1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Effektiv användning av statens resurser förutsätter välgrundade beslutsunderlag. När kostnaden för en reform tydligt avviker från vad som förväntades vid beslutstidpunkten uppstår flera problem. Det kan till exempel inte uteslutas att reformer som blir dyrare än beräknat indirekt tränger undan angelägna reformer. Om beslutsunderlaget hade varit mer rättvisande från början hade det kanske inte funnits parlamentariskt stöd för reformen. Därtill visar historiska erfarenheter att det kan vara svårt att omforma eller reversera införda reformer, även då dessa utvecklats på ett icke avsett sätt.

År 2004 granskade Riksrevisionen kommittéväsendet och fann att det förekom mycket stora brister i de kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser som kommittéerna utförde.[1] Utredningarna efterlevde dåligt de krav som fanns i Kommittéhandboken. Även andra studier har i närtid uppmärksammat liknande problem.[2]

År 2017 granskade Riksrevisionen de konsekvensanalyser som kommittéväsendet och Regeringskansliet tagit fram inför 26 migrationspolitiska beslut. Ett av huvudresultaten var att endast ett fåtal av utredningarna[3] redovisade konsekvensanalyser på ett sätt som fullt ut motsvarar de krav som kan ställas på beslutsunderlag. Svagheterna i dessa underlag återspeglades sedan också i de propositioner som lämnades till riksdagen.[4]

I denna granskning återkommer Riksrevisionen till den centrala frågeställningen om kvaliteten i regeringens beslutsunderlag. Vi har granskat propositionerna bakom 25 nya och beloppsmässigt stora reformer som genomfördes 2000–2017. Denna gång har vi även undersökt om reformerna följts upp och om de beräkningar som presenterats varit träffsäkra.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan lyder: Är regeringens förslag till nya reformer välgrundade och väl analyserade? Den övergripande frågan besvaras genom tre delfrågor:

1. Har problembeskrivningar, konsekvensanalyser, kostnadsberäkningar och beskrivningar av mål och förväntade effekter i propositioner utformats i enlighet med relevanta styrdokument och riktlinjer?
2. Har regeringen verkat för att nya reformer utvärderas?
3. Har effekt- och kostnadsberäkningarna i propositionerna gjorts med hög precision?

Med nya reformer avses införandet av verksamheter, system och regelförändringar som syftar till att skapa nya samhällsnyttor eller nå nya målgrupper. Förändringar av ambitionsnivå i redan införda verksamheter och system såsom förändringar av antal anställda, bidragsvolymer, skiktgränser och ersättningsnivåer ingår inte i granskningen.

Granskningen har företrädesvis inriktats mot de beloppsmässigt största nya inkomst- och utgiftsreformerna som genomfördes under perioden 2000–2017. Grunderna för urvalet av reformer diskuteras vidare i metodavsnittet.

1.3 Bedömningsgrunder

Genomarbetade beslutsunderlag och en strukturerad uppföljning utgör en viktig grund för att lyckas med nya reformer och annan statligt finansierad verksamhet. Denna vedertagna praxis kallar vi i denna rapport för reformkedjan och den består av: genomarbetade beslutsunderlag, utvärdering och korrigering av reformer. De olika stegen är viktiga för att leva upp till budgetlagen som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.[5]

1.3.1 Gällande styrdokument för beredningen av propositioner

De bedömningskriterier som används för att besvara den första delfrågan är utformade efter Statsrådsberedningens generella råd och riktlinjer som finns i Propositionshandboken[6] och i Kommittéhandbokens[7] avsnitt om kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser.[8]

Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) är inte bindande för regeringens och Regeringskansliets interna arbete med att ta fram beredningsunderlag, till exempel promemorior i departementsserien. Riksrevisionen har dock i tidigare granskningar bedömt att denna kvalitetsnorm även kan tillämpas på beslutsunderlag som är framtagna i Regeringskansliet.[9]

Det huvudsakliga styrdokumentet för Regeringskansliets beredning av propositioner är Propositionshandboken. Enligt handboken bör de problem- och konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet redovisas i den proposition eller lagrådsremiss vari förslagen läggs fram.[10] Vidare finns det riktlinjer för arbetet i Regeringskansliet med konsekvensutredningar.[11] Där anges bland annat att 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning. Förordningen ställer förhållandevis långtgående krav på vad en konsekvensutredning ska innehålla, se bilaga 2.

1.3.2 Bedömningskriterier för den första delfrågan

I de ovan beskrivna styrdokumenten framhålls ett antal frågeställningar som viktiga delar i ett väl utarbetat beslutsunderlag.[12] Ett urval av frågeställningarna utgör bedömningskriterier i granskningen, se bilaga 1. Vi har valt att ta med relativt många bedömningskriterier för att få en bred bild av vilken typ av information som lämnas till riksdagen i propositionerna. Alla bedömningskriterier är inte nödvändiga att redovisa i varje enskilt fall. Men sett över ett större antal propositioner bör de flesta bedömningskriterier vara relevanta att ta med.

Fyra grundläggande bedömningskriterier

Vi bedömer att nedanstående fyra bedömningskriterier är så grundläggande att de alltid bör vara med och vara väl beskrivna i propositionerna till riksdagen:

• problembeskrivningens omfattning och beskaffenhet
• konsekvensanalysens omfattning och beskaffenhet
• beskrivning av mål och/eller förväntade effekter
• beskrivning av beräknade kostnader.

Välgrundad information om dessa bedömningskriterier är nödvändig för att riksdagen ska kunna ta ställning till nya reformer och samtidigt beakta effektivitet och hushållning med statens resurser.

Vi granskar även förekomsten och beskrivningen av ytterligare ett antal frågeställningar som ofta kan komplettera beslutsunderlag med viktig information:

• Utpekas någon tydlig målgrupp?
• Finns ett kontrafaktiskt scenario beskrivet (nollalternativ)?
• Beskrivs andra alternativ för att komma till rätta med problemet?
• Finns en känslighetsanalys?
• Diskuteras reformens påverkan på andra offentliga system?

1.3.3 Bedömningsgrund för den andra och tredje delfrågan

Det finns en bred enighet bland de som arbetar med konsekvensanalyser och regleringsfrågor om vikten av att följa upp effekterna av genomförda åtgärder och att ha rutiner för återkoppling av resultaten så att regleringen kan förbättras.[13]

Den andra delfrågan undersöker i vilken utsträckning regeringen har verkat för att nya reformer utvärderats. Vår bedömning är att en klar majoritet av reformerna bör vara utvärderade genom regeringens försorg. Om reformens mål inte infrias i tillräcklig omfattning är det sannolikt att budgetutrymmet hade kunnat användas på ett effektivare sätt. Utvärderingar kan också ge vägledning om hur reformen kan justeras så att dess ursprungliga mål och kostnadseffektivitet kan uppnås.[14]

Den tredje delfrågan fokuserar på precisionen i de beräkningar och förutsägelser som gjorts i propositionerna. Att i förväg beräkna vilka mål som kan uppnås och vilka kostnader som kan uppstå för nya reformer kan vara olika svårt beroende på reformens komplexitet och tillgången till data. Men om statens resurser ska kunna användas så effektivt som möjligt är det fördelaktigt om beräkningarna kan komma så nära utfallet som möjligt.

1.4 Metod och genomförande

I granskningen ingår 25 beloppsmässigt stora reformer som genomfördes
2000–2017. Reformerna som valts är välavgränsade och har påverkat såväl statens utgifter som dess inkomster, se tabell 1.

Vi har genomfört en dokumentstudie och betygsatt redovisningen i de propositioner där regeringen har presenterat reformerna. Några av reformerna har presenterats i samma budgetproposition, vilket innebär att vi har granskat 25 reformer i 21 propositioner. För att få en korrekt beskrivning har vi valt att använda begreppet reformförslag för de 25 propositionstexter som vi har granskat.

För 19 reformer finns det utvärderingar som regeringen, Riksrevisionen och andra statliga myndigheter eller fristående akademiker genomfört. Dessa har vi använt för att besvara de frågeställningar som utgör bedömningsnorm för delfrågorna 2 och 3. För sex reformer har det varit möjligt för oss att identifiera kostnadsutfall trots att denna information inte funnits med i utvärderingarna. I bilaga 3 finns en sammanställning av de reformer som ingår i urvalet och de utvärderingar som använts. Bilaga 4 innehåller en sammanställning av de betyg och övrig information som använts för att besvara delfrågorna 1–3.

Vi har även genomfört intervjuer med företrädare för Regeringskansliet och tidigare anställda på Regeringskansliet, för att skapa oss en bättre bild av vad som kan ligga bakom de resultat som framkommit i vår dokumentstudie. De fem tjänstepersoner som vi intervjuat har alla tjänstgjort under lång tid (12–25 år) på Regeringskansliet och har bred erfarenhet från arbete med propositioner.

Tabell 1 Stora nya reformer under perioden 2000–2017

Anm.: Belopp som anges i tabellen avser reformernas varaktiga effekt på statens budget eller den effekt som beräknats för sista året i budgeten, det vill säga år 3 eller 4. Belopp som är märkta med (T) anger den totala effekten för ett tidsbegränsat stöd eller bidrag. Belopp som är markerade med +/- anger att reformens olika delar tillsammans beräknades ha en neutral effekt på statens budget.

1.4.1 Urval av reformer

Urvalet av reformer bygger på en dokumentstudie av de ekonomiska propositioner[15] som lades fram för budgetåren 2000–2017. Vi har studerat Finansplanen och reformtabeller med tillhörande textavsnitt för både utgifter och inkomster. Reformtabellerna i de ekonomiska propositionerna beskriver reformernas direkta effekt på statens budget.

I ett första steg har vi sorterat ut de beloppsmässigt största reformerna som syftar till att lösa nya uppgifter eller träffa nya målgrupper. Reformer som vi betraktat som svåra att klassificera har vi valt att inte ta med. Vidare har vi även exkluderat reformer som ingår i större komplexa system såsom socialförsäkringssystemet eller som tillhör politikområden som hanteras med sammanhållna propositioner såsom försvar, infrastruktur och forskning. Det första steget i urvalsprocessen resulterade i 59 nya stora reformer som alla hade belopp som översteg 0,7 miljarder kronor.

I ett andra steget har vi sorterat ut de största reformerna för tre olika tidsperioder för att uppnå en någorlunda jämn fördelning av reformer över hela den undersökta perioden. Förutom att ta med de beloppsmässigt största reformerna har vi även strävat efter att få en någorlunda jämn fördelning mellan inkomster och utgifter för de olika tidsperioderna. Det andra steget i urvalsprocessen medförde att 36 reformer kvarstod.

I det tredje och sista steget i urvalsprocessen har vi strävat efter att välja reformer som är väl avgränsade för att underlätta del två i granskningen. Där undersöker vi om reformen utvärderats och vad utvärderingen utvisat beträffande precisionen i reformförslagets beräkningar av mål, effekter och kostnader. Reformer som införts till följd av snabbt uppkomna situationer[16] har vi inte tagit med. Detsamma gäller vissa reformer som, företrädesvis till följd av regeringsskifte, avvecklats tidigare än vad som var planerat vid införandet. Flera reformer i urvalet har genomförts i flera steg, till exempel jobbskatteavdraget och inkomstskattereformen. I dessa fall har vi behandlat första steget i reformen medan övriga steg inte ingår i granskningen. För att undvika en för stor tyngdpunkt mot reformer inom bostadspolitik och arbetsmarknadsområdet har vi i vissa fall frångått principen om att välja de beloppsmässigt största reformerna. Efter denna sållning återstod 25 reformer.

Vår bedömning är att urvalet tämligen väl täcker populationen av beloppsmässigt stora reformer som genomfördes under perioden. Eftersom urvalet består av väl avgränsade reformer bör det generellt sett vara något lättare att i propositionerna beskriva reformernas syfte, mål och kostnader. Även förutsättningarna för att genomföra utvärderingar bör vara något bättre för denna typ av reform jämfört med andra stora reformer.

1.4.2 Underlag för bedömning av första delfrågan

Till varje bedömningskriterium har vi utvecklat ett betygsystem för att klassificera den information som redovisas i propositionerna, se bilaga 1.[17] För den första delfrågan bedömer vi enbart förekomsten av beskrivningar.

Fyra betygsnivåer

För att leva upp till kraven på god hushållning med resurser ska beslut helst baseras på en kvantitativ beskrivning av samhällsproblem, kostnader, mål och effekter. En del frågeställningar kan dock vara svåra att beskriva på detta sätt och då används normalt kvalitativa resonemang och analyser. Detta återspeglas i vårt betygsystem, där betyg 4 anger att informationen är kvantitativ och betyg 3 att informationen är av mer kvalitativ natur.

Betyg 2 återspeglar att bedömningskriteriet beskrivs utan vare sig kvantitativ eller kvalitativ information. Det kan till exempel handla om att målet med en viss åtgärd beskrivs som att sysselsättningen eller bostadsbyggandet ska öka utan att närmare gå in på vad det innebär i övrigt. Betyg 1 återspeglar att bedömningskriteriet behandlas rudimentärt eller att information saknas.

För att vi ska anse att beskrivningen av reformförslagen lever upp till de riktlinjer som finns i styrdokumenten bör betygen för hela urvalet ha en tydlig tyngdpunkt på de två högsta betygen.

För två bedömningskriterier avviker betygsnivåerna från principen ovan. Det gäller beskrivningen av reformens kostnader och alternativa lösningar. För att få betyg 3 och 4 för beskrivningen av alternativa lösningar krävs olika grader av kvalitativ analys, se bilaga 1. För att få betyg 2 för beskrivningen av kostnader krävs att förslaget innehåller en adekvat beskrivning av budgeteffekten på kort sikt. För att få betyg 3 krävs dessutom att kostnaden för andra aktörer som påverkas av reformen beskrivs. För betyg 4 ökas kraven ytterligare till att även omfatta reformens långsiktiga effekter för offentlig sektor.

1.4.3 Underlag för bedömning av andra och tredje delfrågan

För att svara på den andra delfrågan har vi sammanställt information om hur stor andel av de 25 reformerna i urvalet som har följts upp. Vi har också undersökt i vilken utsträckning som regeringen tagit initiativ till detta och huruvida både reformens mål och kostnader följts upp. Eftersom urvalet i granskningen består av beloppsmässigt stora och nya reformer bör regeringen enligt vår bedömning ha verkat för att en klar majoritet av reformerna blivit utvärderade.

För att svara på den tredje delfrågan har vi undersökt hur väl utfallet av de reformer som ingår i urvalet stämmer överens med de mål, effekter och kostnader som redovisades i propositionerna. Undersökningen utgår från tre bedömningskriterier: reformens effekter, reformens kostnader efter cirka 3 år och reformens långsiktiga kostnader. I detta sammanhang avser kostnaderna reformens effekt på statens budget. Vid varje bedömning använder vi oss av ett betygsystem i fyra steg, se bilaga 1. Betygsystemet syftar till att ge en bild av precisionen i de beräkningar som redovisats i propositionerna.

1.4.4 Identifiering av utvärderingar

De utvärderingar som vi använt i granskningen är genomförda av regeringen, Riksrevisionen och andra statliga myndigheter och fristående akademiker. Utvärderingar gjorda av intresseorganisationer ingår inte. För att hitta utvärderingar har vi genomfört följande åtgärder:

1. Vi har undersökt den proposition där reformen presenterades för att klarlägga om någon uppföljning var planerad och om någon myndighet var utpekad att genomföra den.
2. Vi har genomfört sökningar på internet med reformens namn och andra centrala begrepp.
3. Vi har frågat Regeringskansliet om de har kännedom om några fler utvärderingar än de som vi hittat.
4. Vi har frågat Riksdagens utvärderings- och forskningssekretariat om de genomfört några utvärderingar av de reformer som vi granskat.

Urvalet av reformer sträcker sig över en relativt lång tidsperiod och vi kan inte med säkerhet fastslå att vi hittat alla relevanta utvärderingar. Samtidigt är de reformer som ingår i urvalet välkända, vilket minskar risken för att vi eller Regeringskansliet missat någon utvärdering som borde ha ingått i granskningen. I bilaga 3 redovisas vilka utvärderingar som använts i granskningen.

1.4.5 Känslighetsanalys av betygsättning

Det är stora skillnader mellan olika reformförslag, och oavsett komplexitet har vi använt samma bedömningskriterier och betygsystem. Betygsättningen har inte alltid varit självklar. Därför har vi tillåt oss att sätta två olika omdömen i de fall då projektgruppen inte varit enig. Dessa skillnader är begränsade och påverkar inte våra slutsatser. Vi har även genomfört en känslighetsanalys där vi undersökt underlaget med både de högsta och de lägsta omdömena. Till detta kan läggas att vi studerat ett relativt stort antal reformer, och därmed begränsas risken för att enskilda bedömningar påverkar den övergripande bilden. I rapporten redovisas genomgående det högsta omdömet som reformerna fått på alla kriterier.

1.4.6 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Krister Jensevik (projektledare) och Jörgen Appelgren. Albin Magnusson (praktikant) har också bidragit i arbetet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet och Socialdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.