Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Regeringens underlag till riksdagen under pandemin − extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16)

Regeringen lämnade ett stort antal extra ändringsbudgetar för att hantera pandemin under 2020 och 2021. Riksrevisionen bedömer att hanteringen var nödvändig och genomförd på ett rimligt sätt – men att riksdagen borde ha givits en tydligare bild av vilka krisåtgärder som föreslogs, varför de föreslogs och hur stora kostnaderna förväntades bli.

Innehåll

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om regeringen hanterade och utformade de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen gjorde det, givet omständigheterna. Det finns dock behov av förbättringar i flera viktiga avseenden så att riksdagen inför framtida kriser kan fullgöra sina uppgifter − att besluta om lagar och statens budget – på bästa sätt. Riksrevisionen vill samtidigt understryka att ett omfattande användande av extra ändringsbudgetar medför risk för försvagad budgetdisciplin och att demokratiska inslag i budgetprocessen begränsas.

Under våren 2020 drabbade coronapandemin hela samhället på ett sätt som ingen kris gjort tidigare. För att hantera pandemins konsekvenser lämnade regeringen sammanlagt 20 extra ändringsbudgetar till riksdagen under 2020 och 2021. De extra ändringsbudgetarna innehöll mer än 200 enskilda åtgärdsförslag, vilka tillsammans uppgick till mer än 400 miljarder kronor samt stora belopp för höjda garantier och lånemöjligheter. Merparten av åtgärdsförslagen riktades mot statsbudgetens utgiftssida.

I en krissituation då beslut måste fattas snabbt är det extra viktigt att underlagen tydligt beskriver vad som föreslås, varför det föreslås och vad det kommer att kosta.

Granskningens resultat

På det övergripande planet bedömer Riksrevisionen att regeringens omfattande hantering av förslag i extra ändringsbudgetar var nödvändig och genomfördes på ett rimligt sätt. Pandemins plötsliga utbrott och dess oberäkneliga utveckling krävde snabbare åtgärder än vad som var möjligt att hantera inom den ordinarie budgetprocessen. Det finns dock behov av förbättringar i flera viktiga avseenden.

Riksrevisionen bedömer att den omfattande användningen av extra ändringsbudgetar har inneburit väsentliga avsteg från budgetprocessens grundtankar. De kraftigt höjda utgiftstaken under 2020 och 2021 innebar att åtgärder inte behövde ställas mot varandra. Detta har ökat risken för mindre effektiv användning av statens resurser och för svagare budgetdisciplin. Demokratiska och kvalitetssäkrande inslag har också begränsats, och riksdagens möjlighet att bibehålla helhetsperspektivet över statens budget har försämrats. Mot denna bakgrund borde regeringen tydligare ha motiverat varför de omfattande förslagen lämnades utanför den ordinarie budgetprocessen.

Riksrevisionen bedömer även att beslutsunderlaget i de extra ändringsbudgetarna kan utvecklas i flera avseenden för att ge beslutsfattarna en tydligare bild av vilka krisåtgärder som föreslås, varför de föreslås och vad de kommer att kosta. Detta gäller särskilt för förslag om utgifter som inte följer av lagförslag. För åtgärder som lämnats i form av lagförslag och utställda garantier är redovisningen i de flesta fall fullt tillräcklig.

De flesta av åtgärdsförslagen i de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 påverkade statsbudgetens utgiftssida och åtföljdes inte av lagförslag. I många av dessa fall är beskrivningen av förslagets bakgrund och sammanhang för knapphändig för att tydligt svara på frågorna om vad som föreslås och varför. Än mer sällan är beskrivningen av förslagens kostnader tillräckligt utförlig, då det varken framgår hur belopp har beräknats eller hur länge pengarna ska räcka. Det saknas även resonemang om de föreslagna beloppens osäkerhet, vilket riksdagen också tidigare påpekat.

Riksrevisionen bedömer även att regeringen skulle kunna redovisa förslagens samlade konsekvenser för statens budget på ett bättre och tydligare sätt. Detta är viktigt för riksdagens möjlighet att överblicka statens budget i dess helhet. Detta är särskilt viktigt när flera extra ändringsbudgetar lämnas inom en kort tidsrymd.

Om den finanspolitiska beredskapen hade varit högre – med bättre förberedda åtgärder att snabbt ta i bruk vid behov – hade sannolikt fler pandemiåtgärder kunnat aktiveras inom ordinarie beslutsprocesser. Antalet åtgärdsförslag av olika slag skulle ha kunnat vara mindre, liksom omslutningen av budgetbeslut utanför den ordinarie processen. Sannolikt hade också de extra ändringsbudgetarna under pandemin kunnat vara färre.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen

  • Överväg att utreda om processen för hur nödvändiga beslut fattas under en samhällsövergripande kris behöver förändras, och om den finanspolitiska krisberedskapen – exempelvis i form av förberedda, välutredda åtgärder – kan utvecklas. Detta skulle minska trycket på de extra ändringsbudgetarna när det gäller vad de ska klara av att hantera.
  • Ange för varje enskilt åtgärdsförslag de särskilda skäl som finns för behandling i extra ändringsbudget. Förtydliga tidsvinsten i förhållande till den ordinarie budgetprocessen, inklusive de ordinarie ändringsbudgetarna.
  • Utveckla de beslutsunderlag som lämnas till riksdagen i extra ändringsbudgetar så att varje enskilt förslags bakgrund och sammanhang framgår. Likaså bör det framgå hur kostnaden beräknats och för vilken tidsperiod medlen är tänkta att räcka. Bedöm och redovisa eventuella osäkerheter om förslagets verkan och kostnad.
  • Öka beslutsunderlagens transparens och läsbarhet, exempelvis genom att för varje enskilt förslag i en extra ändringsbudget redovisa det under en egen rubrik.
  • Utveckla redovisningen så att de samlade konsekvenserna för statens budget även framgår i tabellform. Säkerställ att de samlade förslagens konsekvenser för finansiellt sparande som andel av BNP redovisas, liksom i förekommande fall förslag om garantier och bemyndiganden av lån.
  • Överväg att även redovisa de ackumulerade konsekvenserna av extra ändringsbudgetar som lämnats sedan den senaste vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till Regeringskansliet (Finansdepartementet)

  • Utveckla Finansdepartementets interna anvisningar om budgetarbetet (budgetcirkuläret) med utgångspunkt i rekommendationerna till regeringen.

Uppdaterad: 16 juni 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?