Framställningarna i de propositioner som vi analyserat är väldigt olika i omfattning. Det finns exempel på reformer som beskrivs på en sida i budgetpropositionen medan det i andra fall kan handla om reformer som beskrivs i särpropositioner på hundra sidor. Hur regeringen väljer att presentera reformer påverkas bland annat av budgetprocessen och de beredningskrav som finns.
Efter 1990-talskrisen reformerades budgetprocessen och en rambeslutsmodell infördes. Denna ordning har styrt budgetprocessen sedan hösten 1996. Granskningen visar att en konsekvens av budgetordningen är att det är vanligt förekommande att riksdagen beslutar om stora avsättningar till reformer utan att ha något genomarbetat beslutsunderlag som grund. En annan konsekvens av budgetordningen är att regeringen ibland lägger in vad som motsvarar en särproposition i budgetpropositionen för att säkerställa att förslaget får stöd i riksdagen. Vi kan också konstatera att regeringen ibland, under normala tider, föreslagit beloppsmässigt stora reformer utan att de har remissbehandlats.
Avsnitt
2.1 Alla reformer måste hanteras i budgetprocessen
En reformerad budgetprocess och en rambeslutsmodell infördes efter 1990‑talskrisen.[18] Detta uppifrån-och-ner-perspektiv skulle säkerställa att behandlingen i riksdagens utskott inte medförde en oönskad utgiftsutveckling. Ordningen har styrt budgetprocessen sedan behandlingen av budgetpropositionen för 1997.
Budgetpropositionen ska omfatta alla statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret.[19] Härigenom får riksdagen en samlad helhetsbild av regeringens förslag och ekonomiska politik. Riksdagsordningen anger vidare att ett ärende som gäller statens budget för det närmast följande budgetåret ska avgöras före budgetårets början.[20]
Ovanstående regler sätter gränser för regeringens agerande vid införandet av nya reformer. Alla reformers utgifter eller inkomstbortfall ska ingå i budgetpropositionen, även om det finns vissa möjligheter till undantag.[21] En tjänsteperson som vi intervjuat framhöll att arbetet med reformförslag bör inledas kring årsskiftet innan budgetpropositionen ska presenteras för riksdagen. Detta är en förutsättning för att hinna med att remissbehandla nya reformer.[22]
2.2 Det tar tid att bereda nya reformer
Hur mycket arbete som krävs för att utarbeta en proposition varierar naturligtvis med frågans komplexitet och omfattning. Av Propositionshandboken framgår att handläggaren i normala fall, med en text på 30–50 sidor, bör planera för att arbetet i Regeringskansliet tar 95–200 dagar. Exklusive lagrådsbehandling handlar det om 80–155 dagar. När propositioner innehåller författningar som ska börja gälla från och med den 1 januari bör huvudregeln vara att planera in remissbehandling under våren.[23]
I arbetet med propositionen utgår handläggaren normalt från ett beredningsunderlag. Det kan vara ett betänkande från en statlig utredning (SOU) eller ett förslag som utarbetats inom Regeringskansliet och som presenterats i en departementspromemoria (Ds) eller som en intern promemoria (PM).[24] Dessa underlag ska normalt remitteras, och huvudregeln är att remisstiden bör uppgå till minst tre månader. Det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) som styr behovet av remissbehandling.[25]
Det är således långa ledtider från ett politiskt initiativ tills att en proposition ligger på riksdagens bord. Den på pappret kortaste vägen innefattar en intern PM, remissbehandling, vid behov lagrådsremiss och till sist propositionsskrivande. Det är krävande att hinna med att genomföra detta inom den tidsram på omkring nio månader som nämndes tidigare. Det krävs således att den politiska ledningen har god framförhållning för att nya reformer ska kunna introduceras i budgeten ackompanjerat med ett välgrundat beslutsunderlag.
2.3 Resurstilldelning först, sedan beslutsunderlag
Det har varit vanligt förekommande att regeringen ber riksdagen att avsätta resurser till ändamål som ännu inte är väl beskrivna. Det gör regeringen genom att kortfattat avisera reformer i de ekonomiska propositionerna samtidigt som den anger att den avser att återkomma med utförligare beskrivningar och lagförslag i senare särpropositioner eller ekonomiska propositioner. Det är först i det senare skedet som riksdagen får en tydligare bild av de problem som reformen ska hantera, vilka konsekvenser som kommer att uppstå och vilka mål eller effekter som regeringen önskar uppnå med reformen.
Av de 25 reformer som granskats var det bara för 2 som riksdagen hade tillgång till en särproposition eller ett reformförslag innan reformen aviserades i budgeten. I 14 fall presenterades reformförslaget i samband med det budgetbeslut då reformen skulle införas. I 9 fall kom reformförslaget efter det att reformen tilldelats resurser i budgeten. I 5 av dessa fall kom särpropositionen efter det att budgetåret börjat.
2.3.1 Politiska prioriteringar behöver klargöras i tid
För att nya reformförslag ska kunna remissbehandlas under våren behöver underlagen till reformerna utarbetas i början av året. De tjänstepersoner som vi intervjuat påpekar att det inte alltid är så lätt att få den politiska ledningen att prioritera bland tänkbara reformförslag vid den tidpunkt som tjänstepersonerna anser vara nödvändig för att ta fram ett gediget beslutsunderlag. Om arbetet kommer i gång sent får beredningen snabbas på, och då blir konsekvensanalysen ofta begränsad till att omfatta beskrivningar av kvalitativ karaktär.[26]
Budgetarbetet innebär att regeringen måste prioritera mellan olika angelägna åtgärder och reformer. De resurser som slutligen avsätts för ett specifikt ändamål i budgetpropositionen blir inte alltid i nivå med vad det ansvariga statsrådet hemställt om i regeringens interna budgetarbete. Den slutliga utformningen av reformen får då anpassas till de avsatta medlen.[27] Ibland måste tjänstepersonerna då anpassa ett tidigare framtaget beslutsunderlag till ett nytt, lägre belopp, vilket kan påverka den information som återges till riksdagen.[28]
2.3.2 Nya reformer i första budgeten efter regeringsskifte
Efter ett riksdagsval är tiden för politiska förhandlingar och införandet av nya reformer mycket knapp; budgetpropositionen ska ett valår vara lagd senast 15 november.[29] År 2006 lade regeringen sin första budgetproposition 29 dagar efter valet, och 2014 var perioden 39 dagar. Det är en väldigt kort tid att ta fram ett gediget beslutsunderlag på, framför allt om det handlar om många olika reformförslag. En sedvanlig remissbehandling som beskrevs ovan ryms inte inom dessa tidsramar.
En framkomlig väg i sådana lägen har visat sig vara att avsätta resurser i budgetpropositionen och återkomma med ett genomarbetat beslutsunderlag i ett senare skede. Det har också förekommit att nya reformer införts vid årsskiftet efter ett riksdagsval utan remissbehandling. Att regeringen inte genomfört ett remissförfarande har också förekommit i andra sammanhang än strax efter val. Det är enligt Propositionshandboken möjligt att avvika från remissbehandling, men viljan att snabbt införa en reform under normala förhållanden är inte ett skäl som nämns.[30]
2.3.3 Regeringen kan säkerställa reformer genom att lägga dem i budgetpropositionen
Regeringar kan lägga in sina reformförslag i de ekonomiska propositionerna för att säkerställa ett införande.[31] På detta sätt kan även åtgärder som kanske kan vara svåra att få riksdagens stöd för som enskilt förslag lotsas igenom riksdagen med stöd av reglerna för budgetprocessen.
2.3.4 Tidsglapp mellan regeringsformens och riksdagsordningens krav
Riksrevisionen konstaterar att det, när politiska initiativ om beloppsmässigt stora reformer kommer in sent i budgetprocessen, kan uppstå en konflikt mellan regeringsformens beredningskrav och kravet enligt riksdagsordningen att alla reformers inkomster och utgifter ska ingå i budgetpropositionen. En vanlig lösning har varit att följa riksdagsordningen och att återkomma med beslutsunderlaget i ett senare skede. Det medför att riksdagen får ta beslut om kostnader för en ny reform utifrån ett beslutsunderlag som inte kan anses uppfylla regeringsformens beredningskrav. Beredningskravet uppfylls dock i ett senare skede när regeringen redovisar beslutsunderlaget, vanligen i en särproposition.
2.4 Reformer kommer in i budgetprocessen på olika sätt
Flera av de reformer som ingår i vårt urval har ursprungligen också varit viktiga vallöften, och de två mest framträdande är jobbskatteavdraget och maxtaxa och allmän förskola. I en av våra intervjuer framkom ett illustrativt sätt att beskriva hur olika typer av reformbehov uppstår. Intervjupersonen delade översiktligt in reformer i två grova grupper. Alla reformer passar dock inte in i dessa två grupper.[32]
Den första varianten handlar om ”vardagsreformer” som bland annat emanerar från den löpande uppföljning som genomförs inom Regeringskansliet och på olika myndigheter. Under våren analyserar medarbetare på Regeringskansliet vilka resultat som uppnåtts i förhållande till de mål riksdagen beslutat om. Regeringen är skyldig att redovisa detta i budgetpropositionen.[33] En sådan uppföljning kan identifiera avvikelser från utstakade målsättningar och generera reformförslag som ska rätta till de brister som upptäckts.
Den andra varianten beskrivs som ”vallöftesreformer” som syftar till förändringar i samhällsystemen. Det är förslag som politiska partier gått till val på att införa. Här har själva förändringen ett egenvärde. Flera av reformerna i vårt urval är av denna typ, se tabell 1.