3. Särskilda skäl och samlade konsekvenser för statens budget

Avsnitt

Sammanfattande iakttagelser

Granskningen visar följande:

• Regeringen anger brådska med att omhänderta pandemins konsekvenser som särskilt skäl i samtliga extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021. Olika typer av pandemianknutna konsekvenser anges vara kopplade till företag, individer och hushåll.
• Inte i någon av de extra ändringsbudgetarna har regeringen redovisat varför förslagen inte kan lämnas inom den ordinarie budgetprocessen.
• De samlade konsekvenserna för statens budget skulle kunna redovisas tydligare. Det stora antalet extra ändringsbudgetar med ofinansierade utgiftsökningar och inkomstminskningar gör det också svårt att få en helhetsbild av förslagens samlade budgetkonsekvenser.

3.1 Regeringens särskilda skäl för att lämna extra ändringsbudget

Regeringen ska i varje proposition om extra ändringsbudget motivera varför förslagen inte kan lämnas inom den ordinarie budgetprocessen. För att riksdagen ska kunna avväga behovet mellan skyndsamma åtgärder och en stram budgetprocess är det nödvändigt att regeringen redovisar de särskilda skälen transparent och tydligt.

I extra ändringsbudgetar med lagstiftningsförslag redovisar regeringen alltid skälen i avsnittet Ärendet och dess beredning under rubriken Skäl för ändringar i statens budget och förkortad motionstid.[76] I extra ändringsbudgetar utan lagförslag redovisas skälen mer kortfattat i löptexten i samma avsnitt.

3.1.1 Brådska med att omhänderta pandemins konsekvenser anges som särskilt skäl

Det framgår att regeringen angett brådska med att omhänderta pandemins konsekvenser som särskilt skäl i det inledande avsnittet Ärendet och dess beredning i varje extra ändringsbudget under 2020 och 2021. Det framgår vidare att de föreslagna åtgärderna syftar till att begränsa smittspridningen och pandemins konsekvenser inom flera olika samhällsområden. I den sjätte ändringsbudgeten för 2021 utrycks detta så här:

”Smittspridningen bedöms även fortsättningsvis få betydande konsekvenser för samhället och den ekonomiska tillväxten. Det finns mot denna bakgrund behov av att skyndsamt vidta fler åtgärder för att begränsa smittspridningen, skydda riskgrupper och förlänga och förstärka stöd till företag, kultur och idrott samt i övrigt dämpa de negativa konsekvenserna av smittspridningen i samhället. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringar i statens budget för 2021.”[77]

Regeringens formuleringar om vilken typ av konsekvenser som de föreslagna åtgärderna syftar till att omhänderta varierar. För att få en överblick över vilken typ av pandemikonsekvenser som regeringen oftast åberopar har vi kategoriserat dem, vilket redovisas i figur 2.[78]

Figur 2 visar att regeringen lade tonvikten i de extra ändringsbudgetarna under 2020 på att omhänderta konsekvenser för företag och samhällsekonomi, även om konsekvenser för individer och hushåll samt sjukvård och omsorg också tas upp i hög utsträckning. Under 2021 viktades detta förhållande om något då vaccin fanns tillgängligt och då testerna utökades. De flesta extra ändringsbudgetar innehåller hänvisning till flera olika pandemianknutna konsekvenser. Ett undantag är den extra ändringsbudget som endast tar upp pandemins konsekvenser för flygföretag,[79] ett annat undantag är den extra ändringsbudget som innehåller förslag om vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen.[80]

Pandemins konsekvenser för företag och samhällsekonomin

Att det nya coronaviruset bedömdes få betydande ekonomiska konsekvenser för företag och samhällsekonomi och för landets ekonomiska tillväxt betonas i flertalet extra ändringsbudgetar. Konsekvenserna för företag omnämns i 16 av de 20 extra ändringsbudgetarna, medan formuleringar som kan kopplas till det bredare begreppet samhällsekonomi[81] finns i hälften av de extra ändringsbudgetarna. Formuleringarna förekommer särskilt ofta i de extra ändringsbudgetarna under 2020. Nedan är ett exempel från en av de extra ändringsbudgetarna under 2020:

”Det nya coronaviruset bedöms få betydande ekonomiska konsekvenser för företag och den ekonomiska tillväxten. Företag kan förväntas hamna i ett allvarligt ekonomiskt läge på kort tid. Det finns därför anledning att vidta ytterligare åtgärder på skatteområdet. Dessa åtgärder bör träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget för 2020.”[82]

Pandemins konsekvenser för individer och hushåll

Flera olika formuleringar med koppling till individer och hushåll används i de extra ändringsbudgetarna. Formuleringarna handlar om både humanitära och ekonomiska konsekvenser. Vi bedömer att hänvisningar till denna kategori görs i 15 av de 20 extra ändringsbudgetarna. Denna typ av formuleringar förekommer i 7 extra ändringsbudgetarna under 2020 och i samtliga 8 extra ändringsbudgetar under 2021. Nedan är ett exempel från en av de tidiga extra ändringsbudgetarna under 2020:

”Spridningen av det nya coronaviruset, som orsakar sjukdomen covid‑19, medför såväl humanitära som ekonomiska konsekvenser. Det är viktigt att snabbt vidta åtgärder för att stärka bekämpningen av virusutbrottet och dess följdverkningar. Att myndigheter, kommuner och regioner har alla verktyg de behöver är inte bara avgörande för att bekämpa smittan, utan är också centralt för att minska smittans samhällsekonomiska kostnader. Det är vidare av stor betydelse att åtgärder snabbt vidtas för att dämpa effekterna av viruset för företag och samhällsekonomin. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget för 2020.”[83]

Den andra extra ändringsbudgeten för 2021[84] innehåller lagförslag på sjukförsäkringsområdet. Förslaget bottnade i en tidigare känd problematik där sjukskrivna prövas mot hela arbetsmarknaden efter 180 dagars sjukskrivning. En kommitté hade utrett detta före pandemin och lämnat förslag till lättad arbetsmarknadsprövning.[85] Enligt regeringen hade pandemin ytterligare tydliggjort att regelverket för sjukförsäkringen i vissa fall inte var tillräckligt flexibelt, vilket anges som särskilt skäl för att lämna en extra ändringsbudget. Då lagändringen är permanent kommer den även att påverka utgifterna under kommande år. Detta bryter mot principen om att inte föreslå permanenta åtgärder i ändringsbudgetar och att krisåtgärder ska vara tillfälliga. Vi konstaterar dock att regeringen i detta fall inte begärde förkortad motionstid.

Pandemins konsekvenser för sjukvård och omsorg

Pandemins konsekvenser för sjukvård och omsorg omnämns i fyra extra ändringsbudgetar under 2020 och i lika många under 2021. Som framgår av föregående citat beskrivs vikten av att myndigheter, kommuner och regioner har alla de verktyg som behövs för att bekämpa smittan och för att minska dess samhällsekonomiska kostnader.[86] I den propositionen föreslås bland annat medel till kommunerna för att ersätta merkostnader inom omsorgen till följd av pandemin. Ett mer explicit exempel, där pandemins konsekvenser för sjukvård och omsorg beskrivs, finns i den första extra ändringsbudgeten för 2021:

”Efter att budgetpropositionen lämnades till riksdagen har dock spridningen av sjukdomen covid-19 återigen ökat. Det har fått allvarliga konsekvenser för företag och individer och inneburit en hög belastning på sjukvård och omsorg. Flera vacciner mot covid-19 har nu godkänts och vaccineringen mot sjukdomen har påbörjats. Det finns mot denna bakgrund behov av att skyndsamt vidta fler åtgärder för att begränsa smittspridningen, förbereda för och genomföra vaccinationer samt i övrigt dämpa de negativa konsekvenserna av smittspridningen i samhället.”[87]

Pandemins konsekvenser för flygföretag

I en av de extra ändringsbudgetarna under 2020 beskrivs att pandemin har konsekvenser för flygföretag, men konsekvenser för andra områden nämns inte. Förslaget riktar sig till flygföretag med sin huvudsakliga verksamhet eller sitt säte i Sverige, och syftet var att underlätta flygföretagens finansiering:

”Den extraordinära situation för flygföretagen som är en följd av spridningen av det nya coronaviruset innebär enligt regeringen att det finns särskilda skäl att lämna förslag om ändringar i statens budget för 2020. Det är vidare ytterst angeläget att de kreditgarantier som föreslås i denna proposition kan ställas ut så snart som möjligt.”[88]

3.1.2 Regeringen redovisar inte varför förslagen i de extra ändringsbudgetarna inte lämnas inom den ordinarie budgetprocessen

Vår granskning visar att regeringen inte i något fall uttryckligen redovisar varför förslagen i de extra ändringsbudgetarna inte lämnas inom den ordinarie budgetprocessen. I varje extra ändringsbudgets inledande avsnitt Ärendet och dess beredning framgår dock att skälet till att åtgärderna brådskar är angelägenheten att omhänderta pandemins konsekvenser inom olika områden, se föregående avsnitt.

Vi konstaterar att Finansdepartementets budgetcirkulär föreskriver att förslag som kan vänta till budgetpropositionen inte ska tas upp på ändringsbudget.[89] I avsnitt 2.3.2 konstaterade vi samtidigt att merparten av åtgärdsförslagen för att omhänderta pandemins konsekvenser under 2020 och 2021 lämnades i extra ändringsbudgetar och att vår- och höständringsbudgetarna för 2020 och 2021 i mindre omfattning innehåller förslag med pandemianknytning.

3.2 Samlade konsekvenser för statens budget

I varje proposition om extra ändringsbudget ska förslagens samlade konsekvenser för statens budget redovisas på ett ändamålsenligt sätt.

3.2.1 Regeringen skulle kunna redovisa de samlade konsekvenserna för statens budget tydligare

Vår granskning visar att regeringen har redovisat förslagens samlade konsekvenser för statens budget i samtliga extra ändringsbudgetar. Redovisningen skiljer sig dock åt beroende på vilken typ av förslag som den extra ändringsbudgeten innehåller. Vi konstaterar att redovisningen generellt skulle kunna göras mer transparent, tydlig, fullständig och enhetlig.

När en extra ändringsbudget innehåller förslag om ändrade utgifter redovisas konsekvenserna för statens budget samlat men inte på ett tydligt sätt

Av de 20 extra ändringsbudgetarna som lämnades till riksdagen under 2020 och 2021 innehåller 16 förslag om förändrade utgifter (anvisade medel). I dessa underlag redovisas konsekvenser för statens budget i ett eget numrerat avsnitt i slutet av propositionen. Redovisningen framställs kortfattat i löptext och i termer av anvisade medel, förändrade inkomster, finansiellt sparande och lånebehov. Då förslagen på extra ändringsbudget i första hand avser innevarande år är det framför allt konsekvenser för statens budget under innevarande år som redovisas. I förekommande fall har regeringen också redovisat konsekvenser för statens budget under kommande år.

Vi konstaterar samtidigt att utförligheten i avsnittet Konsekvenser för statens budget skiljer sig åt i dessa 16 extra ändringsbudgetar med förslag om förändrade utgifter. Förslagens samlade påverkan på statens lånebehov och finansiella sparande i miljarder kronor redovisas i samtliga fall. Däremot saknas förslagens påverkan på statens finansiella sparande uttryckt som andel av BNP i några fall, även då denna andel är förhållandevis stor.[90] Denna uppgift behövs för att bedöma de samlade förslagens påverkan på möjligheterna att uppnå överskottsmålet, som uttrycks som andel av BNP.

Vi bedömer även att redovisningen skulle kunna göras tydligare, mer enhetlig och mer konsekvent om förslagens samlade påverkan på anvisade medel, inkomster, finansiellt sparande och lånebehov inte bara redovisades i löptext utan även i tabellform.

I extra ändringsbudgetar som endast berör lagförslag på statsbudgetens inkomstsida är redovisningen av förslagens konsekvenser omfattande

Två av de extra ändringsbudgetarna som lämnades till riksdagen under 2020 och 2021 innehåller förslag som endast berör statsbudgetens inkomstsida. I dessa propositioner redovisas, utöver konsekvensbeskrivningar för respektive förslag, de samlade förslagens påverkan på statens inkomster och offentligfinansiella effekter även i tabellform.[91] Förslagens konsekvenser på finansiellt sparande som andel av BNP redovisas dock inte, vilket gör det svårt att bedöma hur överskottsmålet påverkas.

De samlade konsekvenserna för statens budget avseende förslag om garantier och lån redovisas sällan tillsammans med konsekvenserna för de övriga förslagen

Förslag om garantier och låneramar lämnades i 10 av de 20 de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021. I två av dem fanns det inte några övriga förslag gällande ändrade utgifter eller inkomster.[92] I de åtta extra ändringsbudgetar som även innehåller förslag om ändrade utgifter och inkomster nämns förslagen om garantier och lån endast i två fall under avsnittet Konsekvenser för statens budget.[93] Vi bedömer att redovisningen skulle bli mer transparent om även förslag avseende garantier och lån i förekommande fall alltid ingick i avsnittet Konsekvenserna för statens budget.

Den mer utförliga redovisningen av de två fallen då en garantiåtgärd redovisas i avsnittet ”Konsekvenserna för statens budget” finns i den åttonde extra ändringsbudgeten för 2020:

”Förslagen innebär även att de statliga garantiåtagandena ökar med ca 18,3 miljarder kronor. Statens lånebehov och finansiella sparande påverkas inte av utfärdande av garantierna. Om garantierna behöver infrias innebär det att staten betalar ut ersättning för förluster på garantin, vilket tar utrymme under utgiftstaket i anspråk, försämrar statens finansiella sparande och ökar statens lånebehov. Omvänt kommer framtida återvinningar på tidigare utbetalda infrianden leda till att statens lånebehov minskar och att statens finansiella sparande förbättras.”[94]

Vi konstaterar att regeringen i en av de extra ändringsbudgetarna under 2020 hänvisade till att Riksgäldskontoret årligen redovisar en riskanalys över statens garantier och utlåning.[95] Denna upplysning bör vara relevant även i anslutning till andra förslag avseende garantier och lån.

3.2.2 Det är svårt att spåra konsekvenser av tidigare ändringsbudgetar

Riksdagen har påtalat att det kan vara motiverat att reflektera över hur de många extra ändringsbudgetarna förhåller sig till principen om en samlad budgetberedning i regeringen och riksdagen.[96]

Det finns inget krav på att redovisa ackumulerade konsekvenser av tidigare extra ändringsbudgetar men det skulle kunna bidra till helhetsperspektivet

Vår granskning visar att regeringen inte har redovisat de ackumulerade konsekvenserna för statens budget av tidigare beslutade ändringsbudgetar. När flera ändringsbudgetar lämnas under en kortare period blir det svårt att få ett helhetsperspektiv över hur mycket medel som föreslagits och beslutats sedan den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades av riksdagen. Något krav på att redovisa detta finns inte, men avsaknaden av en sådan samlad bild gör det svårt att överblicka de samlade konsekvenserna för statens budget. Behovet blir särskilt påtagligt med de förutsättningar som rådde under 2020 och 2021 då förslagen var ofinansierade och i reell mening inte begränsades av utgiftstaket för staten som hade höjts mycket kraftigt.

Mot denna bakgrund har vi ställt frågan till Finansdepartementets budgetavdelning om de övervägt att ta med ackumulerade belopp från de ändringsbudgetar som lämnats efter det att den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutats.

Finansdepartementet anförde i sitt svar att det skulle ha varit svårt att redovisa de ackumulerade konsekvenserna eftersom flera extra ändringsbudgetar har beretts samtidigt och inte sekventiellt. Beslutsordningen i riksdagen har inte heller alltid korresponderat med den ordning i vilken propositionerna lämnats. En ackumulerad redovisning hade, enligt Finansdepartementet, därmed inte heller alltid gett en rättvisande bild. Vidare menade Finansdepartementet att en ackumulerad redovisning inte skulle ge en fullständig bild av läget för statens budget, eftersom en sådan bild kräver att nya prognoser görs över statens budget som helhet. En sådan fullständig bild, med uppdaterade makrovariabler, redovisas för riksdagen i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen varje år.[97]

Vårändringsbudgeten för 2020 upplyser i efterhand om ändrade anslagsnivåer till följd av förslag i extra ändringsbudgetar

Vårändringsbudgeten för 2020 innehåller ett avsnitt om de ändringar som föreslagits på extra ändringsbudget tidigare under året. Regeringens övergripande formulering, som finns i avsnittet Utgiftstaket för staten, framgår nedan:

”Regeringen föreslår sammantaget i denna proposition och i de fem tidigare propositionerna med förslag till ändringar i budgeten för 2020 med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset, ändrade anslagsnivåer om 86,5 miljarder kronor. I huvudsak är det åtgärder som följer av den aktuella krissituationen.”[98]

I höständringsbudgeten för 2020 finns också en kort text som refererar till förslag om ändringar i statens budget som regeringen lämnat under våren, sommaren och hösten 2020. I texten preciseras varken antalet extra ändringsbudgetar som lämnats eller deras budgetkonsekvenser.[99] Några budgetkonsekvenser av tidigare lämnade extra ändringsbudgetar redovisas inte heller i vårändringsbudgeten för 2021 eller i höständringsbudgeten för 2021. Däremot framgår i de båda propositionerna att regeringen vid sex respektive åtta tillfällen hade lämnat förslag med ändringar i statens budget för 2021 och att samtliga extra ändringsbudgetar under året motiverats av åtgärder med anledning av pandemin.[100]