteckning över biträden som kan förordnas och där lagmannen kan fatta beslut om att plocka bort ett biträde från listan på grund av olämplighet. Biträdet informeras om beslutet och ges möjlighet att yttra sig över det.[117] Riksrevisionen bedömer att en förteckning över biträden kan fylla en funktion i att biträden som misskött sig på en allvarligare nivå i praktiken inte förordnas mer.

Dokumenterade uppgifter om misskötsamhet delas inte på ett formellt sätt

Granskningen visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar inte har några formella kommunikationskanaler för att systematiskt ta tillvara varandras kunskap om misskötsamhet hos biträden. Varken Migrationsverket eller Polismyndigheten informerar varandra eller domstolarna på ett formellt eller rutinartat sätt om beslut om entledigande eller bortplockning från biträdesförteckningar på grund av misskötsamhet.[118] Om ett biträde avvisas från en migrationsdomstol sprids informationen internt på domstolen, men i regel inte till andra migrationsdomstolar, Migrationsverket eller Polismyndigheten.[119]

Både företrädare för Migrationsverket och företrädare för två migrationsdomstolar lyfter att de inte ser det som sitt uppdrag att informera varandra om eventuell misskötsamhet hos biträden. I stället lägger de stor vikt vid principen att varje aktör ska göra sin egen lämplighetsbedömning.[120] Företrädare för en domstol menar också att det saknas lagstöd för ett utbyte mellan myndigheter om olämpliga biträden (se avsnitt 5.2.4).[121]

Det förekommer däremot ett visst informellt utbyte av erfarenheter mellan medarbetare hos aktörerna. Det förekommer till exempel att medarbetare vid Polismyndigheten stämmer av vilka erfarenheter Migrationsverket har av biträden som missköter sig.[122] Medarbetare på Polismyndigheten har också tagit del av domar gällande två olämpliga biträden från en domstol, och den informationen ska även enligt uppgift ha spridits till Migrationsverket.[123] Det förekommer också att Migrationsverket fångar upp uppgifter om misskötsamhet hos biträden när ett mål handläggs i domstol.[124] Företrädare för Migrationsöverdomstolen menar att det i vissa fall skulle behövas ett utbyte av uppgifter med Migrationsverket om misskötsamhet hos biträden. Det kan till exempel handla om att domstolen sett att ett biträde är olämpligt och att Migrationsverket därför bör undvika att förordna det.[125]

3.4.3 Det är ovanligt att biträden avvisas och det kan dröja innan misskötsamhet leder till åtgärd

Granskningen visar att det är ovanligt att ett biträde som missköter ett förordnande entledigas eller avvisas för framtida förordnanden. Under perioden januari 2018 till juni 2021 bedömde någon av förvaltningsmyndigheterna eller domare vid någon av migrationsdomstolarna minst 20 offentliga biträden som generellt olämpliga att antingen förordnas ex officio av förvaltningsmyndigheten eller agera som ombud vid domstolen. Ytterligare minst 39 offentliga biträden har entledigats i enskilda ärenden eller mål med motiveringen att de bedömts olämpliga för det aktuella uppdraget. Av tabell 2 framgår antalet beslut om olämpliga biträden som respektive förvaltningsmyndighet eller migrationsdomstol har fattat under åren 2018–2021.

Tabell 2 Antalet beslut som respektive granskningsobjekt har fattat gällande olämpliga biträden, och totalt antal berörda biträden[126], 2018–2021

Anm. *En av dessa har avvisats både av Polisen och en migrationsdomstol, och en av både Migrationsverket och en migrationsdomstol. Fem har entledigats också i enskilda ärenden eller mål, och finns med även i nästa kolumn. **Fem av biträdena har entledigats i fler än ett ärende eller mål.

Siffrorna kan jämföras med att Migrationsverket beslutade om cirka 20 000 förordnanden om året under samma period (se avsnitt 2.1.3). Det har alltså förekommit i mindre än ett av tusen förordnanden att någon aktör beslutat att biträdet i ärendet varit olämpligt för det enskilda uppdraget eller för att förordnas igen.

Misskött uppdrag samt bristande kompetens och omsorg om klienten är vanliga skäl till avvisning från enskilt ärende

Granskningen visar att den vanligaste anledningen[127] till att Migrationsverket beslutar att entlediga ett biträde från enskilda ärenden är att biträdet har misskött sina åligganden i ärendet. Det kan till exempel handla om att biträdet upprepade gånger har lämnat in inlagor för sent, uteblivit från muntliga förhandlingar eller att Migrationsverket och den sökande inte lyckats kontakta biträdet. Vanliga motiveringar är också brister i biträdets kompetens, beteende eller omsorg om klienten. Motiveringarna tyder ibland på kompetensbrister som kan ha betydelse för biträdets förmåga att hantera även andra fall, och ett av biträdena har också avvisats generellt från framtida förordnanden hos en migrationsdomstol.[128]

Polisregionerna motiverar två av sina sex beslut att avvisa ett biträde från ett pågående ärende med att biträdet i tidigare ärenden har visat sig sakna grundläggande kompetens i relevant lagstiftning och processföring, och agerat på ett sätt som kan drabba klienten negativt. Även dessa motiveringar tyder på mer långvariga eller allvarliga kompetensbrister än vad som kan hänvisas till det aktuella ärendet. I ytterligare två fall hänvisar myndigheten inte till tidigare erfarenhet av biträdena, utan till att de inte uppvisat nödvändig juridisk kompetens eller yrkeskompetens för det aktuella uppdraget. I båda dessa fall har Polismyndigheten inhämtat information från Migrationsverket inför beslutet. Ytterligare ett beslut avser ett biträde som dömts för flertalet brott, medan ett biträde inte hade gått att kontakta under det pågående ärendet.

Migrationsdomstolarna motiverar sina beslut på liknande sätt som polisregionerna. Två biträden har entledigats med motiveringen att de formulerat yrkanden och grunder på ett sätt som tyder på att de saknar grundläggande kunskaper i förvaltningsprocess och migrationsrätt. Därtill bedömdes deras inlagor ha så stora språkliga brister att de delvis var svåra att förstå.[129]

När det gäller beslut att inte längre förordna ett biträde (ex officio i förvaltnings­myndigheternas fall) skiljer sig motiveringarna mellan förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Migrationsverket motiverade alla sina beslut förutom ett med att biträdet hade delgivits misstanke, åtalats eller fällts för grova brott. Inget av besluten tar upp bristande kompetens som skäl till att ett biträde inte längre ska förordnas.[130] Polisregionerna motiverar däremot samtliga sina beslut om att ett biträde inte längre ska förordnas med att biträdet inte behärskar juridiken och det juridiska språket. Migrationsdomstolarna motiverar sina fem beslut att avvisa eller inte längre förordna ett biträde med att biträdet inte har visat underlag på sin behörighet.[131]

Det kan dröja länge innan förvaltningsmyndigheter eller domstolar reagerar på olämplighet, och biträden som bedömts olämpliga av en återkommer hos andra

Även om det är ovanligt att offentliga biträden avvisas i migrationsärenden visar granskningen att biträden som misskött sig kan fortsätta förordnas. Riksrevisionen har samkört de beslut där en förvaltningsmyndighet eller domstol har bedömt att ett biträde eller ombud saknar grundläggande juridiska kunskaper och förmåga att företräda en klient i en rättsprocess med samtliga utbetalningar till offentliga biträden i migrationsärenden under perioden 1 januari 2019 till 30 juni 2021. Samkörningen visar att sex av dessa biträden ändå har kunnat få betalt för uppdrag som offentligt biträde vid sammanlagt nästan 850 tillfällen. Det totala utbetalade beloppet uppgår till över sju miljoner kronor, se tabell 3.

Tabell 3 Biträden kan fortsätta beviljas ersättning efter beslut om avvisning

Anm.: *Uppgifterna för 2021 avser första halvåret.

Riksrevisionen noterar att de två av biträdena har beviljats ersättning från Migrationsdomstolen i Stockholm vid 185 tillfällen, trots att de tidigare har entledigats från samma domstol. Migrationsdomstolen i Stockholm uppger att det kan bero på att ett stort antal inlånade domare har hanterat migrationsmål under de senaste åren. När domstolen avvisar en person från ett enskilt mål kommer det inte automatiskt till andra domares kännedom. Det kan därför ta tid innan en och samma domare har haft att göra med ett biträde så pass många gånger att domaren börjar se ett mönster i processföringen.

När en person avvisas från hela domstolen har registraturen att se till att det inte registreras nya mål där personen är ombud eller biträde. Riksrevisionen noterar att det pågår ett arbete på domstolen som ska göra det möjligt att ta bort en person från listor över lämpliga biträden för andra mål när personen tidigare har visat upp sådan oskicklighet att hen avvisats som ombud eller fått ersättningen reducerad som offentligt biträde i ett flertal fall. Internt på domstolen pågår det dock diskussioner om det på grund av bestämmelser i dataskyddsförordningen (GDPR) finns problem med att sammanställa sådana uppgifter (se vidare resonemang i kapitel 5).[135]

Det förekommer också att biträden som av andra skäl bedömts som olämpliga att förordnas av en aktör återkommer efter det hos andra förvaltningsmyndigheter eller domstolar. Till exempel har de fem biträden som Migrationsverket år 2018 uteslöt från ytterligare förordnanden ex officio på grund av grova brott eller uteslutning ur Advokatsamfundet, fortsatt att under 2019–2021 få betalt av domstolar och Polismyndigheten vid sammanlagt 41 tillfällen. I granskningen har Riksrevisionen också uppmärksammat ytterligare fall, som inte enbart rör sig om oskicklighet eller brottslighet. Till exempel har ett biträde som fått reducerad timpenning efter att ha fingerat asylskäl, inte tillvaratagit klientens bästa samt uppvisat oskicklighet och bristande kompetens beviljats ersättning från olika förvaltningsmyndigheter och domstolar vid 25 tillfällen under 2019–2021. Ytterligare ett biträde som Migrationsverket tagit bort från ex officio-listan på grund av upprepade försummelser, har fortsatt beviljas ersättning från andra förvaltningsmyndigheter och domstolar vid 13 tillfällen under 2021.