Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

4.Upphandlingsmyndighetens stöd

I detta kapitel beskriver vi Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn till statliga myndigheter och besvarar delfrågan ”Tillhandahåller Upphandlingsmyndigheten ett väl utformat stöd?”.

Våra iakttagelser visar att Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn är väl utformat. Stödet har generellt sett en god kvalitet och omfattar i hög grad områden där myndigheterna har behov av stöd. Men det finns tecken på att stödet skulle kunna nå ut till fler myndigheter.

För att vi ska bedöma att Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller ett väl utformat stöd bör stödet

  • omfatta områden där myndigheterna har ett behov av stöd för sitt arbete med miljöhänsyn
  • vara lätt att hitta och använda
  • innehålla korrekt och aktuell information.

I avsnitt 4.1 behandlar vi den första punkten, och i avsnitt 4.2 behandlar vi de två sistnämnda punkterna.

Avsnitt

4.1 Upphandlingsmyndighetens uppdrag och stödet till upphandlande organisationer

Upphandlingsmyndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och stödja offentliga affärer som genomförs av statliga myndigheter, kommuner, regioner och andra organisationer. I myndighetens uppdrag ingår bland annat att arbeta för en miljömässigt hållbar upphandling.[70] Myndigheten har också ansvar för att producera statistik om olika aspekter av offentlig upphandling, däribland miljömässig hållbarhet. Det pågår ett arbete för att utveckla den här statistiken, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.

Upphandlingsmyndigheten har även fått flera regeringsuppdrag som har bäring på arbetet med miljöhänsyn vid upphandling. Bland dessa kan nämnas att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer[71], att främja minskad klimatpåverkan vid upphandling av bygg-, anläggnings- och fastighets­entreprenader[72], och att stärka och utveckla den offentliga upphandlingen så att den i ökad utsträckning bidrar till omställningen till en cirkulär ekonomi[73].

4.1.1 Stöd för att skapa ändamålsenliga inköpsorganisationer

En viktig del av Upphandlingsmyndighetens stöd handlar om hur organisationer kan utforma ändamålsenliga inköpsorganisationer. Det handlar bland annat om att säkerställa att det finns en intern styrning av inköpsverksamheten och att bedriva ett strategiskt inköpsarbete.[74]

Stödet inkluderar bland annat en tjänst för att uppskatta nivån på organisationers strategiska inköpsarbete (Strategikollen), och vägledning för att göra en systematisk analys av inköpskostnader för att kartlägga en organisations inköpsmönster (spendanalys).

4.1.2 Flera former av stöd för miljöhänsyn

Utöver stöd rörande inköpsarbetets organisation har Upphandlingsmyndigheten bland annat digitala tjänster på sin webbplats som på olika sätt ger en mer direkt vägledning om miljöhänsyn.

Kriterietjänsten innehåller runt 1 000 hållbarhetskrav (miljömässig och social hållbarhet) som kan användas vid olika typer av upphandlingar. Det finns färdigformulerade krav samt förslag till bevis och förslag till hur kraven kan följas upp. Upphandlingsmyndigheten använder tre kravnivåer (bas, avancerad och spjutspets) som visar hur pass drivande kraven är. Avsikten är att användaren utifrån förutsättningarna i den enskilda upphandlingen ska avgöra vilken nivå som är motiverad.[75]

Frågeportalen ger upphandlare och leverantörer möjlighet att ställa frågor om regelverket på upphandlingsområdet, hållbarhetsaspekter, med mera. Under 2021 besvarade Upphandlingsmyndigheten 1 469 frågor i frågeportalen.[76] När en fråga har besvarats gör myndigheten även en bedömning av om frågan och svaret ska publiceras som ett inlägg på frågeportalens webbplats, och på så sätt bli tillgängligt för alla. I dag finns det runt 2 000 publicerade inlägg i frågeportalen. Frågeställare har också möjlighet att ställa frågor via chatt och telefon.[77]

Riskanalystjänsten är en ny tjänst som är till för att underlätta för upphandlare att identifiera hållbarhetsrisker i leverantörskedjan inom vissa produktområden. För produkterna i tjänsten finns en bedömning av nivån på risker i leverantörskedjan för fyra riskområden: mänskliga rättigheter, arbetares rättigheter, miljöskydd och korruption. Informationen om de här riskerna kan användas av den upphandlande organisationen för att avgöra vilka krav som är relevanta att ställa i en viss upphandling och som ett stöd för att göra prioriteringar vid uppföljning.[78]

Utöver de ovanstående tjänsterna arbetar Upphandlingsmyndigheten även med att sprida information genom deltagande i olika typer av evenemang, såsom konferenser, seminarier och mässor. Myndigheten använder begreppet kundmöten som ett samlingsnamn för den här typen av interaktioner. Enligt Upphandlingsmyndigheten är det vanligt med förfrågningar om ifall myndigheten kan delta i evenemang som handlar om miljömässig hållbarhet, vilket de ofta tackar ja till. Det har också skett en utveckling där Upphandlingsmyndigheten har fått allt större möjlighet att själv bestämma vad man ska prata om vid sådana tillfällen, och då berör de alltid hållbarhet på något sätt.[79]

4.2 Det finns stöd på relevanta områden

Vi bedömer att Upphandlingsmyndighetens stöd i hög grad omfattar områden där myndigheterna har ett behov av stöd för sitt arbete med miljöhänsyn. Stödet används av många myndigheter, och en stor andel av användarna anser att det finns stöd inom områden som är relevanta för dem. Det finns visserligen myndigheter som uppger att det saknas stöd för den typ av upphandlingar som de genomför, men det är få myndigheter som betraktar bristande stöd från Upphandlingsmyndigheten som ett hinder för att uppnå ökad miljöhänsyn.

En majoritet av myndigheterna, 65 procent, använder Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn vid upphandling. Det stöd som används mest är kriterietjänsten, följt av ”Annan information på webbplatsen” och frågeportalen. Som framgår av diagram 6 skiljer sig dock användningen av stödet mellan myndigheter av olika storlek.

Diagram 6 Enkätfråga: Använder ni något av Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn vid upphandling?

Källa: Sammanställning av enkätsvar.
Anm.: En myndighet där uppgift om årsarbetskrafter saknas ingår inte diagrammet.

Att små myndigheter använder stödet i mindre utsträckning beror sannolikt på att de genomför färre egna upphandlingar, och därmed inte har samma behov av stöd. Mer anmärkningsvärt är att 18 procent av de mellanstora myndigheterna inte använder stödet. Personer som arbetar med Upphandlingsmyndighetens hållbarhetsarbete beskrev att medelstora myndigheter kan vara svåra att nå ut till då det handlar om ett ganska stort antal myndigheter som saknar en gemensam organisation som Upphandlingsmyndigheten kan använda som ingång.[80]

Fritextsvaren indikerar att valet att inte använda stödet sällan handlar om missnöje, även om 7 myndigheter motiverade svaret med att det saknas stöd för den typ av upphandlingar som de genomför. Den vanligaste förklaringen är i stället att det inte har varit aktuellt av olika anledningar. Det var också 6 myndigheter som uppgav att de inte kände till stödet.

De myndigheter som använder Upphandlingsmyndighetens stöd fick möjlighet att ange i hur hög grad de instämmer i påståendet att det finns stöd på områden som är relevanta för dem. Det var 53 procent som instämde helt eller delvis, medan 20 procent svarade att de inte instämmer helt eller delvis. Det finns med andra ord, både i gruppen som använder stödet och i den grupp som inte gör det, myndigheter som tycker att det inte finns stöd på områden som är relevanta för dem. Samtidigt var det bara 7 myndigheter som uppgav i enkätundersökningen att otillräckligt stöd från Upphandlingsmyndigheten är ett hinder för att uppnå ökad miljöhänsyn. Alla andra påståenden fick fler kryss.

En av förklaringarna till det ovanstående utfallet kan vara att myndigheter som genomför vissa typer av upphandlingar hanterar behovet av stöd på andra sätt. Under fallstudien framgick att den typ av upphandlingar som myndigheten utför påverkar huruvida de efterfrågar stöd. Kammarkollegiet, vars ramavtal omfattar vanliga varor och tjänster som används av många myndigheter, beskrev att de har som standard att använda kriterier från kriteriedatabasen i sina upphandlingar.[81] Fortifikationsverket angav däremot att de mycket sällan använder stödet, eftersom det inte är anpassat för den typ av byggnader som myndigheten bygger och förvaltar.[82]

4.3 God kvalitet på Upphandlingsmyndighetens stöd

Vi bedömer att Upphandlingsmyndighetens stöd håller en god kvalitet när det gäller användarvänlighet och innehåll. Upphandlingsmyndigheten bedriver ett aktivt arbete för att underhålla stödet och öka användarvänligheten. En stor andel av myndigheterna ger positiva omdömen om stödet och betraktar det som lätt att hitta och använda, även om det finns vissa myndigheter som efterfrågar mer information om stödet och hur det kan användas. En majoritet av myndigheterna betraktar stödet som aktuellt och uppdaterat.

4.3.1 Myndigheterna betraktar i huvudsak stödet som lätt att hitta och använda

För att så många myndigheter som möjligt ska få nytta av det stöd som Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller krävs det att stödet är lätt att hitta och använda. Upphandlingsmyndigheten har därför använt synpunkter från användarna för att göra tjänsterna mer tillgängliga och användarvänliga.

Upphandlingsmyndigheten genomförde under 2019 och 2020 en översyn av kriterietjänsten. Där användes intervjuer och användartester för att få synpunkter från upphandlare, hållbarhetsstrateger och leverantörer. Bland synpunkterna fanns bland annat önskemål om att det skulle bli lättare att hitta och få överblick över kriterierna.[83] Detta resulterade i en ny kriterietjänst med mer användarvänlig utformning som lanserades 2020. Under 2020 gjordes även insatser för att öka tillgängligheten till frågeportalen.[84]

Mer detaljerade frågor om innehållet i kriterietjänsten som inkommer till myndigheten besvaras av den person som har arbetat med det specifika kriteriet, vilket innebär att de som arbetar med kriterietjänsten får direkt återkoppling om det är något kriterium som är svårt för användarna att hantera. De frågor som inkommer kan handla om vilka bevis som ska användas för att säkerställa att kriteriet är uppfyllt och om vissa kriterier är användbara inom andra områden. Det kommer dock inte så många frågor om nivåerna på kraven, vilket kan förklaras av att det i hög utsträckning är basnivån som myndigheterna använder.[85]

Det pågår diskussioner om ytterligare sätt att förenkla användningen av tjänsten, till exempel genom att organisera presentationen av kriterierna på andra sätt. Enligt Upphandlingsmyndigheten finns det också ett behov av att arbeta mer med stöd riktat mot stegen som kommer före kriterietjänsten, det vill säga fasen där myndigheterna ska identifiera och analysera vad som ska upphandlas och var miljöpåverkan finns.[86]

För frågeportalen och andra frågekanaler är svarstiden en viktig aspekt på användarvänlighet. Myndigheten har själv formulerat ett mål som anger att frågor till frågeportalen ska besvaras inom två arbetsdagar (16 timmar), ett mål som myndigheten dock inte uppnår i dag. För 2021 var den genomsnittliga svarstiden 27 timmar, vilket var en ökning jämfört med tidigare år. Upphandlingsmyndigheten beskriver att detta beror på att komplexiteten i de inkommande frågorna och ambitionsnivån i svaren har ökat. Antalet frågor som inkommer via telefon och chatt har också ökat. Det pågår arbete för att effektivisera hanteringen av inkommande frågor, och förhoppningen är att svarstiden ska gå att minska, men det beskrivs samtidigt att kvaliteten i svaren kommer i första hand.[87]

Under 2020 och 2021 förändrades förutsättningar för kundmötesarbetet snabbt till följd av den rådande pandemin. I det initiala skedet var det många evenemang som sköts upp och ombokades. Den efterföljande övergången från fysiska till digitala evenemang innebar dock att Upphandlingsmyndigheten fick möjlighet att nå ut till fler upphandlande organisationer, och de arbetar nu med att hitta hybrida lösningar. Myndigheten beskriver också att de lägger stor vikt vid att anpassa sitt deltagande efter vilken typ av evenemang de ska delta på och hur sammansättningen av åhörare ser ut.[88]

Enligt vår enkät är det en stor andel av de myndigheter som använder Upphandlingsmyndighetens stöd som betraktar det som lätt att hitta och använda, se tabell 1.

Tabell 1 Statliga myndigheters bedömning av tillgängligheten och användarvänligheten i Upphandlingsmyndighetens stöd, procent


1

2

3

4

5

Vet ej

Stödet är lätt att hitta

0

6

18

47

29

0

Stödet är tydligt och lätt att använda

2

6

30

39

21

3

Anm.: 1 = instämmer inte alls, 5 = instämmer helt.
Källa: Egen sammanställning av enkätsvar.

Samtliga myndigheter (även de som inte använder stödet) fick ange om de tycker att Upphandlingsmyndigheten bör förbättra sitt stöd för miljöhänsyn vid upphandling i något avseende. Det var 21 procent som svarade ja och 28 procent som svarade nej; resterande myndigheter svarade vet ej. De som svarade ja (38 myndigheter) ombads att specificera vad som borde förbättras. Nästan en tredjedel av svaren handlar om tillgänglighet och användarvänlighet. Det efterfrågas till exempel mer information om vilka stöd som finns och exempel på hur olika typer av miljökrav kan användas och följas upp. De resterande fritextsvaren består främst av önskemål om utökat stöd, till exempel fler kriterier i kriterietjänsten och specifikt anpassat stöd för små och medelstora myndigheter.

I fallstudien ställde vi frågor om myndigheternas syn på stödet från Upphandlingsmyndigheten. Hos Sjöfartsverket framkom att de både använder frågeportalen och kriterietjänsten och att deras bild av stödet generellt är positiv. Bland de som kommenterat fanns det dock de som ansåg att det kan vara svårt att veta vilken nivå på kriterierna man ska använda och att det vore önskvärt med fler förslag på formuleringar.[89] Kammarkollegiet använder alltid kriteriedatabasen om det är möjligt, och de ser positivt på stödet. En kommentar som förekom var dock att kriterierna kan vara komplexa och att upphandlaren behöver förstå deras innebörd för att kunna använda dem.[90]

Vid vår genomgång av upphandlingar hos Fortifikationsverket och Trafikverket var det inte någon av upphandlarna som hade använt stöd från Upphandlingsmyndigheten. Trafikverket påpekar dock att de har kontakter med Upphandlingsmyndigheten, de är exempelvis en av de myndigheter som ska samråda med Upphandlingsmyndigheten om cirkulär och fossilfri upphandling.[91]

4.3.2 Upphandlingsmyndigheten bedriver ett aktivt arbete för uppdatering och kvalitetssäkring av sina tjänster

Två aspekter som är viktiga ur kvalitetssynpunkt är att det stöd som tillhandahålls innehåller aktuella och korrekta uppgifter. Vi har därför diskuterat med de som ansvarar för Upphandlingsmyndighetens miljörelaterade tjänster hur de arbetar med att uppdatera och kvalitetssäkra innehållet.

Upphandlingsmyndigheten beslutade 2021 om fyra långsiktiga mål för verksamheten. Ett av dem är ”Effektivisera offentliga affärer” med tillhörande delmål ”Aktiv förvaltning och utveckling av våra tjänster”. För att förtydliga vad det innebär för arbetet med kriterietjänsten har myndigheten tagit fram inriktningsprinciper som anger att kriterierna ska vara relevanta och aktuella samt tas fram genom en kvalitetsgranskad process med involvering av relevanta aktörer (såsom leverantörer, branschorganisationer och myndigheter inom det berörda området). Kriterierna ska vidare ha granskats eller uppdaterats inom de senaste fyra åren samt under den tidsperioden justeras om den löpande omvärldsbevakningen visar att det har uppstått ett sådant behov. Om ett kriterium inte har granskats eller uppdaterats inom en fyraårsperiod ska det tas bort.[92]

Upphandlingsmyndigheten konstaterar att det är en utmaning att hålla kriterierna i kriterietjänsten uppdaterade och att mycket resurser har lagts på detta de senaste åren. Det finns en ständig efterfrågan på fler kriterier, men processen för att ta fram nya kriterier kan ta ett år och eftersom förvaltningen av de befintliga är prioriterad finns det inte någon större kapacitet att ta fram nya. När nya kriterier tas fram finns det ofta en koppling till regeringsuppdrag om att förbättra stödet inom ett specifikt område.[93]

Enheten Frågeservice som hanterar inkommande frågor via telefon, chatt och e‑post består av åtta personer som utgör en första linje som besvarar allmänna frågor om upphandling. Mer komplexa frågor skickas vidare till andra delar av myndigheten. Enheten ansvarar också för frågeportalen där användarna kan ta del av frågor och svar som har inkommit under de senaste åren. För att säkerställa att svaren inte har blivit inaktuella genom ny lagstiftning eller andra förändringar sker en löpande kvalitetskontroll av inläggen, och det finns en förvaltningsplan som innebär att enheten går igenom och uppdaterar inlägg som är äldre än två år. Innan en fråga publiceras i frågeportalen kvalitetsgranskas svaret av ytterligare minst en person som är mer senior än den som författat svaret; den kontrollen omfattar både de juridiska aspekterna och språket.[94]

Riskanalystjänsten är den nyaste tjänsten och inkluderar bland annat miljöaspekter. Vid tillfället för granskningen saknades det en förvaltningsplan, och det var därför oklart hur möjligheterna att förvalta, utveckla innehållet och genomföra kommunikationsaktiviteter kommer att se ut. Upphandlingsmyndigheten bedömer att det finns ett behov av tjänsten hos många upphandlande organisationer och leverantörer. Myndigheten skulle därför vilja utveckla och lansera tjänsten bredare, men den innehåller samtidigt mycket information som behöver hållas uppdaterad.[95]

I enkäten framkom endast enstaka synpunkter om att vissa kriterier kunde vara mer uppdaterade, men ingen myndighet har lämnat synpunkter på att informationen i tjänsterna är felaktig. En majoritet av myndigheterna betraktar också stödet som aktuellt och uppdaterat; 54 procent av myndigheterna instämde helt eller delvis i det påståendet, medan 2 procent inte instämde till viss del eller inte alls.

  • [70] Förordningen med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.
  • [71] Regeringsbeslut Fi2020/04834.
  • [72] Regeringsbeslut Fi2019/01139/BB (delvis), Fi2020/01192/BB.
  • [73] Regeringsbeslut M2022/00439.
  • [74] Upphandlingsmyndigheten, Att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer, 2022.
  • [75] Upphandlingsmyndigheten, ”Hitta hållbarhetskriterier”, hämtad 2022-06-20.
  • [76] Upphandlingsmyndigheten, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [77] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-19.
  • [78] Upphandlingsmyndigheten, ”Identifiera hållbarhetsrisker i leveranskedjan”, hämtad 2022-06-20.
  • [79] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-20.
  • [80] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-24.
  • [81] Intervju med företrädare för Kammarkollegiet 2022-03-23 och 2022-03-09.
  • [82] Intervju med företrädare för Fortifikationsverket 2022-03-10.
  • [83] Presentationsmaterial från Upphandlingsmyndigheten, inkommet 2021-10-06.
  • [84] Upphandlingsmyndigheten, Årsredovisning 2020, 2021.
  • [85] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-16.
  • [86] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-24.
  • [87] Upphandlingsmyndigheten, Årsredovisning 2020, 2021. Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-19.
  • [88] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-20.
  • [89] Intervju med företrädare för Sjöfartsverket 2022-02-22. Vår genomgång av upphandlingar.
  • [90] Intervju med företrädare för Kammarkollegiet 2022-03-22 och 2022-03-28. Vår genomgång av upphandlingar.
  • [91] Regeringsbeslut M2022/00439. Mejl från företrädare för Trafikverket 2022-10-09.
  • [92] Upphandlingsmyndigheten, Inriktningsprinciper för hållbarhetskriterier, inkommet 2022-05-06. Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-16.
  • [93] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-16.
  • [94] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-19. Mejl från företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-10-09.
  • [95] Intervju med företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-05-23. Mejl från företrädare för Upphandlingsmyndigheten 2022-10-09.

Uppdaterad: 22 november 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?