Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

4. Är hanteringen av ersättningar till offentliga biträden ändamålsenlig?

Avsnitt

4.1 Det är inte alltid tydligt vad en kostnadsräkning ska innehålla

Granskningen visar att även om det är tydligt vilka grundkrav som förvaltningsmyndigheter och domstolar kan ställa på kostnadsräkningar, varierar det hur detaljerat biträden redovisar sin arbetstid. Av granskningen framgår att Polismyndigheten alltid begär in underlag för utlägg, medan Migrationsverket enbart gör det i vissa fall.

4.1.1 Grundkraven är tydliga men detaljnivån varierar i kostnadsräkningarna

Ett rättshjälpsbiträde ska i sin kostnadsräkning i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg.[136] Riksrevisionens genomgång av kostnadsräkningar visar att räkningarna genomgående är uppdelade i dessa poster, oavsett vilken instans som tagit emot räkningen. Däremot varierar detaljnivån i kostnadsräkningarna framför allt avseende arbetstid. Vissa biträden specificerar genomförda arbetsuppgifter uppdelat på ett par minuter per post, medan andra slår samman uppgifter så att en post kan omfatta åtskilliga timmar. Granskningen tyder på att det kan påverka bedömningen av räkningarna på olika sätt. I vissa fall kan en detaljerad redovisning av arbetsinsatser göra att en förvaltningsmyndighet eller domstol uppmärksammar händelser som inte berättigar till ersättning. I andra fall verkar en övergripande arbetsredogörelse utan detaljer motivera att förvaltningsmyndigheten eller domstolen ifrågasätter den samlade tidsåtgången. Riksrevisionen menar att detaljeringsgraden i en kostnadsräkning i sig inte bör vara avgörande för vilken ersättning som utgår. Räkningen bör dock vara tillräckligt detaljerad för att det med rimlig säkerhet ska gå att utläsa vilka arbetsinsatser som avses och hur lång tid de tagit. I sammanhanget ska också noteras att Högsta domstolen uttalat sig om att mindre poster i en räkning bör slås samman.[137]

4.1.2 Utlägg behöver inte alltid styrkas med underlag

Utlägg är kostnader som biträdet har haft för till exempel resa och uppehälle samt kostnad för tolkning och översättning. Polismyndigheten har beslutat att underlag för räkningar alltid ska finnas med som bilaga för att biträdet ska få ersättning för sina utlägg.[138] Även Migrationsdomstolen i Stockholm begär in underlag för utlägg för att undvika felaktiga utbetalningar. Granskningen visar dock att det finns andra exempel. Migrationsdomstolen i Luleå anger att de endast ibland begär in underlag för att kunna bedöma rimligheten i kostnadsanspråk.[139] Migrationsverket begär in underlag för tolkkostnader om kostnaderna överstiger det normala eller om ett biträde upprepade gånger inkommit med felaktiga underlag.[140] Migrationsverket hänvisar i sin handbok för migrationsärenden till ett avsnitt i betänkandet från biträdeskostnadsutredningen. Där anges att biträdet normalt inte behöver styrka sina kostnader för utlägg. I stället ska domstolen eller förvaltningsmyndigheten vid sin granskning av biträdets kostnadsräkning bedöma om kostnaderna för utlägg kan anses rimliga utifrån angivna faktiska förhållanden. Om de finner anledning att ifrågasätta den begärda ersättningen får verifikationer som styrker utläggen begäras in.[141] Även Riksrevisionens aktgenomgång bekräftar att kostnadsräkningarna ibland saknar underlag för utlägg.

4.2 Det är inte alltid enhetligt hur kostnadsräkningar bedöms

Granskningen visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar delvis har valt att organisera sin hantering av ersättning till offentliga biträden på olika sätt. Vid Migrationsverket arbetar sedan i mars 2021 en särskild funktion med att bedöma och fatta beslut om kostnadsräkningar. Riksrevisionen bedömer att den nya funktionen ökar möjligheten för enhetliga bedömningar, men kan i vissa avseenden ske på bekostnad av en effektiv handläggning. Riksrevisionen noterar att Polismyndigheten saknar nationellt stöd för bedömningar av kostnadsräkningar och att det finns vissa skillnader mellan regionerna vad gäller hanteringen av räkningar.

4.2.1 Enhetliga bedömningar sker på bekostnad av effektiv handläggning på Migrationsverket

I Migrationsverkets särskilda funktion för kostnadsräkningar är biträdets ersättningsanspråk ett eget ärende som handläggs i ett separat system. Handläggaren eller beslutsfattaren som fattar beslut om kostnadsräkningen har inte fattat beslut i grundärendet. Tidigare har den ansvariga handläggaren eller beslutsfattaren i ärendet beslutat även om kostnadsräkningen. Enligt företrädare för Migrationsverket var syftet med den nya funktionen bland annat att få till en ökad enhetlighet i bedömningarna av kostnadsräkningar.[142] Riksrevisionens granskning visar också att förutsättningarna för det har förbättrats. Medarbetare vid Migrationsverket som Riksrevisionen intervjuat är av uppfattningen att det finns en mer sammanhållen bild av vad som ska godtas i en kostnadsräkning nu än tidigare. Veckovisa samordningsmöten och diskussioner om nya domar lyfts fram som positiva exempel från den nya organisationen. Att arbeta i nätverk med stöd från rättsavdelningen förefaller också underlätta för handläggarna att bedöma skäligheten i en kostnadsräkning.[143] Att kompetensen på området har samlats vid en och samma enhet lyfts också fram som en fördel med den nya organisationen.[144]

Granskningen visar dock att den nya organisationen i viss utsträckning har fått negativa konsekvenser för effektiviteten och ändamålsenligheten i hanteringen. Handläggaren som ska fatta beslut om kostnadsräkningen har begränsad inblick i grundärendet, vilket kan behövas för att bedöma skäligheten i anspråket.[145] Medarbetare som arbetar i den nya organisationen uppger att det inte är ovanligt att handläggarna i grundärendet respektive kostnadsräkningsärendet behöver ha kontakt för att reda ut vad som är ett rimligt anspråk i ett visst ärende. Det utgör ett extra arbetsmoment i hanteringen.[146] Även Migrationsverkets egen uppföljning från 2021 lyfter att den nya organisationen gör det svårare att hitta kvalitetsbrister under handläggning och i inlagorna eftersom den som fattar beslut om kostnadsräkningen inte följt biträdets arbete i ärendet.[147] Enligt företrädare för Advokatsamfundet skapar det nya förfarandet en risk för att ersättningarna blir mer schabloniserade, och företrädare för Asylrättscentrum lyfter risken med att individuella omständigheter inte tas i beaktande i bedömningen av kostnadsräkningen.[148] Vidare har tiden från beslut i grundärendet till utbetald ersättning blivit längre med den nya funktionen.[149] Migrationsverket ser också svårigheter med att rekrytera kvalificerade handläggare till den nya funktionen.[150] Riksrevisionen noterar vidare att även om Migrationsverket anser att det nya digitala systemet för att hantera kostnadsräkningar överlag fungerar bra finns det vissa tekniska begränsningar. Till exempel går det inte att justera timkostnaden i de fall då kvalitetsbrister i biträdets arbetsinsats bör leda till lägre timersättning än timkostnadsnormen.[151]

4.2.2 Polisregionernas hantering av kostnadsräkningar behöver samordnas

Vid Polismyndigheten fattas beslut om kostnadsräkningar i respektive region. Granskningen visar att Polismyndigheten saknar nationellt stöd för bedömningar av kostnadsräkningar, vilket är något som efterfrågas av regionerna.[152] Vidare visar granskningen att det finns vissa skillnader mellan polisregionerna vad gäller hanteringen av kostnadsräkningar. Rutinen i två polisregioner förefaller vara att ansvarig handläggare ska gå igenom det inkomna ärendet och vid tveksamheter stämma av det med beslutsfattare respektive gruppchef. I en annan polisregion förefaller det vara otydligt vem som har ansvaret för bedömning och kontroll av inkomna kostnadsräkningar.[153] Ett annat exempel på skillnader är hanteringen av delräkningar. Intervjuade medarbetare i två regioner önskar att biträdet ska skicka in en delräkning efter varje förvarsförhandling medan handläggare i en tredje region enbart önskar få en sluträkning, om ärendet inte pågår i ett år eller mer.[154] Att regionerna gör olika bekräftas också av Migrationskollegiet för västra Sverige.[155] Riksrevisionen konstaterar att regionernas olika förhållningssätt kan skapa en otydlighet både för medarbetare inom myndigheten och för de biträden som förordnas. Av granskningen framgår dock att Polismyndighetens ambition är att samordna hanteringen av kostnadsräkningar mellan regionerna.[156]

Det förekommer också att regioner meddelar sin skälighetsbedömning av kostnadsräkningen via en muntlig kontakt med biträdet i stället för genom ett formellt beslut. Då kan Polismyndigheten via telefon förklara varför de anser att kostnadsräkningen inte är skälig och ge biträdet en möjlighet att inkomma med en ny kostnadsräkning. Vissa biträden accepterar det och inkommer med en ny räkning, medan andra insisterar på yrkat belopp. Det leder i så fall till att Polismyndigheten fattar ett beslut om reducering som biträdet kan överklaga. Förfarandet motiveras av effektivitetsskäl.[157] Riksrevisionen bedömer dock att förfarandet kan uppfattas som ett formlöst och odokumenterat beslut om reducering. Avsaknaden av en dokumenterad motivering för reduceringen innebär en risk för att myndighetens saklighet och opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. Riksrevisionen konstaterar att den muntliga motiveringen åtminstone bör dokumenteras, till exempel genom en tjänsteanteckning, i enlighet med reglerna i förvaltningslagen.

Vid migrationsdomstolarna är beslutet om kostnadsersättning en del av domen i grundärendet. Därför fattar varje domare självständiga beslut om vilka ersättningar som ska godkännas i samband med att ett biträde skickar in en kostnadsräkning. Domare har också stöd av kollegor på domstolen och sin egen erfarenhet av liknande mål. Utöver standardtid för typfall och praxis som vi lyfter i kommande avsnitt finns inget generellt framtaget stöd för domare i dessa bedömningar.[158]

4.2.3 Bedömningar av räkningar ska vara individuella, men är i praktiken ofta schabloniserade

Enligt rättshjälpslagen ska ersättningen för biträdets arbete beslutas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning.[159] Med hänvisning till detta har förvaltningsmyndigheter och domstolar i intervjuer lyft fram att varje inlämnad kostnadsräkning ska bedömas individuellt och mot bakgrund av omständigheter i ärendet. Utöver det som framgår av rättshjälpslagen har förvaltningsmyndigheterna respektive domstolarna att förhålla sig till domstolspraxis som skapas när biträden överklagar beslut om kostnadsräkningar.[160] Riksrevisionen noterar dock att det saknas domstolspraxis för att bedöma vad som är en skälig tidsåtgång för andra arbetsmoment, till exempel möten med klienter, genomgång av material i ärendet eller förberedelser inför förhandlingar.[161]

Granskningen visar att det har utvecklats standardtider för vad som är skäligt att få betalt för som biträde gällande vissa arbetsmoment. Företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg och Stockholm anger att man vid granskning av en kostnadsräkning till stor del utgår ifrån hur mycket tid ett så kallat ”normalskickligt biträde” skulle ta i anspråk för olika arbetsmoment.[162] Det grundar sig delvis på domstolspraxis, men också på informell sedvana. Bedömningen baseras alltså inte på den faktiska arbetstid som biträdet har lagt ned på ärendet. Vidare lyfter Migrationsöverdomstolen att de sedan ett antal år tillbaka, som huvudregel, ersätter ett biträde i ett ”typfall” för cirka två timmars arbetsinsats.[163] Tre andra domstolar uppger att 4–5 timmars arbete beviljas i ett normalt asylmål utan muntlig förhandling.[164] Medarbetare vid en polisregion uppger att de använder informella schabloner som de lär sig med tiden. Till exempel beviljas en timmes ersättning för ett inledande möte med klient och för att upprätta ett ärende beviljas femton minuter.[165]

Även den genomgång av kostnadsräkningar som Riksrevisionen genomfört tyder på att det finns standardtider för hur lång tid olika moment i ett ärende eller mål bör ta. Upprättande av inlaga vid Migrationsverket, upprättande av överklagande vid domstolen och förberedelse inför förhandling vid Polismyndigheten är exempel på sådana moment. Både Migrationsverket, Polismyndigheten och Migrationsdomstolarna motiverar också ofta reducering av ersättningen med en standardformulering om att biträdet har lagt ner mer tid än vad som är normalt för en arbetsuppgift eller för ärendet som helhet. Ett sätt att förenkla hanteringen av kostnadsräkningar är enligt Domstolsverket att införa taxa i migrationsmål, likt hur det används i brottsmål. Införandet av taxa har enligt Domstolsverket förutsättningar att kunna gynna praxisbildning och öka tydligheten gentemot biträdena.[166] Företrädare för migrationsdomstolen i Göteborg ställer sig dock frågande till införandet av taxa eftersom det skiljer sig åt vad som är skäligt och rimligt i olika migrationsmål och möjligheterna att kategorisera ärenden bedöms således vara begränsade.[167]

Trots förekomsten av standardtider upplevs det ibland vara svårt att bedöma rimligheten i en kostnadsräkning. Avsaknad av dokumenterad praxis för vissa arbetsmoment innebär att det behövs erfarenhet och stöd från kollegor för att göra bedömningarna. Det kan ibland också vara svårt att avgöra vilka arbetsmoment som är berättigade till ersättning. Det avser till exempel gränsdragningen mellan ersättningsberättigade samtal med klienten och så kallade kurativa samtal[168] som inte ingår i biträdets betalda uppdrag. Inläsning av landinformation och annan bakgrundsinformation kan i vissa fall anses ersättningsberättigat, medan kostnadsanspråket i andra fall avslås eller reduceras.[169]

4.2.4 Det finns en risk för att bedömning av ersättning inte alltid tar hänsyn till omständigheter i ärendet

Enligt företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige och Asylrättscentrum har det inom migrationsrätten utvecklats en relativt strikt tolkning av vad som är skäligt att få betalt för som biträde. Till exempel anses åtta timmar skäligt för ett normalärende och ett inledande möte mellan biträde och klient bör inte ta mer än en timme.[170] I praktiken kan det innebära att ett biträde i sin kostnadsräkning yrkar på en timmes betalning för ett moment som i själva verket tagit trettio minuter alternativt två timmar. Detta eftersom biträdet vet att det är den standardtid som ofta godkänns. Erfarna biträden kan på så vis få betalt för mer tid än vad de har lagt ner i ett ärende och vice versa. Företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige, Asylrättscentrum och Advokatsamfundet anser inte att det går i linje med att instanserna ska göra skälighetsbedömningar i varje enskilt fall.[171] Riksrevisionen noterar att Advokatsamfundet ser en risk för att Migrationsverkets centrala hantering av kostnadsräkningar gör att ersättningarna blir mer schabloniserade.[172]

Vidare menar företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige och Asylrättscentrum att förekomsten av standardtider för arbetsinsatser gör att bedömningen av ersättningen inte alltid tar hänsyn till omständigheter såsom klientens utbildningsnivå eller hälsa i enskilda ärenden. De ser en risk för att biträden inte lägger ner mer tid på ärendet än vad de informella schablonerna anger, trots att omständigheter i ärendet egentligen kräver det.[173] Detta är en risk som även UNHCR lyfter i en rapport från 2017.[174] Enligt Advokatsamfundet anser många advokater att det inte går att följa det advokatetiska regelverket utan att lägga ner obetalt arbete.[175]

Enligt Migrationskollegiet för västra Sverige och Asylrättscentrum är den ersättningsmodell som i praktiken används, och som har inslag av informella schablontider, nära sammankopplad med branschens svårigheter att attrahera och behålla biträden som är specialiserade på migrationsätt. De menar att det beror på att möjligheterna att få betalt för nedlagd tid är begränsade.[176] Som tidigare nämnts hänger det ihop med att majoriteten biträden enbart förordnas i ett fåtal migrationsärenden per år (se avsnitt 3.3.1). Riksrevisionen ser en risk för att dessa omständigheter kan leda till att kompetenta biträden inte åtar sig migrationsuppdrag.

4.2.5 Beslut om ersättning motiveras olika och hur förvaltningsmyndigheter bedömer kostnadsräkningar kommuniceras otydligt

Granskningen visar att det till viss del skiljer sig hur olika beslut om ersättning motiveras, både inom Migrationsverket och i jämförelse med migrationsdomstolarna. Vidare ser Riksrevisionen effektivitetsvinster i att Migrationsverket och Polismyndigheten kommunicerar till biträden vad de anser vara en normal tidsåtgång för olika moment.

Riksrevisionens aktgenomgång visar att Migrationsverket beskriver och motiverar reduceringen av arbetstid olika detaljerat i besluten. Ibland motiveras reducering av varje post för sig, medan det i andra beslut endast görs en sammantagen bedömning av totalkostnaden. Det framgår dock alltid om reduceringen handlar om att arbetstid, tidsspillan eller utlägg har reducerats. Över lag tenderar dock Migrationsverkets beslut om reduceringar att vara tydligare motiverade än vad som är fallet i migrationsdomstolens beslut. Där är reduceringen oftast en sammantagen bedömning av hela ärendet i stället för av enskilda poster. Skillnaden kan möjligtvis bero på att första instansens beslut kan överklagas och behöver hålla i domstol, medan migrationsdomstolens beslut sällan tas upp till prövning i Migrationsöverdomstolen. Aktgenomgången indikerar att polisen i större utsträckning än Migrationsverket och Migrationsdomstolen reducerar poster som biträdet inte har rätt att få ersättning för, till exempel kurativa samtal och att biträdet har yrkat ersättning för arbete med ett eventuellt pågående brottmål. Riksrevisionen konstaterar att i beslut där reduceringen enbart motiveras genom en sammantagen bedömning kan det bli svårt för biträdet att förstå vilka poster som har reducerats och varför.

Att det finns en idé om ”normal” tidsåtgång för vissa moment behöver i sig inte vara problematiskt enligt Riksrevisionens bedömning. Granskningen visar dock att även om Migrationsverket listar ett antal domar och rättsliga ställningstaganden på sin webbplats, kommunicerar förvaltningsmyndigheterna vad som anses vara en normal tidsåtgång för olika moment främst genom beslut om kostnadsräkningar och domar vid överklaganden om reduceringar. Detta leder sannolikt till att onödigt många kostnadsräkningar reduceras, och i förlängningen till att fler beslut om kostnadsräkningar överklagas än vad som skulle varit fallet med tydligare information.

4.3 Det finns vissa risker för felaktiga utbetalningar

Granskningen visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar är medvetna om risker för felaktiga utbetalningar genom så kallade saltade räkningar och dubbelfakturering. Förutsättningarna för att hantera riskerna kan dock förbättras, till exempel genom att datum för biträdets arbetsinsats alltid framgår av kostnadsräkningen. Granskningen visar också att det i praktiken inte sker någon uppföljning eller tillsyn av beviljade kostnadsräkningar.

4.3.1 Förvaltningsmyndigheter och domstolar är medvetna om risker för fel

En återkommande risk som lyfts fram av intervjuade vid Migrationsverket, Polismyndigheten och migrationsdomstolarna avser saltade räkningar.[177] Att en räkning ”saltas” innebär att biträdet anger att hen lagt ner mer tid på ett ärende än vad hen faktiskt har gjort. Migrationsdomstolen i Stockholm bedömer att problemet med saltade räkningar förefaller vara större inom brottmål än vid de förhållandevis låga summorna som betalas ut till biträden i migrationsmål.[178] Riksrevisionen har undersökt möjligheten att få belägg för hur vanligt det är att förvaltningsmyndigheterna och domstolarna reducerar kostnadsräkningar på grund av misstankar om omotiverat höga räkningar, men det har varit svårt att få fram den uppgiften. En reducerad räkning behöver heller inte i sig bero på att ett biträde avsiktligen har försökt få mer betalt än vad hen har rätt till.

Andra risker som tas upp av granskningsobjekten omfattar risker med fabricerade underlag och dubbelfakturering, det vill säga att biträden tar betalt för samma arbete vid flera tillfällen eller i flera olika mål. Såväl Migrationsverket och Polismyndigheten som migrationsdomstolarna uppger att det finns en risk för dubbelfakturering. Riskerna uppstår bland annat när biträdet lämnar flera delkostnadsräkningar, där samma delposter kan ingå i flera av räkningarna, eller om biträdet yrkar ersättning från både förvaltningsmyndighet och domstol för samma moment i samband med ett överklagande. Ett biträde kan också ordagrant återanvända tidigare inlagor, men ändå yrka ersättning för samma arbetstid i en ny kostnadsräkning. Dubbelfaktureringen kan vara både avsiktlig och oavsiktlig. Medarbetare vid polisen önskar att biträdet skickar kostnadsräkningen som är riktad till domstolen även till dem för att undvika dubbelfakturering.[179] Även företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige bekräftar att dubbelfakturering kan förekomma.[180] Utifrån granskningen kan vi dock inte slå fast hur vanligt förekommande det är med dubbelfakturering.

Riksrevisionen noterar att rättshjälpsförordningen ställer krav på att kostnadsräkningen ska innehålla uppgifter om när biträdets arbete påbörjades.[181] I aktgenomgången har vi dock sett enstaka exempel på att datum för arbetsinsatsen inte framgår av kostnadsräkningen. I vissa fall har det då begärts in kompletterande uppgifter om datum, i andra fall har räkningen godkänts utan komplettering. Att kompletterande uppgifter inte begärs in beror sannolikt på att förvaltningsmyndigheten eller domstolen inte ser någon anledning till det om räkningen i övrigt verkar rimlig. Riksrevisionen bedömer dock att datum för uträttat arbete också kan ha betydelse för kommande kontroller. Det kan till exempel bli aktuellt när en aktör misstänker att arbetsinsatsen redan har ersatts av någon annan instans, eller att biträdet, med eller utan avsikt, har yrkat för samma arbetsinsats flera gånger. Utan datum blir sådana kontroller omöjliga att genomföra.

Vissa oklarheter om vilken myndighet som har ansvar för att ersätta biträdet

Eftersom förvaren organisatoriskt bedrivs i Migrationsverkets regi är det verket som fattar beslut om det som rör den enskilde i förvaret, det gäller oavsett om det är Polismyndigheten eller Migrationsverket som har fattat beslut om förvar och att förordna biträde. Det kan till exempel handla om beslut om omhändertagande av egendom eller kroppsvisitation.[182] Besluten är överklagbara och det förordnade biträdet kan därmed yrka ersättning för inläsning av dessa beslut. Polismyndigheten menar att det är svårt för deras medarbetare att bedöma skäligheten i den yrkade ersättningen för dessa arbetsmoment när en annan myndighet har fattat beslutet. Polismyndigheten har heller inte tillgång till samtliga av dessa beslut.[183] Det verkar också vara otydligt för regionerna om det är Polismyndigheten eller Migrationsverket som ska ersätta biträdet för dessa beslut. Medan en polisregion bedömer att det är Migrationsverket som ska betala, menar en annan region att det är polisens ansvar.[184] Att inte polisen har några nationella rutiner för hanteringen av kostnadsräkningar kan vara en av förklaringarna till att det är oklart. Enligt Migrationsverket är det myndigheten som har förordnat biträdet, i detta fall polisen, som betalar för biträdets arbete.[185]

Riksrevisionen konstaterar att statens kostnader i sig inte påverkas av att fel myndighet betalar en räkning. En tydlig ansvarsfördelning är dock principiellt viktig och en felaktig utbetalning kan drabba den icke-betalningsansvariga myndigheten om det sker ofta. Otydligheterna drabbar också biträdena som kan behöva vänta på ersättning medan myndigheter tvistar om vem som ansvarar för kostnaden.

4.3.2 Aktörerna genomför vissa åtgärder för att förebygga, upptäcka och åtgärda fel

Riksrevisionens granskning visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar genomför insatser i syfte att uppmärksamma avsiktliga fel från biträden i ersättningsanspråk, i synnerhet fel som man tidigare sett exempel på. Det framkommer dock att det finns förutsättningar för att effektivisera detta arbete. Olika aktörer uppmärksammar olika risker och situationer inom sina respektive kontrollprocesser. Till exempel anger företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg att de alltid tittar extra på uppgifter om tidsåtgång kopplad till inläsning av landinformation eftersom vissa biträden sätter i system att på nytt ta betalt för inläsning av information som de inhämtat vid tidigare mål.[186] Medarbetare vid Polismyndigheten tar upp vikten av att kontrollera förhandlingstiden som anges i räkningen med den faktiska tiden. Längden på telefonsamtal kan också noteras för att kunna kontrollera det med vad biträdet uppger på räkningen.[187]

För att komma till rätta med ovan nämnda risker bedömer Riksrevisionen att det skulle underlätta för de olika instanserna om de kände till i vilka fall det finns ett behov av att vara särskilt uppmärksam på avvikelser. Det kan till exempel röra sig om enskilda biträden eller ärenden där det förekommit fel i tidigare kostnadsräkningar. Som vi återkommer till i avsnitt 5.2.4 har dock förvaltningsmyndigheterna och domstolarna begränsade möjligheter att sammanställa uppgifter om biträden som av någon anledning misskött sig. Det framgår av intervjuer att det finns ett behov av detta för att granskningsobjekten ska kunna fullfölja sitt uppdrag på ett effektivt sätt.[188]

Löpande uppföljning sker främst genom överklaganden

Granskningen visar att uppföljning av skälighetsbedömningar framför allt sker i samband med att reducerade kostnadsräkningar överklagas av biträden. Riksrevisionen konstaterar dock att denna kontrollmekanism saknas när det gäller beviljade kostnadsräkningar. Sammantaget visar granskningen att det inte sker någon återkommande uppföljning av kostnadsräkningar i migrationsärenden, utöver den återkoppling som förvaltningsmyndigheterna får från domstolarna vid överklagade beslut.[189]

Som tidigare nämnts genomförde Migrationsverket en kvalitetsuppföljning år 2021 med anledning av myndighetens nya funktion för hantering av kostnadsräkningar.[190] Medarbetare vid Migrationsverket ser dock ett behov av att kvalitetsuppföljning sker återkommande, och att rättsavdelningen deltar i en sådan uppföljning på samma sätt som de gör i uppföljningar av grundärenden. De önskar även att myndigheten gör statistiska uppföljningar av ersättningsbeslut.[191] Polismyndigheten har enligt uppgift inte följt upp kostnader eller bedömningar av kostnadsräkningar på central nivå.[192]

Intervjuade företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm ser inte något behov av att följa upp kostnader eller bedömningar av kostnader. Detta eftersom det är Domstolsverket och inte den enskilda domstolen som förfogar över anslaget samt på grund av att alla biträden har rätt till skälig ersättning. Vidare hänvisar företrädare för både Migrationsdomstolen i Stockholm och i Göteborg till att det är individuella bedömningar som görs av en självständig domare.[193] Enligt Domstolsverket ingår det inte i deras roll att följa upp domstolarnas kostnader för biträden.[194] Dock är det en av åtgärderna som föreslås i regeringsuppdraget att analysera ersättningarna från anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m.[195]

4.4 Kostnadsutvecklingen per förordnande är måttlig

Granskningen visar att de totala kostnaderna för offentliga biträden i migrationsärenden ökade kraftigt under perioden 2013–2020.[196] När vi i stället undersöker kostnaderna per förordnande ser vi dock att kostnadsutvecklingen över tid har varit måttlig, bortsett från en topp för Migrationsverket under perioden 2015–2018. Riksrevisionen bedömer därmed att ökningen av de totala kostnaderna för biträden kan förklaras av att mängden migrationsärenden där ett biträde förordnats har ökat över tid. Detta beror i sin tur bland annat på att andelen asylsökande som riskerar att få avslag har ökat.[197] Det finns således inget i granskningen som tyder på att nämnda risker som identifierats vad gäller förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas hantering av ersättning till biträden har bidragit till den kostnadsökningen. Kostnaderna per förordnande redovisas per aktör för åren 2015–2020 i diagram 2.

Diagram 2

Kostnader per avslutat förordnande

Källa: Inkomna kostnadsuppgifter från Migrationsverket, migrationsdomstolarna samt Polismyndigheten. Uppgifterna har deflaterats till basår 2020.

Som framgår av diagrammet skiljer sig utvecklingen till viss del mellan de olika aktörerna. Det kan delvis förklaras av att det förordnade biträdets arbete gentemot respektive aktör generellt kräver olika stor arbetsinsats. Skillnaden i kostnader mellan domstolarna kan möjligen förklaras av olika sammansättning av mål och skillnader i handläggningstider.[198] Vid Polismyndigheten och Migrationsverket har kostnaden per ärende ökat något under perioden. Polismyndigheten uppger att utvecklingen bland annat beror på att individer är förvarstagna under längre perioder jämfört med tidigare, vilket innebär att det fattas fler överklagbara förvarsbeslut.[199] Enligt Migrationsverket kan variationer i myndighetens handläggningstider samt sökandes tillhörighet när det gäller språk, etnicitet eller medborgarskap delvis förklara kostnadsutvecklingen.[200]

  • [136] 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404).
  • [137] NJA 2008 s. 223.
  • [138] Polismyndigheten, Angående förordnande som offentligt biträde, s. 1.
  • [139] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm, 2021-10-05 och skriftligt svar från Migrationsdomstolen i Luleå, 2021-03-24.
  • [140] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Nord 2021-09-28 och region Väst 2021-06-24.
  • [141] Migrationsverket, Handbok i Migrationsärenden, reviderad 2021-04-21, s. 38. Se även SOU 2014:86, s. 306.
  • [142] Intervju med företrädare för Migrationsverket, 2021-03-17.
  • [143] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, 2021-09-28 och företrädare för Migrationsverket, 2021-10-25.
  • [144] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket 2021-10-12.
  • [145] I sammanhanget kan nämnas att även medarbetare vid Polismyndigheten uppger att det kan vara svårt för handläggare att bedöma skäligheten i någon annans ärende eftersom de inte har någon insikt i ärendets omständigheter. Intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm 2021-09-29.
  • [146] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Nord, 2021-09-28.
  • [147] Migrationsverket, ”Tematisk kvalitetsuppföljning av beslut om kostnadsräkningar”, 2021.
  • [148] Intervju med företrädare för Advokatsamfundet 2021-04-07 och Asylrättscentrum 2021-11-03.
  • [149] Intervju med företrädare för Migrationsverket 2022-01-21. Migrationsverket, ”Tematisk kvalitetsuppföljning av beslut om kostnadsräkningar”, 2021. Det pågår även en utredning hos JO efter en anmälan om fördröjd utbetalning.
  • [150] Intervju med företrädare för Migrationsverket 2022-01-21.
  • [151] Migrationsverket, ”Tematisk kvalitetsuppföljning av beslut om kostnadsräkningar”, 2021.
  • [152] Intervju med företrädare för Polismyndigheten, Noa 2021-10-13.
  • [153] Den intervjuade medarbetaren är osäker på om ansvaret för att bedöma och kontrollera kostnadsräkningen ligger på hen eller hos den person som har ett mer övergripande ansvar för biträdeshanteringen i regionen. Personen som har ett övergripande ansvar uppger dock att hen kontrollerar samtliga kostnadsräkningar. Intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Väst 2021-10-01 och 2022-01-26, region Stockholm 2021-09-29 och region Syd 2021-09-30.
  • [154] Intervjuer med medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm 2021-09-29, region Syd 2021-09-30 och region Väst 2021-10-01.
  • [155] Intervju med företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige 2021-10-28.
  • [156] Intervju med företrädare för Polismyndigheten, Noa, 2021-10-13.
  • [157] Se intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm 2021-03-29 och region Väst 2021-03-30.
  • [158] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg 2021-10-04, Migrationsdomstolen i Stockholm 2021-10-05, Migrationsöverdomstolen 2021-10-13.
  • [159] 27 § rättshjälpslagen.
  • [160] Ett exempel på sådan praxis är att ersättning för 30 minuters tidsåtgång normalt ska beviljas för biträdets avslutande åtgärder. Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Väst 2021-06-24 och Migrationsdomstolen i Stockholm, 2021-10-05 samt NJA 1977 s. 232, RÅ 85 2:48, RÅ 2009 ref. 52, MIG 2008:8 och HFD 2016 not. 25. Det finns även praxis för tidsspillan vid resa, se skriftligt svar från Migrationsdomstolen i Luleå 2021-03-24 och intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Syd 2021-09-30.
  • [161] Detta gäller även för bedömning av ersättningsanspråk från rättsliga biträden i brottmål, se Riksrevisionen, Ersättning till rättsliga biträden i brottmål, 2021, s. 36.
  • [162] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg 2021-10-04, Migrationsdomstolen i Stockholm 2021-10-05.
  • [163] Skriftlig kommentar från Migrationsöverdomstolen, 2022-01-13.
  • [164] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm 2021-10-05 och Migrationsdomstolen i Malmö 2021-10-06 samt skriftligt svar från Migrationsdomstolen i Luleå 2021-03-24.
  • [165] Intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm 2021-09-29.
  • [166] Intervju med företrädare för Domstolsverket 2021-11-04.
  • [167] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg, 2021-10-04.
  • [168] Med kurativa samtal avses samtal som rör klientens psykiska, sociala eller hälsomässiga situation som saknar betydelse för prövningen av ärendet.
  • [169] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Syd, 2021-09-24, tillståndsprövningsenheten 2021-09-27 samt företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg 2021-10-04, företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm 2021-10-05.
  • [170] Intervju med företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige 2021-10-28 och företrädare för Asylrättscentrum 2021-11-03.
  • [171] Intervju med företrädare för Advokatsamfundet 2021-04-07, företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige, 2021-10-28 och företrädare för Asylrättscentrum 2021‑11‑03.
  • [172] Intervju med företrädare för Advokatsamfundet 2021-04-07.
  • [173] Intervju med företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige 2021-10-28 och företrädare för Asylrättscentrum 2021-11-03.
  • [174] UNHCR, Kvalitet i svensk asylprövning, 2011, s. 55.
  • [175] Intervju med företrädare för Advokatsamfundet 2021-04-07. Se även Advokatsamfundet, Vägledande regler om god advokatsed, 2009 (reviderad 2020).
  • [176] Intervju med företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige 2021-10-28 och företrädare för Asylrättscentrum 2021-11-03.
  • [177] Se till exempel intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Nord 2021-09-28, Polismyndigheten, region Väst 2021-03-30 och företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm 2021-10-05.
  • [178] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm, 2021-10-05.
  • [179] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Nord, 2021-09-28, medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm 2021-03-29 och 2021-09-29, region Syd 2021-09-30 och region Väst 2021-03-30. Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Malmö 2021‑10‑06 och skriftligt svar från Migrationsdomstolen i Luleå 2021-03-24.
  • [180] Intervju med företrädare för Migrationskollegiet för västra Sverige 2021-10-28.
  • [181] 20 § andra stycket rättshjälpsförordningen.
  • [182] Se 11 kap. 9 och 11 §§ utlänningslagen.
  • [183] Skriftligt svar från Polismyndigheten, 2021-01-21.
  • [184] Intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Syd 2021-09-30 och region Väst 2021-10-01.
  • [185] Skriftligt svar från Migrationsverket, 2022-02-15.
  • [186] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg, 2021-10-04.
  • [187] Intervju med medarbetare vid Polismyndigheten, region Stockholm, 2021-09-29.
  • [188] Intervjuer med företrädare för Migrationsverket 2022-10-25 och 2022-01-21.
  • [189] Det gäller även för ersättningen till rättsliga biträden i brottmål, se Riksrevisionen, Ersättning till rättsliga biträden i brottmål, 2021, s. 29.
  • [190] Migrationsverket, Tematisk kvalitetsuppföljning av beslut om kostnadsräkningar, 2021.
  • [191] Intervju med medarbetare vid Migrationsverket, region Nord, 2021-09-28.
  • [192] Intervju med företrädare för Noa, Polismyndigheten, 2021-10-13.
  • [193] Intervju med företrädare för Migrationsdomstolen i Stockholm, 2021-10-05 och företrädare för Migrationsdomstolen i Göteborg 2021-10-04.
  • [194] Intervju med företrädare för Domstolsverket, 2021-11-04.
  • [195] Domstolsverket, Regeringsuppdrag om rättsliga biträden, 2022.
  • [196] Se avsnitt 1.1.2. Riksrevisionen har endast granskat kostnadsutvecklingen över tid och inte om kostnaden per förordnande i sig är rimlig.
  • [197] Att en större andel sökande riskerar att få avslag beror på förändringar i utlänningslagen. Se skriftligt svar från Migrationsverket, 2021-02-15.
  • [198] Skriftliga svar från Migrationsdomstolen i Stockholm, 2022-01-11, Migrationsdomstolen i Luleå, 2021-12-17 och Migrationsdomstolen i Malmö, 2021-12-17.
  • [199] MIG 2017:3, MIG 2017:21, MIG 2017:22, MIG 2020:12, MIG 2020:23. Domarna slår bland annat fast att ett offentligt biträde har rätt till ersättning för arbete avseende s.k. rutinmässiga åtgärder, att en viss fördröjning av ett ärendes handläggning inte kan anses vara särskilda skäl för att frångå en utlännings önskemål om att ett visst biträde ska förordnas samt att tidsspillan ska beviljas för ett offentligt biträde som kallats till en muntlig förvarsförhandling genom telefon men som istället valt att inställa sig på samma plats som sin huvudman. Se även skriftligt svar från Polismyndigheten 2022-01-21.
  • [200] Skriftligt svar från Migrationsverket, 2022-01-07.

Uppdaterad: 26 september 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?