3. Reformförslagen kan beskrivas bättre

Avsnitt

3.1 Ofta översiktlig beskrivning av samhällsproblemen

En tydlig problembeskrivning kan vara en lämplig utgångspunkt för att förstå huruvida den föreslagna åtgärden kan åtgärda de samhällsproblem som ska hanteras. Vidare torde en framtida uppföljning av reformens verkan och kostnadskonsekvenser vara betjänt av att problemets omfattning i utgångsläget beskrivs med tydligt stöd av data.

Som framgår av diagram 1 visar vår genomgång att det i 14 av 25 fall ges en tydlig eller grundlig problembeskrivning som innehåller referenser till data eller litteratur. Men i 11 fall bedömer vi att problembeskrivningen är av mer översiktlig eller allmän karaktär. Beskrivningen kan förvisso vara omfattande men saknar dataunderlag eller referenser till adekvat litteratur.

En central frågeställning i diskussionen om olika samhällsproblem är vilka grupper och hur många individer som är påverkade. De flesta reformförslag som granskats, 21 av 25, beskriver tydligt vilken målgruppen är. Ibland sker detta med stöd av data men oftast är det utan data, se diagram 2. I 2 fall finns det en utpekad målgrupp men vi har klassificerat beskrivningen som översiktlig. I 2 fall utpekas ingen målgrupp för reformen.

3.2 Sparsamt med alternativa resonemang

Det är ovanligt att propositioner beskriver ett kontrafaktiskt scenario (nollalternativet), det vill säga vad som kommer att ske om ingen åtgärd vidtas, se diagram 3. Kommer problemen växa, bestå eller avta? I 20 av de granskade reformförslagen redovisas inte något nollalternativ. I 4 fall beskrivs den framtida utvecklingen översiktligt och i 1 fall görs en beskrivning av den framtida utvecklingen i kvalitativa termer om ingen åtgärd vidtas.

Av våra intervjuer med tjänstepersoner som arbetat på Regeringskansliet framgår att det över tid funnits en ambition om att propositionerna ska bli mer kortfattade.[34] Möjligen kan detta ha medfört att ett kontrafaktiskt scenario inte uppfattas som nödvändigt att ta med. En annan synpunkt som framfördes var att nollalternativet är överspelat när propositionen läggs eftersom regeringen bestämt sig för att vidta åtgärder på området.[35] I en intervju framfördes att problembeskrivningen ibland kan anses utgöra ett nollalternativ.[36]

Enligt Kommittéhandboken kan det vara bra att presentera och resonera om olika lösningar för att komma till rätta med ett samhällsproblem och låta de olika alternativen vägas emot varandra.[37] Enligt Propositionshandboken kan det ibland vara lämpligt att ange alternativa lösningar.[38]

Av våra intervjuer framgår emellertid att en vanligt förekommande hållning är att det inte finns något behov av att redovisa olika alternativ eftersom regeringen bestämt sig för ett förslag. Alternativa förslag kan diskuteras i beredningen och redovisas i beredningsunderlag men bara ett förslag brukar sedermera presenteras för riksdagen. Det har också nämnts att det skulle kunna uppfattas som förvirrande med flera alternativ, eftersom det skulle kunna tolkas som att regeringen inte fullt ut tror på sitt valda förslag. Ambitionen att skriva kortare kan också vara en bidragande orsak till att faktorer som inte uppfattas som centrala sorteras bort.[39]

Detta kan förklara varför det inte är speciellt vanligt att regeringen mer utförligt redogör för alternativa lösningar, se diagram 4. I nio fall nämns inte någon alternativ lösning och i tolv fall nämns ett alternativ översiktligt. I tre reformförslag görs en genomgång av alternativa lösningar och deras för- och nackdelar. I ett fall beskrivs ett alternativ men det avfärdas utan närmare analys.

3.3 En majoritet av konsekvensanalyserna får godkänt

Konsekvensanalyser är en central del i varje proposition. Propositionshandboken anger att beslut om bland annat lagar ska föregås av en grundlig analys av de problem som förslagen är avsedda att lösa och av konsekvenserna för dem som berörs av förslagen.[40]

Granskningen visar emellertid att det finns stora brister i detta avseende i 5 av de 25 granskade reformförslagen eftersom konsekvensanalysen antingen saknas eller är rudimentär. Majoriteten av reformförslagen, cirka två tredjedelar, har en tillfredsställande konsekvensbeskrivning. Där beskrivs hur olika grupper eller sektorer påverkas av förslagen, antingen i kvalitativa eller i kvantitativa termer. I 4 fall identifieras vilka grupper eller sektorer som påverkas av förslagen men utan att det görs någon kvalitativ bedömning. Sammantaget innebär det att cirka en tredjedel av de granskade propositionerna antingen saknar konsekvensanalys eller bara har en enklare beskrivning av hur förslagen påverkar olika delar av samhället.

Vi har gett bättre omdömen om konsekvensanalyserna än för de övriga tre grundläggande kriterierna. Under den period som vi undersökt har regeringen vidtagit åtgärder för att förbättra arbetet med konsekvensutredningar. Sedan 2008 har Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppgift att verka för metodutveckling och rådgivning gentemot myndigheter avseende konsekvensutredning vid regelgivning. År 2015 fick Tillväxtverket ansvar för att även stödja kommittéer och särskilda utredare samt Regeringskansliet.[41] I vår undersökning kan vi dock inte se att konsekvensanalyserna fått högre omdömen under den senare delen av perioden.

I vissa fall är det särskilt svårt att uppskatta en reforms effekter. Ett sätt att ge beslutfattare ett bredare beslutsunderlag är att identifiera de mest centrala delarna i reformen och göra känslighetsanalyser för olika tänkbara utfall av dessa.[42] Det är emellertid ovanligt att regeringen redovisar känslighetsanalyser i propositioner. I 3 fall har vi bedömt att det inte varit funktionellt att göra en känslighetsanalys. Av de kvarstående 22 reformförslagen har en enklare känslighetsanalys beskrivits i 2 fall. Någon kvalitativ eller kvantitativ analys har dock inte redovisats.

När lagar och regler ändras eller när nya införs kan det ge följdeffekter för andra offentliga system. Vi har granskat i vilken utsträckning som regeringen har tagit upp denna frågeställning. I 9 fall finns det ingen analys av dynamiska effekter på andra offentliga system. Det är svårt att värdera denna observation, för vi kan inte avgöra om regeringen har gjort bedömningen att inga andra system påverkas av reformen eller om regeringen har underlåtit att göra en sådan bedömning. I de 16 fall där regeringen diskuterar effekter på andra system är det ungefär lika vanligt att det sker en beskrivning av vilka system som påverkas som att regeringen gör en kvalitativ analys av hur reformen inverkar på andra system. Någon kvantitativ analys förekommer inte.

3.4 Tydlig beskrivning av mål och effekter saknas ofta

Regeringen har naturligtvis ett syfte med varje reform som den genomför. Vi har granskat hur tydlig regeringen är i propositionerna med vilka effekter som reformen förväntas generera och/eller vilka mål som ska uppnås.

Genomgången visar en ganska spridd bild. Det är vanligt förekommande att beskrivningen av effekter och mål är på ett övergripande plan, och så är fallet i 12 av de 25 reformförslagen. I 3 propositioner är målen endast allmänt hållna. I 10 fall ges en mer utförlig beskrivning där mål eller effekter är beskrivna i kvalitativa eller kvalitativa termer nedbrutna på grupper eller sektorer. Det innebär att det bara är i 40 procent av reformförslagen som beskrivningen av mål eller förväntade effekter uppnår en tillfredställande nivå. Avsaknaden av tydliga mål eller förväntade effekter är en försvårande omständighet när en reforms effektivitet ska följas upp.

I våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat i Regeringskansliet framkom flera erfarenheter av varför beskrivningar av mål och effekter är bristfälliga. Bristen på data och beräkningsmodeller framfördes av alla intervjupersoner som gränssättande i många fall.[43] Det framfördes även att politiska faktorer kan spela in i vissa enskilda fall. Ibland är regeringspartierna eller regeringen och dess underlag i riksdagen inte överens sinsemellan om vilka mål eller effekter som ska uppnås. Den politiska förhandlingen kan då medföra att det blir nödvändigt att vara otydlig med målen.[44]

3.5 Kostnader och effekter utanför staten beskrivs sällan

Beräkningar av en reforms förväntade kostnader är nödvändiga för att säkerställa dess finansiering, vare sig den ska finansieras via en specifik åtgärd eller rymmas inom det totala reformutrymmet. Informationen är också vital för att i efterhand kunna utvärdera reformens kostnadseffektivitet. En analys av kostnadskonsekvenserna av förslagen krävs även av det skälet att varje departement ansvarar för att också de effekter som departementets förslag får inom andra än de egna utgiftsområdena finansieras.[45]

Regeringskansliets interna krav för budgetarbetet utgör en grund för beräkningarna i propositionerna.[46] De offentligfinansiella effekterna är partiella och beräknas separat för varje föreslagen åtgärd. Utgångspunkten är att beräkningarna ska täcka den offentligfinansiella effekten för ikraftträdandeåret och två år framåt i tiden. Av våra intervjuer framgår att tjänstepersonerna inte uppfattar att det finns några formella krav på att beskriva vilka effekter som uppstår utanför den offentliga sektorn.[47] Av Kommittéhandboken framgår emellertid bland annat att påverkan på kommunala självstyrelsen och små företag ska belysas. Våra bedömningskriterier utgår från att även andra aktörers kostnader behöver beskrivas för att det ska betraktas som en tillfredsställande redogörelse av reformens kostnader.

Granskningen visar att regeringen i 12 fall av 25 enbart har redogjort för offentligfinansiella effekter för de kommande tre åren. I 11 fall har kostnader för andra aktörer beskrivits, och i 5 av dessa finns det även en beräkning av reformens långsiktiga kostnad för offentlig sektor. I 2 fall saknas en beräkning av kostnaderna för offentlig sektor.

Vidare kan vi konstatera att långsiktiga eller varaktiga effekter på statens budget ofta redovisas i budgetpropositionens reformtabeller, men att denna information sällan finns med när reformerna presenteras i särpropositioner.

Av våra intervjuer framgår det att det vanligen finns mer underlag än vad som redovisas i propositionerna. Kostnadsberäkningar görs alltid för det interna budgetarbetet men ibland redovisas de inte i propositionerna.[48] Riksdagsledamöter har alltid möjligheten att fördjupa sig i den aktuella frågeställningen genom att ta del av beredningsunderlagen till propositionen.[49] Därtill kan utskott och kanslier kalla medarbetare från Regeringskansliet till riksdagen för att svara på frågor, även om det inte är vanligt förekommande. Även statsråd deltar vid behov i utskotten.[50]

Avslutningsvis kan vi konstatera att det endast är fem reformförslag som har tillfredsställande omdömen för alla fyra bedömningskriterier som vi bedömt som grundläggande, det vill säga beskrivning av samhällsproblem, konsekvensanalys, beskrivning av effekter och mål samt kostnader.[51]