6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Reformkedjan är inte starkare än sin svagaste länk

Det finns naturligtvis ett syfte bakom alla reformförslag som regeringen lägger fram. För att säkerställa att en reform över tid når avsedd effekt finns det en etablerad praxis eller reformkedja att följa:

1. Propositionen redogör för en tydlig målbild av vad reformen ska uppnå och vad den kommer att kosta samt redovisar en konsekvensanalys.
2. Reformen utvärderas efter ett antal år, så att eventuella korrigeringar kan göras för att reformens mål och kostnadseffektivitet ska uppnås.

6.1.1 Reformförslagen saknar ofta erforderlig information

Vi bedömer att beskrivningen av de samhällsproblem som reformförslagen är tänkta att lösa är tillfredsställande i 60 procent av fallen och att konsekvensanalyserna är tillfredställande i två tredjedelar av reformförslagen. Beskrivningen av reformernas förväntade effekter, mål och kostnader bedömer vi som tillfredsställande i 40 procent av fallen. När det gäller kostnader finns det oftast beräkningar av budgeteffekter för staten på kort sikt, medan kostnader som uppstår utanför staten samt långsiktiga effekter för de offentliga finanserna ofta saknas. Vi konstaterar vidare att det endast är 5 reformförslag som vi bedömt ha en tillfredsställande beskrivning för samtliga fyra grundläggande områden.

Vi konstaterar att det finns ett samband mellan beredningsunderlagen till reformförslagen och vår betygsättning. De 7 reformförslag som lagts direkt i budgetpropositionen eller i den ekonomiska vårpropositionen utan angivet beredningsunderlag och som inte remissbehandlats har, med ett undantag, erhållit företrädesvis låga värden enligt våra bedömningskriterier. Det innebär att vi bedömt att beskrivningen av dessa reformförslag i de flesta fall inte har varit tillfredsställande. Vidare tenderar reformförslag som bygger på en offentlig utredning att få högre omdömen av oss än de förslag som bygger på PM eller Ds från Regeringskansliet.

6.1.2 Regeringen har inte säkerställt en utvärdering i tillräcklig utsträckning

Ju svårare det är att vid konstruktionsbordet bedöma hur väl en reform kommer att fungera, desto viktigare blir det att följa upp reformens effekter för att säkerställa att de önskade effekterna, och inga oönskade sidoeffekter, uppstår.

Regeringen har initierat utvärderingar för knappt hälften av de reformer som vi granskat. En del av dessa har även utvärderats av andra aktörer. Därtill har andra aktörer, främst Riksrevisionen, utvärderat 8 av de reformer som inte utvärderats genom regeringens försorg. Sammantaget finns det således någon form av utvärdering för 19 av de 25 reformer som vi granskat.

De uppföljningar som genomförts har i första hand undersökt om reformernas mål uppfyllts. Att uppföljningen även omfattar huruvida kostnadsramarna följts är ovanligt. Vidare kan vi konstatera att effektutvärderingar sällan genomförs. I en effektutvärdering undersöks resultatet av en åtgärd i förhållande till en tänkt situation där reformen inte genomförts.

6.1.3 Endast hälften av beräkningarna håller god precision

För 15 reformer har det funnits utvärderingar som gjort det möjligt för oss att granska om reformen nått sitt syfte. Vi bedömer att de förväntade effekterna eller målen har uppnåtts i ungefär hälften av fallen.

När det gäller propositionernas kostnadsberäkningar är det 13 reformer där vi kunnat studera kostnadsutvecklingen över tre år. För ungefär hälften av dessa reformer har utfallet varit någorlunda i linje med beräkningen i propositionen; avvikelsen har varit mindre än 25 procent. Men för hälften av reformerna har kostnaderna avvikit med mer än 25 procent.

6.1.4 Först beslut om resurser, sedan beslutsunderlag

En effekt av budgetordningen som framträder i granskningen är att regeringen lägger reformförslag i budgetpropositionen som inte är färdiganalyserade. I sådana situationer kan det uppstå en konflikt mellan regeringsformens beredningskrav och kravet enligt riksdagsordningen på att alla inkomster och utgifter ska ingå i budgetpropositionen. Det har varit vanligt förekommande att regeringen föreslår att riksdagen ska avsätta, ibland betydande, resurser till ändamål som bara är översiktligt beskrivna. Regeringen aviserar samtidigt att den avser att återkomma till riksdagen med en proposition. Riksdagen får således först ta beslut om en reform i budgeten men erhåller det mer formella beslutsunderlaget i form av en proposition först i ett senare skede. Beredningskravet uppfylls således i efterskott när regeringen redovisar beslutsunderlaget. Detta tillvägagångssätt har företrädesvis nyttjats av regeringar som haft egen majoritet i riksdagen.

Regeringen kan lägga in sina reformförslag i de ekonomiska propositionerna och det finns flera exempel på reformer som beskrivits mycket kortfattat. Det förekommer att förslag som handlar om flera miljarder kronor behandlas med ett par stycken i finansplanen och med en A4-sida under utgiftsområdet. Eftersom riksdagen beslutar om hela budgetpropositionen i ett sammanhang prövas inte reformerna på det begränsade underlaget för den enskilda reformen. Tillvägagångssättet har främst nyttjats av minoritetsregeringar.

En speciell situation uppstår vid ett regeringsskifte. En nytillträdande regering kan ha vallöften och en politisk agenda som den vill genomföra så snart som möjligt. Samtidigt är utredningsresurserna begränsade under oppositionstiden och därför kan det behövas ytterligare, ibland betydande, analysarbete innan förslagen kan betraktas som väl genomarbetade. Dessutom är tiden mellan valet och den nya regeringens första budgetpropositionen mycket kort. År 2006 lade regeringen budgetpropositionen 29 dagar efter valet, och 2014 var motsvarande tillgänglig tid 39 dagar. Här har en lösning för regeringen varit att avsätta medel till reformer i budgetpropositionen och återkomma med ett beslutsunderlag i ett senare skede.

Den praktiska hanteringen av budgetprocessen leder således till att riksdagen ibland får ett genomarbetat beslutsunderlag om nya reformer först efter budgetbeslutet om reformen. Det vore bättre om tågordningen var den att beslutsunderlaget var tillgängligt vid budgetbeslutet. Vi kan dock se att ledtider i beredningsarbetet och den parlamentariska situationen emellanåt kan göra det svårt att följa denna princip.

6.2 Två länkar i reformkedjan behöver stärkas

Riksrevisionen bedömer att det finns två områden där det behövs förbättringar i arbetet med stora reformer.

6.2.1 Reformers kostnader och förväntade effekter bör kvantifieras

I granskningen har vi sett brister avseende beskrivningen av de mål och effekter som reformerna förväntas uppnå. I våra intervjuer anges att den främsta orsaken till detta är brist på data och beräkningsmodeller. I vissa fall beror bristerna på att beredningstiden är begränsad och att tjänstepersonerna därför inte hinner ta fram kvantitativa underlag. Det förekommer även att det finns mer beräkningar bakom reformförslagen än vad som redovisas i propositionerna. Vår bedömning är att de observerade bristerna i första hand beror på svårigheter med att göra kvalificerade bedömningar, men det kan också vara så att beräkningar inte presenteras därför att de anses innehålla för stora osäkerheter. Men om underlagen används internt inom Regeringskansliet som motiv för att genomföra en reform borde samma underlag kunna tillgängliggöras riksdagen.

Riksrevisionen menar att det är angeläget att regeringen så långt det är möjligt redovisar mer specifika mål och förväntade effekter för de beloppsmässigt stora reformer som genomförs. I många fall torde mer preciserade, om än osäkra, bedömningar vara att föredra framför allmänna beskrivningar om riktningar, till exempel att arbetsutbudet eller bostadsbyggandet ska öka. Tydliga mål eller effekter ger stöd till prioriteringen av resurser och är instrumentellt för att kunna följa upp reformerna och utvärdera om resurserna använts effektivt.

Riksrevisionen menar vidare att det är viktigt att det görs beräkningar av en reforms kostnader även när det är svårt att kvantifiera konsekvenserna för olika grupper eller aktörer. Beslutsunderlaget blir bättre om det görs en uppskattning av kostnaderna, till exempel ett intervall, även när osäkerheten är stor. De handledningar för konsekvensanalyser som finns understryker också vikten av att göra uppskattningar.[67]

I granskningen har vi vidare funnit att inkomstreformer tenderar att hålla högre kvalitet och innehålla mer kvantitativa inslag. Av intervjuerna framkom att beräkningar av skatter baseras på en mer utvecklad metodansats. Det handlar främst om beräkningskonventioner för skatteberäkningar, databaser med statistik om hushållens och företagens ekonomi samt beräkningsmodeller. I intervjuerna framfördes att när välgrundade beräkningar kan genomföras så presenteras de som regel i propositionerna. Tjänstepersonerna uppfattade vidare att det saknades kvalificerade instrument för att beräkna kostnader för en del utgifts- och inkomstområden. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver utveckla förutsättningarna för att göra kvantitativa bedömningar av effekter och kostnader inom fler politikområden.

6.2.2 Regeringen bör säkerställa att alla stora reformer utvärderas

Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av att säkerställa att alla stora reformer utvärderas. Det är nödvändigt för att leva upp till budgetlagens krav om effektiv användning av statens resurser. Dokumenterade erfarenheter av hur en reform fallit ut kan ge underlag till hur reformen kan justeras för att den ska uppnå de tänkta effekterna, men även bidra till välgrundade beslut om nya reformer. Sådana utvärderingar är också ett instrument för att på sikt få mer träffsäkra effekt- och kostnadsberäkningar. Det finns emellertid inte någon rutin för att säkerställa detta i dag. Utredningen Analyser och utvärderingar för effektiv styrning föreslog att regeringen skulle ta ett principbeslut om att större reformer (och investeringar) ska utvärderas. Utvärderingar kan enligt utredningen bidra till att utveckla politiken och säkerställa effektiv förvaltning.[68] Utredningen har emellertid inte föranlett några åtgärder från regeringen; den nämndes i budgetpropositionen 2020 och ärendet skrevs av i samband med det.[69]