Riksrevisionens övergripande slutsats är att många myndigheter saknar en tillräckligt välorganiserad inköpsprocess och tillräcklig miljökompetens för att de ska kunna sägas arbeta effektivt med miljöhänsyn. Därmed kan statens arbete för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling inte sägas vara effektivt. Det återstår mycket arbete innan staten lever upp till den högt ställda ambitionsnivå som riksdagen har uttryckt.
Det är en komplicerad uppgift att ta miljöhänsyn på ett väl avvägt sätt, och det är upp till varje myndighet att anpassa arbetet med miljöhänsyn efter sin verksamhet. Det här, tillsammans med svårigheten att utvärdera ambitionsnivån hos olika myndigheter, gör det svårt att utforma generella och träffsäkra insatser för ökad miljöhänsyn. Det kommer därför i första hand krävas insatser av de berörda myndigheterna, men även av regeringen och de myndigheter som har stödjande funktioner för upphandling.
Avsnitt
- 6.1 Många myndigheter behöver förbättra sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling
- 6.2 Det finns bra stöd som myndigheterna behöver använda mer
- 6.3 Det finns brister i uppföljningen av myndigheternas arbete med miljöhänsyn
- 6.4 Regeringen behöver fortsätta påtala vikten av miljöhänsyn
- 6.5 Rekommendationer
6.1 Många myndigheter behöver förbättra sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling
De stora skillnaderna i innehåll och volym innebär att vilken organisation och styrning av upphandlingsarbetet som passar för respektive myndighet skiljer sig åt. Det här gör det svårare att bedöma i vilken utsträckning myndigheterna arbetar med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt. Den bild som ges nedan kan därför överensstämma mer eller mindre väl med situationen hos enskilda myndigheter. Med det sagt visar Riksrevisionens iakttagelser ändå tydligt att det finns brister avseende styrning och organisation, kompetens och analysunderlag samt uppföljning.
Det finns ett ökande intresse för miljöhänsyn vid upphandling hos myndigheterna, och en hög andel av dem har skrivningar om miljöhänsyn i sina styrdokument. Därifrån är det dock ett stort steg till ett arbetssätt som säkerställer att alla myndigheter i praktiken tar miljöhänsyn på bästa sätt i de upphandlingar där det är relevant.
Riksrevisionen bedömer att det hos många myndigheter saknas ett tillräckligt strukturerat arbete med miljöhänsyn. Det medför flera risker, bland annat att behovet av att ta miljöhänsyn upptäcks sent i processen och att det då blir svårt att hinna utforma bra miljökrav och att möjligheterna att ta miljöhänsyn på andra sätt inte beaktas.
En av de vanligaste målkonflikterna myndigheterna behöver hantera är att för hårda miljökrav kan leda till för få anbud, varpå myndigheten går miste om fördelarna förknippade med konkurrensen mellan flera anbudsgivare. För att avgöra vilka krav som kan ställas krävs därför ofta både miljökompetens, kunskap om hur långt leverantörerna kommit i sitt miljöarbete, vilka tekniker som finns tillgängliga, och så vidare. Det krävs också kunskap för att avgöra om andra former av miljöhänsyn kan vara aktuellt. Nästan hälften av myndigheterna anger dock att otillräcklig tillgång på kompetens om miljöfrågor är ett hinder för ökad miljöhänsyn, och analyser av miljökonsekvenser görs i otillräcklig utsträckning. Det finns således ett behov av att öka kunskapen om miljöaspekter vid upphandling. Ett sätt att göra detta är att stärka samarbetet mellan upphandlingsfunktion och myndighetens miljöorganisation (i de fall myndigheten har en sådan).
Riksrevisionen vill även poängtera att myndigheternas uppföljning av miljökrav behöver förstärkas. Den låga nivån av uppföljning medför en risk att leverantörer kan bryta mot ställda miljökrav utan att det föranleder sanktioner, och att upphandlarna går miste om värdefull information inför kommande upphandlingar.
6.2 Det finns bra stöd som myndigheterna behöver använda mer
Riksrevisionens bedömning är att Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller ett väl utformat stöd för miljöhänsyn vid upphandling. De problem som framkom i föregående avsnitt indikerar att det finns ett behov av det här stödet och att det behöver användas i större utsträckning.
Riksrevisionens iakttagelser visar att myndigheterna bland annat behöver bli bättre på att styra arbetet med miljöhänsyn och analysera miljökonsekvenser. Det behövs för att myndigheterna ska kunna identifiera och prioritera upphandlingar där de kan bidra mest till miljökvalitetsmålen. Det här är exempel på områden där mer stöd skulle kunna bidra till att förbättra myndigheternas arbetssätt. Riksrevisionen vill dock poängtera att det inte bara ligger ett ansvar på Upphandlingsmyndigheten att utveckla och sprida sitt stöd, utan det ligger även ett ansvar på de upphandlande myndigheterna att söka upp och ta del av det stöd som erbjuds.
Riksrevisionens bedömning är också att de statliga ramavtal som Kammarkollegiet tecknar är ett viktigt stöd till myndigheterna, och ett bra sätt att arbeta med miljöhänsyn för den typen av varor och tjänster. Många av de varor och tjänster som ramavtalen täcker skulle utgöra små upphandlingar om myndigheterna utförde dem själva, och miljöaspekterna skulle då sannolikt inte beaktas lika grundligt som Kammarkollegiet gör.
Eftersom ramavtalen ska utgöra ett attraktivt alternativ för alla myndigheter och fungera över hela landet, finns vissa begränsningar för hur hårda miljökrav som kan ställas. I vissa ramavtal finns därför utrymme för avropande myndigheter att ta ytterligare miljöhänsyn, men det görs i liten utsträckning. Det är svårt att avgöra hur vanligt ytterligare miljöhänsyn vid avrop borde vara, men Riksrevisionens iakttagelser visar att det finns ett behov av ökad kunskap hos myndigheterna om den här möjligheten.
6.3 Det finns brister i uppföljningen av myndigheternas arbete med miljöhänsyn
Riksrevisionens bedömning är att det saknas uppföljning som kan visa vilken ambitionsnivå myndigheter har i sin miljöhänsyn vid upphandling och vilka effekter som de åstadkommer. Det gör det svårt att avgöra vad som behövs för att driva utvecklingen framåt, och för myndigheterna att själva jämföra sitt arbete med miljöhänsyn med varandra.
Ett skäl till att det saknas en bra uppföljning är att det finns en brist på heltäckande underlag att bygga uppföljningen på. Den tillgängliga statistiken fokuserar i hög grad på andelen upphandlingar med miljökrav, men miljöhänsyn kan även tas på andra sätt. Valet av vad som ska köpas in, eller i vilka volymer, kan vara lika viktigt som förekomsten av miljökrav. Problemet från ett uppföljningsperspektiv är att den typen av miljöhänsyn är mycket svår att mäta; det är betydligt enklare att mäta om det finns miljökrav i annonser och förfrågningsunderlag. Det här riskerar att leda till att andra typer av miljöhänsyn hamnar i skymundan.
Mätningar av andelen upphandlingar med miljökrav säger också lite om hur väl avvägda miljökraven är, och om vilken andel som är motiverad för den specifika myndigheten. Det är förutsättningen i den enskilda upphandlingen som avgör vad som är ett bra miljökrav. Om en myndighet har tagit miljöhänsyn på andra sätt, eller har upphandlingar som av någon anledning inte lämpar sig för miljökrav, kan det framstå som att myndigheten presterar dåligt. Samtidigt kan en myndighet som använder enklare generella miljökrav i sina upphandlingar framstå som högpresterande, även om kraven inte får särskilt stor effekt.
Det pågår ett arbete med att förbättra upphandlingsstatistiken. Det kan ge flera positiva effekter, bland annat minskar risken för felaktiga tolkningar och det ger myndigheterna bättre möjligheter att jämföra sitt upphandlingsarbete sinsemellan. Men som framgick ovan skulle inte en förbättrad statistik ensamt kunna tillgodose behovet av uppföljning av myndigheternas arbete med miljöhänsyn. En rättvis bedömning av myndigheternas arbete behöver även ta hänsyn till de förutsättningar som gäller för respektive myndighet. Det är svårt att bedöma ambitionsnivån utan att undersöka hur en myndighet har gått till väga i sina enskilda upphandlingar och om miljöhänsyn har tagits på andra sätt än genom miljökrav. Att genomföra en rättvisande mätning av myndigheternas ambitionsnivå är med andra ord en svår uppgift.
Upphandlingsmyndigheten följer vartannat år upp om de upphandlande organisationerna arbetar i enlighet med den nationella upphandlingsstrategin, i syfte att kunna utvärdera sin stödverksamhet. Uppföljningen har vissa begränsningar, men att undersöka hur myndigheterna arbetar kan vara ett bra sätt att få en bild av huruvida arbetet med miljöhänsyn går framåt och om så, i vilken takt. Det finns dock inte något uppdrag från regeringen som anger att Upphandlingsmyndigheten ska göra en regelbunden uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin, vilket bland annat medför en risk att myndigheten kan tvingas prioritera andra uppdrag före den här uppföljningen.
6.4 Regeringen behöver fortsätta påtala vikten av miljöhänsyn
Riksrevisionens bedömning är att regeringen har varit tydlig med att myndigheterna bör ta miljöhänsyn vid upphandling och att det ska finnas en hög ambitionsnivå. Trots det återstår mycket arbete innan alla myndigheter kan sägas arbeta med miljöhänsyn på ett effektivt sätt.
Det finns en efterfrågan på tydligare styrning från regeringen hos vissa myndigheters upphandlingsorganisationer, i syfte att göra miljöhänsyn till en mer prioriterad fråga inom den egna organisationen. Mot bakgrund av att ansvaret för arbetet med miljöhänsyn ligger hos respektive myndighetsledning betraktar Riksrevisionen dock detta i första hand som ett tecken på att det saknas en tillräckligt väl utbyggd strategisk styrning inom de myndigheterna. En sådan styrning kan till exempel ge mer vägledning om hur prioriteringarna bör se ut vid målkonflikter mellan miljöaspekter och andra faktorer.
Även om ansvaret för arbetet med miljöhänsyn ligger hos respektive myndighet, kan regeringen genom sin styrning bidra till att säkerställa att frågan prioriteras hos myndigheterna. Regeringens förslag om att ändra den nuvarande bör-regeln i upphandlingslagstiftningen till ett ska-krav ligger i linje med detta. De flesta myndigheter arbetar redan med miljöhänsyn i någon utsträckning, och det är därför tveksamt hur stor betydelse den förändringen skulle få i praktiken, men det torde ändå skicka en signal om vikten av att arbeta med miljöhänsyn. Förslaget innehåller också krav på att upphandlande organisationer ska ta fram riktlinjer för hur miljöhänsyn ska beaktas, något som Riksrevisionens iakttagelser om bristande rutiner visar att det finns ett behov av.
Ytterligare ett verktyg som kan användas för att stärka myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling är myndigheternas årliga rapportering enligt miljöledningsförordningen. Den redovisningen är i dag begränsad och har ett relativt stort fokus på miljökrav. En bättre rapportering skulle kunna öka myndigheternas drivkraft att arbeta med miljöhänsyn och förbättra möjligheten att jämföra hur långt olika myndigheter har kommit i sitt arbete. Naturvårdsverket lämnade 2020 förslag till regeringen som går i den här riktningen.
För att myndigheternas arbete med miljöhänsyn ska fungera väl och utvecklas ytterligare behöver det fortsätta finnas ett fokus på den här frågan. Det finns därför ett behov av att regeringen fortsätter att poängtera att miljöhänsyn är en viktig fråga och att de är tydliga med vilka förväntningar de har på myndigheterna.
6.5 Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
- vidta åtgärder som leder till att rapporteringen om miljöhänsyn vid upphandling inom miljöledningssystemet förbättras
- ge Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att följa upp den nationella upphandlingsstrategin regelbundet.
Riksrevisionen rekommenderar Upphandlingsmyndigheten och Kammarkollegiet att
- samverka i syfte att sprida information om möjligheterna att ta miljöhänsyn i samband med avrop från de statliga ramavtalen.