I det här kapitlet beskriver vi myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling och besvarar delfrågan ”Har de statliga myndigheterna utformat sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt?”.
Det skiljer sig åt hur mycket och vad som upphandlas av myndigheter, och därmed finns det också skillnader i hur myndigheterna arbetar med miljöhänsyn vid upphandling. Våra iakttagelser bör därför inte betraktas som en i alla delar överensstämmande beskrivning av situationen på varje enskild myndighet. Med detta sagt visar våra iakttagelser att arbetet med miljöhänsyn vid upphandling på många sätt inte är ändamålsenligt utformat. Det finns brister avseende styrning och organisation, kompetens och analysunderlag samt uppföljning av upphandlingar. Vi ser dock tydliga tecken på att arbetet med miljöhänsyn går framåt och att det finns ett intresse för frågan hos myndigheterna.
För att vi ska bedöma att myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling är ändamålsenligt utformat bör myndigheterna
- inkludera miljöhänsyn i den strategiska styrningen av sitt upphandlingsarbete
- säkerställa att det finns tillgång till kompetens rörande de miljöaspekter som är förknippade med myndighetens upphandlingar
- ha rutiner som säkerställer att miljöhänsyn tas i de upphandlingar där det är motiverat
- följa upp att de miljökrav som ställs vid upphandling tillgodoses under fullgörandet av avtalet.
De två första punkterna behandlas i avsnitt 3.2, den tredje punkten i avsnitt 3.3 och den sista punkten i avsnitt 3.4.
Avsnitt
3.1 Stora skillnader i upphandlad volym och innehåll
De tio myndigheter som upphandlar mest står för drygt 69 av de 88 miljarder kronor som rapporterades in till miljöledningssystemet 2021.[23] På den andra änden av skalan finns små myndigheter som sällan gör egna upphandlingar, eller bara gör avrop från Kammarkollegiets ramavtal.
Den stora bredden i myndigheternas uppdrag medför också stora skillnader i vad som upphandlas inom staten. Vår genomgång av upphandlingar under fallstudien kan användas som exempel; bland dem fanns upphandlingar av mobiltelefoner, ombyggnation av ett flygledartorn, laboratorieanalyser, en arbetsbåt, hygienprodukter, taxiresor, järnvägsunderhåll och byggnation av en bro. Det här innebär att det finns skillnader i storleken på den miljöpåverkan som uppstår till följd av olika myndigheters upphandling.
Skillnaderna i volym och innehåll i olika myndigheters upphandling innebär att organisation och styrning behöver utformas på olika sätt hos olika myndigheter. I den kommande delen av kapitlet beskrivs dock grundläggande funktioner som i någon utsträckning behöver finnas på plats för att myndigheter ska kunna hantera behovet av miljöhänsyn på ett bra sätt om och när det uppstår. Även mindre myndigheter behöver exempelvis kunna identifiera om det finns behov av miljöhänsyn i samband med en upphandling och i så fall tillföra den kompetens som behövs.
3.2 Brister avseende styrning och kompetens
Vi bedömer att många myndigheter har brister i sin strategiska styrning av arbetet med miljöhänsyn vid upphandling. Det är en förhållandevis liten andel av myndigheterna som har mål för sin miljöhänsyn och som följer upp det arbetet. En tredjedel av myndigheternas upphandlingsorganisationer betraktar bristande signaler från myndighetsledningen som ett hinder för ökad miljöhänsyn.
Vi bedömer att myndigheterna inte analyserar miljökonsekvenserna förknippade med den egna upphandlingen i tillräcklig stor utsträckning, vilket medför risk att myndigheterna saknar tillräckligt underlag för att identifiera i vilka upphandlingar de behöver tillföra tid och kompetens. Det blir också svårt att avgöra i vilka upphandlingar de kan göra mest nytta i relation till miljökvalitetsmålen.
Vi bedömer även att många myndigheter behöver vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa sin tillgång till kompetens om miljöaspekter. Nästan hälften av myndigheterna anger att otillräcklig tillgång på kompetens är ett hinder för att uppnå ökad miljöhänsyn. Utöver tillgången på kompetens är det också viktigt att det finns ett intresse för att ta miljöhänsyn inom myndigheterna, och det intresset förefaller öka.
3.2.1 Myndigheterna arbetar på olika sätt och har kommit olika långt med sin strategiska styrning
Samtliga fallstudiemyndigheter upphandlar stora värden och har en större upphandlingsorganisation än en genomsnittlig myndighet. Det finns med andra ord skäl att för dessa myndigheter förvänta sig att miljöhänsyn uppmärksammas på strategisk nivå, och som framgår nedan är så också fallet. För myndighetskollektivet i övrigt framgår dock att det finns brister.
Trafikverkets upphandling har en betydande miljöpåverkan och uppgår till större belopp än hos någon annan myndighet. De beskriver att miljökrav vid upphandling är att bidra till myndighetens vision: ”Alla kommer fram smidigt, grönt och tryggt.” Myndighetens inköpspolicy anger att inköpsarbetet ska användas som ett strategiskt verktyg för att driva utvecklingen mot Trafikverkets mål och för att ställa om till framtidens samhälle. Det anges också att en hållbar utveckling är en av de faktorer som ska vara vägledande för inköpsarbetet. Myndigheten har även en affärsstrategi som beskriver hur de ska arbeta för att realisera målen i policyn.[24]
Ett annat exempel på strategisk styrning av upphandlingsverksamheten är Trafikverkets långsiktiga mål om klimatneutral infrastruktur senast 2040. För att nå dit finns delmål om minst 30 procents reduktion av klimatpåverkan till 2025 (jämfört med 2015), och minst 60 procents reduktion till 2030. För att minska klimatpåverkan från infrastrukturhållningen ställs klimatkrav i upphandlingar av konsulttjänster, entreprenader och järnvägsmateriel. Entreprenörer som kan minska sin klimatpåverkan mer än den kravställda nivån kan tilldelas bonus.[25]
Sjöfartsverket har också inkluderat miljöfrågan i sin vision, som är ”Säkra sjövägar i en hållbar framtid genom maritimt partnerskap”. Myndigheten har en inköpsriktlinje som tar sin utgångspunkt i visionen. Där anges att kostnadseffektivitet, kvalitet, verksamhetens behov samt miljöhänsyn och social hänsyn är centrala och styrande parametrar vid anskaffning av varor och tjänster.[26]
Sjöfartsverket har även ett övergripande miljömål om att 2027 ha en miljöeffektiv verksamhet som minskar miljöbelastningen genom myndighetens egen påverkan och genom incitament för sjöfarten. Detta inkluderar ett delmål om att då ställa miljökrav i 50 procent av upphandlingarna av produkter. Målet gäller för upphandlingar som görs i egen regi eller samordnas med andra (avrop från Kammarkollegiet ingår dock inte), och avser de miljökrav som ställs utöver grundläggande krav på exempelvis miljöledningssystem. Målnivån är satt mot bakgrund av att det kan vara svårt att hitta produkter på marknaden som kan leva upp till miljökrav som är hårdare än de grundläggande kraven.[27]
Fortifikationsverket befinner sig i en tillväxtfas och beskriver i sin årsredovisning att detta skapar möjligheter att bidra till miljön genom att beakta miljöaspekter vid nybyggnation och renoveringar. I myndighetens kvalitets- och miljöpolicy anges att de ska arbeta med att minska sin miljöpåverkan från bland annat resor, energianvändning och upphandlingar.[28] Däremot har myndigheten inte någon inköpspolicy eller motsvarande strategi för upphandlingsarbetet; de har i stället fokuserat på utformningen av sina processer för upphandling.[29]
Kammarkollegiets upphandling av statliga ramavtal sker på avdelningen Statens inköpscentral. Deras mål är att ”tillhandahålla rätt ramavtal i rätt tid”. Kammarkollegiet har också formulerat fem fokusområden för arbetet med ramavtalsupphandling: e-handel, hållbarhet, informationssäkerhet, innovation och tillgänglighet.[30]
Fallstudien visar att myndigheter kan utforma sin strategiska styrning av arbetet med miljöhänsyn vid upphandling på olika sätt, beroende på hur förutsättningarna ser ut på den specifika myndigheten. Vår enkät visar att det är vanligt att miljöhänsyn omnämns i styrdokumenten, men det är inte lika vanligt med mål kopplade till miljöhänsyn. Det finns även en efterfrågan på tydligare signaler från den egna ledningen.
Det är 85 procent av myndigheterna som har övergripande styrdokument som anger att miljöhänsyn ska tas vid deras upphandlingar, men drygt hälften, 52 procent, av dessa myndigheter saknar specifika mål för vad arbetet med miljöhänsyn vid upphandling ska bidra till. Förekomsten av styrdokument och mål skiljer sig åt mellan stora och små myndigheter. Stora myndigheter har i större utsträckning än små myndigheter sådana styrdokument och mål. Av samtliga myndigheter i enkäten anger 42 procent att de följt upp eller utvärderat myndighetens arbete med miljöhänsyn vid upphandling. Även här framgår att andelen är större hos stora myndigheter.
Den här bilden överensstämmer relativt väl med de iakttagelser Naturvårdsverket gör i sin redovisning av miljöledningsarbetet i staten 2021. Naturvårdsverket konstaterar att en stor majoritet av myndigheterna har mål för sin direkta miljöpåverkan (till exempel att sänka koldioxidutsläppen från tjänsteresor), och att cirka 80 procent har mål för sin indirekta miljöpåverkan. Hos cirka en tredjedel av de myndigheter som har mål för indirekt påverkan ingår mål om miljökrav vid upphandling.[31]
De som svarade på enkäten (upphandlingschef eller motsvarande) fick möjlighet att ta ställning till om den strategiska styrningen utgör hinder för en ökad miljöhänsyn vid upphandling. Det var 35 procent som instämde i att myndighetsledningen behöver ge arbetet med miljöhänsyn vid upphandling högre prioritet, och 33 procent instämde i påståendet att det saknas signaler från myndighetsledningen om att miljökrav får medföra dyrare inköp. För båda dessa frågor är andelen större för mellanstora och stora myndigheter jämfört med små myndigheter.
Upphandlingsmyndigheten har efter sitt arbete med ett regeringsuppdrag om att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer konstaterat att det finns brister i styrning och koordinering av den offentliga inköpsverksamheten. Detta medför att utvecklingen mot målen i den nationella upphandlingsstrategin inte går tillräckligt snabbt.[32]
3.2.2 Analyser av miljökonsekvenser förknippade med upphandlingar görs i liten utsträckning
För att myndigheterna ska kunna ta miljöhänsyn vid upphandling på ett bra sätt behövs både kunskap om vilka av myndighetens upphandlingar som är förknippade med större miljökonsekvenser och möjlighet att analysera behovet av miljöhänsyn i enskilda upphandlingar. Vi konstaterar dock att den typen av analyser görs i liten utsträckning.
Det är 63 procent av myndigheterna i vår enkät som inte har genomfört en övergripande riskanalys, eller motsvarande, för att identifiera vilka upphandlingar som medför störst miljöpåverkan. Det är vanligare att stora myndigheter har den typen av analyser, men det är ändå 31 procent av dem som anger att deras myndighet inte har det. För en majoritet av myndigheterna är det dessutom ovanligt eller inte förekommande att, i upphandlingar där de bedömt att miljöhänsyn är motiverat, analysera miljökonsekvensernas omfattning och vilken typ av miljöhänsyn som är lämplig.
Myndigheterna förefaller i det här avseendet inte skilja sig särskilt mycket från andra upphandlande organisationer. Upphandlingsmyndigheten ställde 2020 en liknande fråga varpå 28 procent svarade att de i hög utsträckning genomför analyser av klimat- och miljöpåverkan i samband med enskilda upphandlingar. Upphandlingsmyndigheten konstaterar att om den här typen av analyser inte genomförs finns det en risk att den upphandlande organisationen inte överväger andra former av miljöhänsyn, till exempel att återanvända eller att tillgodose behovet på andra mindre miljöpåverkande sätt.[33]
I vår enkät anger även hälften av myndigheterna att de saknar metoder och analysverktyg för att öka sin miljöhänsyn. Bland de tänkbara hinder som gick att ta ställning till var detta det alternativ som flest myndigheter kryssade i.
I fallstudien framgick att myndigheterna går till väga på olika sätt för att analysera miljökonsekvenser förknippade med sin upphandling. Trafikverket har en stor miljöorganisation vars miljöspecialister deltar i projekten, och det sker en löpande omvärldsbevakning för att hålla myndighetens riktlinjer för miljökrav vid upphandling uppdaterade. Det kan även nämnas att Trafikverket 2021 tog fram en målbild som tydliggör hur myndigheten ska arbeta för att minska utsläppen av växthusgaser, där det bland annat ingår en analys av vilka klimatutsläpp som uppstår inom olika delar av Trafikverkets egna och upphandlade verksamhet.[34]
Sjöfartsverket har ett inköpsråd som bland annat ska fånga upp inköpsbehov från olika delar av verksamheten, bevaka upphandlingsfrågor ur ett strategiskt perspektiv och vara rådgivande i strategiskt viktiga inköpsfrågor. I rådet föredras bland annat inköpsstrategier för kommande upphandlingar, vilket innebär att miljökrav kan bli föremål för diskussion. Inköpsavdelningen konstaterar dock att det finns behov av att arbeta mer med hur prioriteringar ska göras, exempelvis vid avvägningar mellan budget och miljönytta.[35]
Sjöfartsverkets miljö- och hållbarhetsenhet är representerade i inköpsrådet, men beskriver att det kan vara för sent att diskutera mer grundläggande miljöaspekter där och att de skulle vilja komma in tidigare i inköpsprocessen. Det togs dock i början av 2022 fram en ny rutin för att stärka samarbetet mellan inköpsavdelningen och miljöenheten. Rutinen anger att de varje kvartal ska gå igenom den kommande inköpsplanen tillsammans för att identifiera och prioritera upphandlingar där miljökrav kan ställas.[36]
Hos Fortifikationsverket beskriver Marknad och inköp att det görs miljökonsekvens- och livscykelanalyser vid stora projekt, till exempel vid framtagningen av standardbyggnader. Vid den typen av projekt genomförs även marknadsdialoger som kan inkludera miljöaspekter.[37]
Kammarkollegiet ger med cirka två års mellanrum en konsultbyrå i uppdrag att ta fram en generell analys av betydande miljörisker inom de områden som ramavtal upphandlas. De gör även specifika analyser i de förstudier som ligger till grund för upphandlingen av ramavtal.[38]
En återkommande beskrivning under fallstudien var att målkonflikter är vanligt förekommande vid arbetet med miljöhänsyn. Det som lyftes fram var främst att om miljökraven blir för hårda riskerar det att bli för få anbudsgivare och att vissa miljökrav kan medföra ett för högt pris. Det här kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. På vissa platser kan det till exempel finnas taxibolag som har elbilar, medan detta inte finns över huvud taget på andra platser. Vid vår genomgång av enskilda upphandlingar angavs det i 9 av 20 fall att den typen av målkonflikter hade förekommit.[39] Målkonflikterna kan vara lättare att avgöra om det finns en god bild av vilka miljökonsekvenser som är förknippade med en viss upphandling. Som framgick i enkäten är det dock ganska ovanligt att detta analyseras.
3.2.3 Bristande kompetens ett hinder för ökad miljöhänsyn
Att ta miljöhänsyn på ett bra sätt kräver ofta både miljökompetens och branschkunskap, och det är långt ifrån säkert att beställare och upphandlare besitter båda delar. Nästan hälften av myndigheterna betraktar bristande kompetens som ett hinder för att öka sin miljöhänsyn. En framgångsrik metod kan vara att etablera samarbete mellan upphandlingsverksamheten och miljöorganisationen inom myndigheten. Det är dock långt ifrån alla myndigheter som har en miljöorganisation, och när den finns deltar den inte alltid i upphandlingsarbetet i någon större utsträckning.
Hos fallstudiemyndigheterna finns olika lösningar för att tillse att det finns miljökompetens för upphandlingar där det behövs. Det handlar i huvudsak om samarbeten med de miljöorganisationer som finns inom myndigheterna. Samarbetet är olika väl utbyggt och formaliserat. Vid genomgången av upphandlingar framgick också att det i många fall hade skett diskussioner om miljöaspekter med leverantörer och branschföreträdare.
Trafikverkets miljöorganisation stödjer upphandlingsarbetet på flera olika sätt. De tar fram och underhåller myndighetens generella miljökrav, och de stödjer projektledarna i arbetet med att ställa objektspecifika miljökrav. Vidare bedriver de ett löpande arbete för att hålla kraven uppdaterade samt genomför interna och externa informationsinsatser kopplade till kraven.[40]
Fortifikationsverkets miljöorganisation stödjer verksamhetens upphandlingsarbete genom att exempelvis ta fram vägledningar och delta i de olika projekten. Byggentreprenader, som utgör en central del av myndighetens upphandling, är i hög grad styrt av processer och anvisningar.[41]
Hos Sjöfartsverket är tanken att inköpsavdelningen ska vara drivande i upphandlingsarbetet, men när det gäller miljökrav behövs det ofta kompetens från andra delar av verksamheten. Här fyller miljö- och hållbarhetsenheten, som stödjer olika delar av myndigheten inom sitt kompetensområde, en viktig roll. Som framgick ovan finns en ny rutin för att utöka miljöenhetens roll i arbetet med miljökrav.[42] Sjöfartsverket uppger att den här rutinen sätter formerna för hur man ska arbeta och att 2022 blir ett lärande år där man prövar sig fram till hur arbetet med miljökrav ska fungera i praktiken.[43]
Hos Kammarkollegiet inleds upphandlingsprocessen med en förstudie där den ansvarige för fokusområdet hållbarhet deltar och bidrar med synpunkter, för att därefter stödja projekten vid behov.[44]
Hos fallstudiemyndigheterna, som är stora och har egna miljöorganisationer, finns goda förutsättningar att arbeta med kompetensfrågan. I vår enkät framgår emellertid att bristande kompetens uppfattas som ett hinder för ökad miljöhänsyn; 46 procent angav att myndigheten saknar tillräcklig kompetens om miljöfrågor för att kunna öka sin miljöhänsyn. Det är ett hinder i både små, mellanstora och stora myndigheter, se diagram 1. Upphandlingsmyndigheten beskriver att kompetens är en fråga som generellt påtalas som ett problem i samband med upphandling.[45]
Diagram 1 Enkätfråga: Myndigheten saknar tillräcklig kompetens om miljöfrågor
Källa: Sammanställning av enkätsvar.
En tredjedel av myndigheterna uppger att de inte har en miljöorganisation. I de fall det finns en sådan är det en relativt jämn fördelning av i vilken utsträckning miljöorganisationen deltar i upphandlingar där de bedömt att miljöhänsyn kan vara motiverat. Det är 50 procent som svarar att det är ganska ovanligt, mycket ovanligt eller att miljöorganisationen aldrig deltar medan 46 procent svarar att det är ganska vanligt, mycket vanligt eller att miljöorganisationen alltid deltar.
3.2.4 Ökat intresse för miljöhänsyn hos myndigheterna
Sannolikheten för att miljöhänsyn tas på ett bra sätt ökar om det, utöver styrsignaler och kompetens, även finns ett intresse för miljöfrågorna och en vilja att prioritera dem. Detta gäller både för enskilda upphandlare, ledningen och inom den övriga organisationen.
Det är svårt att mäta intresset för miljöhänsyn vid upphandling hos myndigheterna. Men som framgår av diagram 2 är andelen myndigheter som beskriver intresset som högt och ökande betydligt större än de som beskriver det som lågt och minskande. Vi frågade också de upphandlare vi träffade under fallstudien om de skulle beskriva intresset i sin organisation som minskande eller ökande. En stor majoritet svarande upplever att intresset ökar.
Diagram 2 Enkätfråga: Hur skulle du beskriva intresset för miljöhänsyn vid upphandling inom myndigheten?
Källa: Sammanställning av enkätsvar.
Representanter för Upphandlingsmyndigheten som arbetar med hållbarhet beskriver att intresset för miljöhänsyn generellt sett verkar öka. Det märks bland annat när myndigheten deltar på konferenser. Det kan bero på att det finns ett ökat intresse i samhället för den typen av frågor, och det märks också att Agenda 2030 har påverkat myndigheterna i den här riktningen.[46]
3.3 Det finns behov av stärkta rutiner
Vi bedömer att det finns myndigheter som behöver stärka sina rutiner för att säkerställa att miljöhänsyn tas när det är motiverat. Under fallstudien framgick att ansvaret för att ta miljöhänsyn ofta landar hos den enskilda upphandlaren, och det är rimligt att anta att det även ser ut så hos mindre myndigheter. Det kan vara svårt att undvika detta helt, men att förlita sig på intresset och ambitionsnivån hos enskilda upphandlare kan bland annat få till följd att miljöaspekterna aktualiseras så sent i inköpsprocessen att tiden inte räcker för att formulera bra miljökrav och att myndigheten missar möjligheten att ta miljöhänsyn på andra sätt.
Ett tecken på att miljöhänsyn aktualiseras för sent i inköpsprocessen framkommer också när vi analyserar i vilken utsträckning myndigheterna ställer miljökrav. Vi konstaterar att andelen upphandlingar med miljökrav visserligen ökar, men att de miljökrav som ställs ofta är av en mindre ambitiös art. En bidragande orsak till det kan också vara att analyser av miljökonsekvenser görs i liten utsträckning.
Vi konstaterar också att myndigheterna i liten utsträckning tar egen miljöhänsyn i samband med avrop från Kammarkollegiets ramavtal. Det är svårt att säga hur vanligt det idealt sett skulle vara att göra detta, men sannolikt skulle det kunna ske i större utsträckning. En förklaring till detta kan vara att det behövs mer kunskap och bättre rutiner hos de avropande myndigheterna.
3.3.1 Tillgången till rutiner för miljöhänsyn skiljer sig åt mellan myndigheter
Att det finns övergripande styrdokument som påtalar vikten av miljöhänsyn vid upphandling är inte en garanti för att miljöhänsyn tas i praktiken. Det behövs också rutiner som säkerställer att miljöhänsyn är en naturlig del i inköpsprocessen och att det identifieras vilka upphandlingar som har en miljöpåverkan. Hur de bör vara utformade beror på vad och hur mycket som upphandlas, hur myndigheten har organiserat sin upphandlingsverksamhet, med mera. Nedan framgår dock att tillgången till rutiner för miljöhänsyn skiljer sig åt mellan myndigheter.
Ett första steg är att utforma rutiner som säkerställer att upphandlingar med betydande miljöaspekter identifieras. Det var 62 procent av myndigheterna som angav att den typen av rutiner finns. Det går att se tydliga skillnader beroende på myndighetens storlek; 93 procent av de stora myndigheterna svarade att rutiner finns, medan andelen var 40 procent för små myndigheter. I fallstudien förstärktes bilden av att det behövs mer formaliserade rutiner ju större upphandlingsverksamheten är.
Trafikverket har en hög grad av samordning inom myndigheten kring vilka miljökrav som ska ställas i olika situationer. Det finns riktlinjer som anger vilka krav som ska ställas och upphandlingsmallar som anger hur de kraven ska vara formulerade. Avsteg från mallarna måste godkännas av chefsjuristen. Ett av skälen till den här starka styrningen är att man vill skapa transparens gentemot leverantörerna och att myndigheten ska uppfattas som en aktör, oavsett var i landet som upphandlingen sker.[47]
Trafikverket beskriver att miljökraven i mindre projekt till stor del består av generella krav som framgår av mallarna, medan det i de större projekten finns utrymme att sätta ambitionsnivån för miljökraven och att lägga till krav som är unika för det specifika objektet. Det kan dock även ingå objektspecifika krav i mindre projekt om Trafikverket bedömer att det finns en betydande miljöpåverkan som motiverar miljöhänsyn utöver de generella kraven. Den här typen av bedömningar sker i samråd med myndighetens miljöspecialister.[48]
Sjöfartsverkets upphandling sköts av en inköpsavdelning bestående av cirka 20 personer. Arbetet är uppdelat efter inköpskategorier med tillhörande inköpsstrategier. Det är ett standardkrav att efterfråga att leverantörerna har ett miljöledningsarbete, och på vissa områden ställs fler miljökrav. Därutöver har Sjöfartsverket nyligen, som framgick i avsnitt 3.2.2 och 3.2.3, tagit fram en ny rutin för samarbete med myndighetens miljöenhet vid utformningen av miljökrav.[49]
Kammarkollegiets ramavtal löper i normalfallet på fyra år, vilket innebär att myndigheten långt i förväg vet vilka upphandlingar som ska göras vid vilka tidpunkter och kan planera arbetet efter det. Arbetet inleds med en förstudie som bland annat syftar till att kartlägga myndigheternas behov och leverantörernas utbud. I mallen för förstudierna framgår att behovet av miljöhänsyn ska kartläggas, och det kan där även tas fram förslag till miljökrav som ska ställas under upphandlingen. Det ska också göras en avstämning med den ansvarige för fokusområdet hållbarhet. Projektgruppen får på så sätt möjlighet att utforma miljökrav som är anpassade till det specifika ramavtalet. Det är också praxis att använda Upphandlingsmyndighetens hållbarhetskriterier om det är möjligt.[50]
Fortifikationsverkets inköpsenhet som ansvarar för myndighetens upphandlingar har vuxit kraftigt de senaste åren och utgörs i dag av cirka 25 personer. Hur de arbetar med miljökrav skiljer sig beroende på vilken typ av upphandling det handlar om. Eftersom nybyggnation och underhåll av fastigheter är en central del av myndighetens verksamhet finns ett stort fokus på byggentreprenader. För den typen av projekt finns det projekteringsanvisningar som dokumenterar vilka energi- och miljökrav som ska ställas under projekteringen. Här tas med andra ord en stor del av miljöhänsynen före själva upphandlingsprocessen.[51]
I upphandlingar av varor och tjänster är utrymmet betydligt större för upphandlarna på inköpsenheten att komplettera beställningen från verksamheten med miljökrav. Ett område där det, enligt Fortifikationsverket, är svårt att hitta relevanta miljökrav är vid upphandling av tjänster såsom konsulter. Inköpsenheten ser också ett behov av att komma in tidigare i projekten; det skulle ge upphandlarna större möjlighet att ställa kontrollfrågor och bidra med kunskaper från andra liknande upphandlingar.[52] I vår enkät är det 20 procent av myndigheterna som instämde i påståendet att upphandlare kommer in för sent i upphandlingsärenden.
Den ovanstående beskrivningen av myndigheternas verksamhet återspeglades vid vår genomgång av genomförda upphandlingar. Hos Trafikverket hade projektledarna som ansvarade för upphandlingarna lite inflytande över vilka miljökrav som skulle ställas, eftersom det följde av de riktlinjer och mallar som används. Däremot framgick att projekten har tillgång till stöd från miljöspecialister under upphandlingen och kontraktets genomförande. Hos de tre andra myndigheterna var den ansvariga upphandlaren eller projektledaren i betydligt större utsträckning involverade i att utreda behovet av miljökrav och att formulera sådana krav.
I Upphandlingsmyndighetens rapport om att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer i kommuners och regioners inköpsverksamhet, berörs bland annat frågan om de enskilda upphandlarnas roll. Myndigheten drar slutsatsen att ”ansvaret för de övergripande effektmålen landar inte sällan hos enskilda upphandlare som varken har makt eller mandat att styra mot interna, nationella och internationella mål”.[53] Representanter för Upphandlingsmyndigheten som arbetar med hållbarhet konstaterar att det även hos statliga myndigheter är viktigt att beslut rörande miljöaspekter tas högre upp i organisationen och tidigare i inköpsprocessen. De enskilda beställarna eller upphandlarna har ofta inte tillräckligt med kunskap om miljöfrågorna, och om man väntar till själva genomförandet av upphandlingen är det många miljöaspekter som det är för sent att diskutera.[54]
3.3.2 Miljökraven förefaller öka, men oklart hur ambitiösa kraven är och i vilken utsträckning annan miljöhänsyn tas
Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning myndigheterna har bra rutiner för sitt arbete med miljöhänsyn, eftersom det i hög grad handlar om ett behov på myndighetsnivå som kan se väldigt olika ut. Ett annat sätt att närma sig frågan är i stället att undersöka i vilken utsträckning myndigheterna tar miljöhänsyn och vilken ambitionsnivå den hänsynen indikerar.
I fallstudien framgick inte oväntat att miljökrav är den tydligaste formen av miljöhänsyn; det fanns i samtliga fall i vår genomgång av upphandlingar. Andra former av miljöhänsyn var mer svåridentifierade i genomgången, eftersom det kan ha skett genom avvägningar redan före upphandlingsfasen.[55] I tre av de upphandlingar som vi studerade fanns dock exempel på andra former av miljöhänsyn än miljökrav. Två gällde Trafikverket, där det för att stimulera till ytterligare minskad klimatpåverkan ingick bonus om leverantörerna minskade klimatbelastningen mer än vad som var kravställt i kontrakten. I Kammarkollegiets upphandling av inrikes flygresor fanns elflyg och elektrobränsle med i tilldelningskriterierna, i syfte att försöka påverka teknikutvecklingen.
Det är lättare att mäta hur vanligt det är att miljökrav tas i upphandlingar. Rapporteringen till miljöledningssystemet visar att myndigheter under de senaste åren har haft en växande andel upphandlade värden som omfattas av någon form av miljökrav. Myndigheterna rapporterade 2012 att miljökrav har ställts för cirka 63 procent av upphandlingsvärdet, och 2021 uppgick motsvarande andel till 85 procent.[56]
Diagram 3 Upphandlingsvärden med miljökrav 2012–2021
Källa: Naturvårdsverket.
Anm.: Uppgifterna avser rapporterade upphandlingar (inklusive direktupphandlingar) och avrop från myndigheter som ska rapportera sitt miljöledningsarbete till Naturvårdsverket i enlighet med miljöledningsförordningen.
Det här sättet att mäta är inte problemfritt; Naturvårdsverket konstaterar att ett fåtal myndigheter står för en mycket hög andel av det upphandlade värdet. I vilken utsträckning mindre myndigheter ställer miljökrav får litet genomslag i statistiken. Statistiken visar inte heller vilken typ av miljökrav som ställs eller hur väl avvägda de är för respektive upphandling.
Under fallstudien framgick att tiden som läggs på att utforma miljökrav kan skilja sig mycket åt. En vanlig form av miljökrav är exempelvis att kräva att leverantören har ett miljöledningssystem. Ett sådant krav kan bland annat vara ett sätt att hindra anbud från mindre seriösa leverantörer. Den här typen av generellt utformade krav är lätta att inkludera och kan användas i många olika typer av upphandlingar. Det är dock svårt att hävda att ett sådant krav är uttryck för någon högre ambitionsnivå från upphandlarens sida. Sannolikheten att upphandlingen bidrar till att driva leverantörernas miljöarbete framåt ökar om kraven är anpassade efter den specifika upphandlingen och de potentiella anbudsgivarna.
Sjöfartsverket har resonerat kring detta vid sin uppföljning av myndighetens mål om miljökrav i 50 procent av upphandlingarna. De vill utforma en mer detaljerad uppföljning där det går att kategorisera miljökraven; det skulle till exempel kunna framgå huruvida Upphandlingsmyndighetens kriterier har använts. En sådan redovisning skulle även kunna visa i vilken utsträckning myndigheten tar fram egna miljökrav vid upphandlingar. Bättre kunskap om vilken typ av miljökrav som ställs är, enligt miljöenheten, ett led i att utveckla myndighetens miljöarbete.[57]
Som framgår av diagram 4 ställer myndigheterna generella krav i betydligt större utsträckning än anpassade krav.
Diagram 4 Enkätfråga: Hur hög andel av det totala antalet upphandlingar innehåller generellt utformade miljökrav respektive individuellt anpassade miljökrav efter den enskilda upphandlingen?
Källa: Sammanställning av enkätsvar.
Anm.: Frågan avsåg upphandlingar under de senaste två åren, och avrop från Kammarkollegiets ramavtal skulle inte inkluderas.
Det är svårt att veta i vilken utsträckning det är relevant att ställa anpassade krav eller om ambitionsnivån i de anpassade kraven är tillräcklig för att driva leverantörernas miljöarbete framåt. Men när det gäller mätningar av andelen upphandlingar med miljökrav bör man beakta att en stor andel sannolikt består av mindre ambitiösa generella krav.
Den typ av miljökrav som ställs kan också ge en viss indikation på ambitionsnivå. Kvalificeringskrav, särskilda kontraktsvillkor och tekniska krav specificerar krav som leverantören, varan eller tjänsten vid någon tidpunkt måste uppfylla. Tilldelningskriterier ger i stället en möjlighet att väga samman olika miljöaspekter i leverantörernas anbud för att bedöma vilket anbud som ger högst kvalitet ur miljösynpunkt, vilket sedan ska viktas mot priset i anbudet. Fördelen med detta är att myndigheten kan premiera fler miljöaspekter, utan att förlora alltför många anbudsgivare. Å andra sidan kan det medföra en mer komplicerad anbudsutvärdering. I enkäten framgick att kvalificeringskrav är den vanligaste typen av krav som myndigheterna använder. Tilldelningskriterier är minst vanligt.
Diagram 5 Enkätfråga: När miljökrav ställs, hur vanligt är det att följande typer av krav används?
Källa: Sammanställning av enkätsvar.
Anm.: Frågan avsåg upphandlingar under de senaste två åren, och avrop från Kammarkollegiets ramavtal skulle inte inkluderas.
3.3.3 Miljöhänsyn tas i liten utsträckning vid avrop från Kammarkollegiets ramavtal
Myndigheter under regeringen ska avropa från Kammarkollegiets ramavtal om de inte finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre.[58] Ramavtalen behöver därför vara attraktiva för myndigheterna och kunna användas i hela landet, vilket kan medföra begränsningar i hur hårda miljökrav Kammarkollegiet kan ställa.
Som framgick tidigare undersöker Kammarkollegiet möjligheterna att ta miljöhänsyn vid varje ramavtalsupphandling. De använder alltid miljökrav på basnivå från Upphandlingsmyndighetens kriteriedatabas när det är möjligt, och om det saknas tillämpliga kriterier tar Kammarkollegiet fram egen kravställning. Men för att ytterligare öka möjligheten att ramavtalen bidrar till en bättre miljö ger Kammarkollegiet i många ramavtal de avropande myndigheterna möjlighet att välja varor med en bättre miljöprofil, eller att ställa kompletterande miljökrav vid förnyad konkurrensutsättning.[59]
Varje ramavtal åtföljs av en hållbarhetsredovisning där det framgår vilka miljökrav som Kammarkollegiet har ställt vid upphandlingen. I ramavtal där det går att göra förnyad konkurrensutsättning inkluderar den en förteckning över vilka krav som den avropande myndigheten kan ställa (detta framgår även av ramavtalens kravkatalog).[60]
Det är svårt att veta i vilken utsträckning myndigheterna tar vara på möjligheten att ta ytterligare miljöhänsyn i samband med avrop. Vid rapporteringen till miljöledningssystemet 2021 svarade 34 av 187 myndigheter att de har ställt egna miljökrav vid avrop från statliga ramavtal där det har varit möjligt. Det var 65 myndigheter som svarade att de inte hade gjort det, medan övriga myndigheter (88 myndigheter) inte besvarade den frivilliga frågan.[61]
I vår enkät svarade 34 procent (62 myndigheter) att det är ganska vanligt, mycket vanligt eller att de alltid låter miljöhänsyn påverka valet av produkt eller tjänst vid avrop från Kammarkollegiets ramavtal, om avropsformen tillåter det.[62] Det var 53 procent (97 myndigheter) som svarade att det är ganska ovanligt, mycket ovanligt eller att det aldrig sker. Resterande 14 procent (25 myndigheter) svarade vet ej. Med tanke på att vår fråga är bredare formulerad överensstämmer vårt resultat relativt väl med det från rapporteringen till miljöledningssystemet.
Det finns sannolikt utrymme för att ta miljöhänsyn i samband med avrop i större utsträckning än vad som sker idag. Av myndigheterna i enkäten efterfrågar 24 procent åtgärder från Kammarkollegiet för att de ska kunna ta mer miljöhänsyn vid avrop. Drygt hälften av dem vill se förbättrat stöd, främst i form av information om vad som ingår i ramavtalen och hur ytterligare krav kan ställas, gärna genom tydliga exempel. Det finns också önskemål om att Kammarkollegiet bör ställa fler miljökrav; några av myndigheterna uttrycker att miljökraven bör vara så kompletta i ramavtalet att man som myndighet inte behöver tänka på det. Det är 34 procent som inte efterfrågar åtgärder från Kammarkollegiet, och 42 procent svarade vet ej.
Representanter för Upphandlingsmyndigheten som arbetar med hållbarhet har uppfattningen att många myndigheter tror att Kammarkollegiet har beaktat all relevant miljöhänsyn i ramavtalen och därmed inte vet vilka ytterligare krav som kan ställas. Det finns en brist på kunskap och det behövs vägledning.[63]
3.4 Bristande uppföljning av miljökrav
När myndigheterna använder miljökrav vid sina upphandlingar uppstår frågan om i vilken utsträckning de sedan kontrollerar att leverantörerna lever upp till de krav som har ställts. Vi konstaterar att endast hälften av myndigheterna har en aktiv avtalsförvaltning och att myndigheterna i liten utsträckning följer upp att de miljökrav som har ställts tillgodoses av leverantörerna.
I fallstudien framgick att det finns stora skillnader när det gäller hur myndigheterna arbetar med uppföljning. Trafikverket har en strukturerad process för uppföljningen, vilket vi såg exempel på vid vår genomgång av upphandlingar.[64] Kammarkollegiet har en ansvarig förvaltare för varje ramavtal, och det är ganska vanligt att ställda miljökrav följs upp. Förvaltningen utgår ifrån förvaltningsplaner som bland annat innehåller prioriteringar av vad som ska följas upp. Prioriteringen bygger på tidigare erfarenheter, information från förstudien, med mera.[65],[66]
Hos Fortifikationsverket skiljer sig uppföljningen åt beroende på vad som upphandlats. Projektavdelningen har en process för uppföljning och det görs även stickprovskontroller. Det finns dock vissa variationer i hur uppföljningen utförs och myndigheten arbetar kontinuerligt med att stärka uppföljningsarbetet, vilket ofta stärker även uppföljningen av miljökrav.[67] Inom förvaltningsavdelningen, som arbetar med underhållsavtal som ofta bygger på ramavtal, får upphandlaren en kontinuerlig återkoppling på hur leverantörerna fungerar.[68] Sjöfartsverket beskriver att uppföljningsarbetet är under uppbyggnad.[69]
En grundförutsättning för att det ska finnas en väl fungerande uppföljning av miljökrav är att det finns en aktiv avtalsförvaltning. Avtalsförvaltningen syftar till att säkerställa att myndigheten har god kontroll över vilka avtal som har ingåtts och att styra inköpen inom myndigheten till de leverantörer som myndigheten har slutit avtal med.
I vår enkät uppgav 55 procent av myndigheterna att de har en aktiv förvaltning av upphandlade avtal. Endast hälften av dessa myndigheter, 51 procent, uppgav att avtalsförvaltningen är tillräckligt väl utbyggd för att säkerställa en god kontroll över upphandlade avtal och att leverantörerna lever upp till ställda krav (42 procent angav att så inte är fallet). Det var 39 procent av myndigheterna som svarade att de inte har en aktiv förvaltning av upphandlade avtal.
Vi ställde också en fråga om hur vanligt det är att myndigheten följer upp de miljökrav som har ställts vid upphandling. Det var 27 procent av myndigheterna som svarade att det är ganska vanligt, mycket vanligt eller att det alltid sker en uppföljning av de miljökrav som ställts. Det var 62 procent som uppgav att det är ganska ovanligt, mycket ovanligt eller att det aldrig sker. Resterande myndigheter, 11 procent, svarade vet ej.
Även om myndigheterna svarade ja på frågan om uppföljning är det svårt att säga hur pass omfattande uppföljningarna är. Det kan sannolikt vara allt från att begära in ett underlag på att myndigheten är ISO-certifierad, till att göra oanmälda inspektioner hos leverantörerna. För att få en bättre bild av uppföljningens ambitionsnivå frågade vi om myndigheterna under de senaste tre åren har vidtagit någon åtgärd mot en leverantör till följd av bristande efterlevnad av miljökrav. Endast 5 procent (10 myndigheter) svarade ja medan 80 procent svarade nej. En förklaring till detta kan vara att nästan alla leverantörer sköter sina åtaganden väldigt väl. Det kan dock också vara ett tecken på att de miljökrav som ställs inte är så pass hårda att leverantörerna har några problem att leva upp till dem, eller att uppföljningarna inte är tillräckligt djupgående för att upptäcka problemen.
Myndigheterna fick i hinderfrågan också ta ställning till påståendet ”Få uppföljningar av miljökrav medför bristande underlag för arbetet med miljökrav i kommande upphandlingar”. Det var 29 procent av myndigheterna som instämde i påståendet.