Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

4 Beslutsunderlag för de enskilda åtgärdsförslagen

I detta kapitel redovisas våra iakttagelser rörande frågan om regeringen för enskilda åtgärdsförslag i de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 hade utformat underlaget i propositionen så att beslutsfattare och medborgare får en god bild av vad som föreslogs och varför, vad det skulle kosta och vilka konsekvenser som förväntades.

Avsnitt

Sammanfattande iakttagelser

Granskningen visar följande:

    • I allmänhet framgår det tydligt vad som föreslås i enskilda åtgärdsförslag och vad förslagen ska åstadkomma. För åtgärder i form av lagförslag framgår detta särskilt tydligt. För förslag om utgiftsökningar som inte följer av lagförslag bedömer vi dock att regeringen i en tredjedel av underlagen inte tillräckligt tydligt har beskrivit hur förslagen är tänkta att åstadkomma vad de syftar till.
    • I flera extra ändringsbudgetar har regeringen lämnat förslag om finansiering för en rad olika åtgärder på samma anslag. Det rör sig om anslag med breda eller många ändamål. Eftersom regeringens redovisning av förslagen följer anslagsstrukturen, blir texten svårläst och åtgärdsförslagen mindre transparenta än om förslagen skulle ha redovisats var för sig.
    • Regeringen har inte angett några explicita särskilda skäl för att lämna enskilda åtgärdsförslag i extra ändringsbudgetar. Däremot är förslagens koppling till pandemin genomgående klar och tydlig. I ungefär en femtedel av fallen är det inte tydligt hur brådskande det har varit att besluta om det enskilda förslaget.
    • För de flesta åtgärdsförslag framgår det tydligt att medlen endast avser en viss tidsperiod, men i en femtedel av underlagen saknas sådan angivelse.
    • Generellt är det svag spårbarhet kring vad föreslagna utgiftsbelopp bygger på när åtgärden lämnas utan lagförslag. För belopp som följer av lagförslag framgår detta dock i de flesta fall tydligt. Likaså är redovisningen av vilka osäkerheter och risker som är förknippade med åtgärdsförslagen knapphändig när de lämnas utan lagförslag men i de flesta fall tydlig när de följer av ett lagförslag.

    Tillvägagångssätt för granskningen av enskilda åtgärdsförslag

    I avsnitt 4.1 och 4.2 presenterar vi granskningens resultat för vårt urval av enskilda åtgärder med ett ekonomiskt åtagande om minst en miljard kronor. I några fall omfattas även åtgärder med lägre belopp då underlagen bedömts som svaga, principiellt intressanta eller frekvent förekommande inom samma område. Åtgärdsförslagen delas in i fyra huvudgrupper: utgiftsändringar, inkomständringar, garantier och lån.

    På inkomstområdet kommer samtliga förslag med ny eller ändrad lagstiftning, vilket innebär högre formella krav på underlaget. Detta innebär att regeringens åtgärdsförslag som omfattar lagstiftning har fått separata avsnitt i de extra ändringsbudgetarna med ett betydligt större omfång än övriga förslag. Av de föreslagna utgiftsändringarna följer en mindre del av ny eller ändrad lagstiftning. Då underlagen skiljer sig åt utifrån om de föreslås med eller utan lagstiftning har vi valt att dela upp granskningsresultatet separat för utgiftsändringar med lagförslag respektive utgiftsändringar utan lagförslag. Utformningen av underlagen för garantier respektive lån styrs även av 6 kap. 3–5 §§ i budgetlagen. Vi har granskat textunderlaget till 88 av de 210 olika förslagen som regeringen lade i extra ändringsbudgetar 2020 och 2021.

    I avsnitt 4.3 presenteras resultat avseende underlag om ytterligare medel till myndigheter som haft i uppgift att administrera stöden eller som av andra skäl fått utökade arbetsuppgifter med anledning av pandemin. I denna grupp ingår åtta myndigheter: Boverket, Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Skatteverket, Socialstyrelsen och Tillväxtverket. I detta urval ingår sammanlagt 35 åtgärdsförslag om ökade medel till nämnda myndigheter.

    Riksrevisionen har bedömt om regeringens underlag till riksdagen för samtliga typer av åtgärdsförslag besvarar Propositionshandbokens frågor som beslutsfattare behöver få besvarade: vad som föreslås och varför, vad det kommer att kosta, förslagets sammanhang och vilka osäkerheter som finns.

    En mer utförlig beskrivning av metod och genomförande finns i bilaga 1.

    4.1 Vad föreslås och varför, brådskar det och är förslagen tidsbegränsade?

    4.1.1 Det framgår vad regeringen föreslår och vad det ska åstadkomma, men inte alltid hur åtgärden är tänkt att fungera

    Vår granskning visar att det i de allra flesta fall klart och tydligt framgår vad som föreslås i de enskilda förslagen och vad de ska åstadkomma på ett övergripande plan, se tabell 5.

    Tabell 5 Resultatsammanställning: ”Är det tydligt vad som föreslås och vad som ska åstadkommas?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    63

    1

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    7

    Garantier

    6

    0

    6

    Lån

    3

    0

    3

    Summa

    87

    1

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    För många av förslagen till utgiftsökningar ger anslagets namn och ändamål i sig en tillräckligt tydlig upplysning om vad ytterligare anslagsmedel ska åstadkomma. Så är det till exempel med de flesta nya anslag för olika slags stöd till näringslivet som regeringen införde under pandemins första två år: Stöd till enskilda näringsidkare, Stöd till handelsbolag och Tillfälligt stöd för hyreskostnader för vissa företag.[101] I de fallen är det i stort sett självskrivet att ekonomiska bidrag syftar till att hjälpa företag som drabbats av pandemins konsekvenser att överbrygga minskad efterfrågan, högre kostnader och lägre produktivitet.

    Många förslag har dock lämnats på anslag med bredare användning och flera olika ändamål. Trots det anger Finansdepartementets budgetcirkulär att förslag till utgiftsändringar på samma anslag ska presenteras samlat under en rubrik med anslagets namn.[102] På breda anslag behöver därför de enskilda förslagen och deras syften beskrivas tydligt. Exempelvis på anslag 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård på utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, ryms i flera extra ändringsbudgetar många olika åtgärdsförslag med utgiftsökningar. I den första extra ändringsbudgeten under 2021 föreslår regeringen att anslaget ska ökas med drygt 13 miljarder kronor uppdelat på sex olika åtgärder. Två av dem omfattar utgiftsökningar om runt 5 miljarder kronor vardera.[103] Beslutsunderlaget till riksdagen för sex helt olika åtgärder – Testning och smittspårning (5,5 miljarder kronor), Förbrukning och nedskrivning av förbrukade vacciner (2 miljarder kronor), Ersättning till regioner för vaccinationerna (4,7 miljarder kronor), Samordning av sjuktransporter (50 miljoner kronor), Ambulansflyg (50 miljoner kronor) och Ersättning för merkostnader för regioner och kommuner (1 miljard kronor) – presenteras endast med varsitt kort stycke i en löpande text utan underrubriker på en och en halv sida. Det är svårläst, men ändå tydligt vad de olika förslagen innebär på ett övergripande plan. Det enda undantaget är förslaget om nedskrivningar och förbrukning av vacciner, som är alltför svårtytt (avvikelsen i tabell 5).

    När det kommer till hur åtgärden är utformad och hur dess syfte är tänkt att uppnås gav vår granskning ett mer blandat resultat, se tabell 6. För utgiftsökningar utan lagförslag var det drygt 30 procent av underlagen som inte på ett tillfredsställande sätt beskrev hur åtgärden skulle utformas och fungera. Som andel av samtliga var det drygt en femtedel.

    Tabell 6 Resultatsammanställning: ”Är det tydligt hur förslaget tänks åstadkomma syftet?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    44

    20

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    7

    Garantier

    6

    0

    6

    Lån

    3

    0

    3

    Summa

    68

    20

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    Under 2020 och 2021 lämnade regeringen vid sex tillfällen förslag om utgiftsökningar på anslaget 1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete på utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Före pandemin var 0,5 miljarder kronor avsatta för detta ändamål under 2020. Under 2020 och 2021 tillfördes sammanlagt 3,7 miljarder kronor i extra ändringsbudgetar, vilket alltså innebar en mångdubblering av anslagsnivån.[104] I vår granskning bedömde vi att underlagen för tre av de sex underlagen inte lämnar tillräcklig upplysning om hur medlen är tänkta att verka.[105] Där finns inget angivet om vad medlen ska användas för, vem eller vilka slags verksamheter som ska ta del av medlen, eller på vilket sätt. Hur regeringen presenterade det första förslaget om utgiftsökning till kulturen i extra ändringsbudget återges i figur 3.

    Figur 3 Regeringens första förslag till utgiftsökning på kulturområdet

    Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid

    1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete

    I statens budget för innevarande år finns för detta ändamål uppfört ett
    anslag på 533 084 000 kronor.

    Regeringens förslag: Anslaget 1:2 Bidrag till allmän kultur­verksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete ökas med 500 000 000 kronor.

    Skälen för regeringens förslag: Anslaget används bl.a. för utgifter för
    statsbidrag till allmän kulturverksamhet.

    Utbrottet av det nya coronaviruset medför ekonomiska konsekvenser för
    kulturverksamheter i hela landet. I syfte att mildra dessa konsekvenser bör
    anslaget ökas med 500 000 000 kronor.

    Källa: Prop. 2019/20:146, s. 37–38 (EÄB4 2020).

    Regeringens beskrivningar av tre förslag om ytterligare medel till idrotten om sammanlagt 2,5 miljarder kronor är lika knapphändiga.[106] Även Finansutskottet bedömde att ”de mycket kortfattade skälen som regeringen anför för att riksdagen ska besluta om att öka stöden till kultur och idrott inom utgiftsområde 17 hade kunnat vara mer utförliga”.[107]

    Liknande korta och svepande formuleringar som inte ger läsaren tillräcklig information om hur ytterligare medel ska verka återfinns i de sammantaget nio förslagen om införande och förlängningar av Stöd till enskilda näringsidkare och Stöd till handelsbolag om sammanlagt drygt 15 miljarder kronor. Uppgifter om hur stöden ska utformas saknar viktiga inslag, till exempel hur stor andel av ett omsättningsbortfall som stöden ska ersätta och hur de ska administreras och av vem.

    De ekonomiska stöden Korttidsarbete, Omställningsstöd, Stöd till enskilda näringsidkare och Stöd till handelsbolag har alla relativt komplicerade strukturer av så kallade ”stödperioder” med olika villkor och ersättningsgrader. Exempelvis måste företagets omsättningstapp uppgå till minst 30 procent jämfört med samma period under 2019 för att företagen skulle få ta del av omställningsstöd för stödperioden mars−april 2020. För stödperioden maj 2020 skulle tappet i stället vara minst 40 procent, för stödperioden juni−juli 2020 skulle det vara 50 procent och så vidare.[108] Variationen i ersättningsnivå och indelningen i stödperioder motiveras i många fall inte alls och inte tillräckligt i övriga fall.[109] Vidare verkar det som att vissa stöd har introducerats för att tidigare stöd inte nått fram i tillräcklig utsträckning eller till rätt målgrupp. Exempel på detta är stöden till enskilda näringsidkare och till handelsbolag samt Hyreskostnadsstöd, men inte heller det framgår tillräckligt tydligt.

    4.1.2 Det framgår ofta indirekt varför förslagen lämnas i extra ändringsbudget, men det finns utrymme för förbättring

    Enligt Finansdepartementets budgetcirkulär med anvisningar för årets budgetarbete ska det framgå varför varje föreslagen utgiftsökning läggs fram i en ändringsbudget. Regeringen ska ange såväl orsaken till att anvisade medel inte är tillräckliga, som skälen för att det inte går att avvakta ordinarie budgetprocess.[110]

    Av de 88 åtgärdsförslag som vi granskat har regeringen inte i något enda fall explicit motiverat varför förslaget läggs i en extra ändringsbudget. Däremot är förslagens koppling till pandemin genomgående tydligt uttryckt. Den springande frågan blir därför om regeringen beskriver åtgärdens brådska på ett sätt som tillsammans med pandemianknytningen – indirekt – skulle motivera att förslaget behöver behandlas i en extra ändringsbudget. Granskningsresultatet framgår i tabell 7, nedan. I 32 av de 88 förslagen uttrycker regeringen förslagets brådska explicit. I övriga fall är det ofta ändå underförstått att förslaget brådskar. Vad som är underförstått och inte är förstås en subjektiv bedömning och resultatet får tolkas med viss försiktighet. Vi har valt en välvillig utgångspunkt och hellre friat än fällt. Trots det fann vi 20 förslag där brådskan varken var explicit uttryckt eller underförstådd.

    Tabell 7 Resultatsammanställning: ”Framgår det att förslaget är brådskande?”

    Åtgärdstyp

    Ja, explicit

    Ja, underförstått

    Tveksamt/nej

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    14

    30

    20

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    0

    7

    Garantier

    2

    4

    0

    6

    Lån

    1

    2

    0

    3

    Summa

    32

    36

    20

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    När regeringen har lagt fram lagförslag och förslag som är svar på tillkännagivanden från riksdagen har brådskan varit explicit uttryckt,[111] likaså när det gäller underlag med förslag till kapitalinsatser i de statliga bolagen SAS och Swedavia samt Luftfartsverket.[112]

    I de fall där brådskan, enligt vår bedömning, inte är tillräckligt underförstådd återfinns exempelvis flera förslag på medel riktade till kommunsektorn för merkostnader för vård och omsorg[113], bidrag till kollektivtrafik[114] och för att stärka välfärden[115]. I tre av dessa fem förslag om stöd till kommunsektorn var brådskan inte tillräckligt tydligt uttryckt. Därutöver framgår inte heller brådskan när det gäller de ovan nämnda stöden till kulturen och idrotten samt det tillfälliga hyreskostnadsstödet.[116]

    Vi har också funnit ett exempel där vare sig någon pandemianknytning eller brådska framgår. I den sjunde extra ändringsbudgeten 2020 föreslår regeringen att anslag 1:2 Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur på utgiftsområde 22 Kommunikationer tillförs drygt en miljard kronor.[117] Endast 120 miljoner kronor är tydligt pandemirelaterade och brådskande. Medlen avser intäktsbortfall från banavgifter till följd av minskat resande. Av den föreslagna anslagshöjningen avser 400 miljoner kronor ”planerade [infrastruktur]projekt som har fördyrats”.[118] Järnvägsunderhållet föreslås vidare få ytterligare 200 miljoner kronor eftersom tillgången till anläggningarna har ökat på grund av minskad trafik. Vägunderhållet, som ”bör riktas till landsbygden”, föreslås få 300 miljoner kronor för att ”förbättra anläggningens status och samtidigt bidra positivt till sysselsättningen”.[119] Propositionen lämnades till riksdagen den 20 maj 2020 och det framgår inte heller varför regeringen har bedömt att detta inte kunnat behandlas i vår- eller höständringsbudgeten.

    4.1.3 Merparten av regeringens förslag har en tydlig tidsbegränsning, men i vissa underlag anges det inte alls

    Pandemiåtgärder bör vara begränsade i tiden för att inte riskera att medföra ogynnsamma konsekvenser för konkurrens, strukturomvandling med mera. Det är också något som regeringen själv framhåller, exempelvis i förslagen om stöd vid korttidsarbete[120] och anstånd med skatteinbetalningar[121]. Även ur budget- och effektivitetsperspektiv är det viktigt att det framgår vilken period förslagen och deras kostnader avser. Det är stor skillnad på om 1 miljard kronor som avsätts i början av ett budgetår ska räcka i någon månad eller hela året.

    Tabell 8 Resultatsammanställning: ”Framgår åtgärdens tidsomfattning?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    41

    23

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    7

    Garantier

    6

    0

    6

    Lån

    1

    2

    3

    Summa

    63

    25

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    I mer än två tredjedelar av förslagen framgår det tillräckligt tydligt vilken period förslaget avser, se tabell 8. Huvuddelen av förslagen där vi bedömer att redovisningen av åtgärdernas tidsomfattning är otillräcklig avser utgiftsökningar som inte följer av lagförslag. Flera av de förslagen gäller ersättningar och bidrag till kommunsektorn samt stöd till kultur och idrott. I mars 2020 föreslog regeringen att avsätta 1 miljard kronor för ersättning till kommunsektorn för merkostnader inom vården och omsorgen.[122] När det gäller olika stöd till kommunsektorn – för att klara sådana merkostnader, för att upprätthålla kollektivtrafiken[123] och för att stärka välfärden[124] – återkom regeringen med mycket stora belopp i extra ändringsbudgetar flera gånger under budgetåren 2020 och 2021. I flera av underlagen framgår inte hur länge pengarna ska räcka.[125]

    Inte heller när det gäller två lån och ett antal utgifter som ska finansiera krisutrustning, tester, vaccin och vaccinering framgår det i beslutsunderlagen vilken period som de utökade medlen ska täcka. I januari 2021 föreslog regeringen medel för ökad testning och smittspårning[126] om 5,5 miljarder kronor utan att ange någon tidsram. Under året återkom regeringen sedan två gånger med ytterligare medel för testning om nära 3 miljarder kronor.[127] Naturligtvis kan det vara osäkert både hur stort behovet är och hur framtida behov kommer att utvecklas, men då behöver det framgå explicit i regeringens förslag.

    Riksdagen avgör om en extra ändringsbudget ska behandlas i riksdagen eller inte. En fråga som ändå väcks i granskningen är hur långt in i framtiden regeringen ska kunna lägga fram pandemiåtgärder i extra ändringsbudgetar. I budgetpropositionen för 2021 aviserade regeringen att man avsåg att återkomma till riksdagen med ett förslag på en tillfällig, men långvarig, nedsättning av arbetsgivaravgiften för
    19–23-åringar.[128] Inom Finansdepartementet tog man sedan fram en promemoria med detta förslag som lades för riksdagen i en extra ändringsbudget den 19 januari 2021.[129] Jämfört med vad regeringen hade aviserat föreslogs nu att tidigarelägga införandet; stödet skulle gälla januari 2021–mars 2023. Med tanke på att åtgärdens effektivitet är omdiskuterad, dess offentligfinansiella kostnad hög och dess föreslagna tidsomfång stort, kan man ifrågasätta om det är lämpligt att föreslå detta i en extra ändringsbudget.

    I den andra extra ändringsbudgeten under 2021 föreslog regeringen att den så kallade arbetsmarknadsprövningen vid 180 dagars sjukskrivning permanent skulle mjukas upp avsevärt. Förslaget var utrett och berett i sedvanlig ordning före pandemin.[130] Förslaget innebär dock en permanent utgiftsökning, vilket inte är i linje med hur krisåtgärder bör utformas (se även avsnitt 3.1.1).

    4.2 Förslagens bakgrund, kostnader och osäkerhet

    Granskningen visar även att det är stor skillnad i hur utförligt olika typer av enskilda åtgärdsförslag redovisas när det gäller bakgrund, kostnader och osäkerhet. Mönstret är detsamma som i föregående avsnitt; för åtgärder i form av lagförslag och utställda garantier är redovisningen i de flesta fall utförlig och fullt tillräcklig, men för förslag om utgiftsändringar som inte följer av lagförslag är redovisningen generellt knapphändig. I dessa fall framgår det sällan vad de föreslagna beloppen bygger på eller vilka osäkerheter som finns i beräkningarna.

    4.2.1 Bakgrund och sammanhang redovisas för det mesta tillräckligt utförligt

    I inledningen till de extra ändringsbudgetarna beskrivs övergripande hur ärendet uppkommit och vilka skäl som ligger bakom propositionen. Det enskilda förslagets bakgrund och sammanhang bör framgå på ett sätt så att läsaren förstår det bakomliggande problemet och vad som inträffat sedan budgetpropositionen lades då medel för hela året föreslogs.

    För de åtgärdsförslag som vi har granskat redovisar regeringen bakgrund och sammanhang i de flesta fall tillräckligt utförligt, se tabell 9. För åtgärder som lämnats i form av lagförslag och för utställda garantier gäller detta i samtliga fall. För utgiftsåtgärder som inte lämnats tillsammans med lagförslag bedömer vi däremot att kontexten är otillräckligt beskriven i knappt en tredjedel av förslagen (20 av 64 förslag). Ungefär hälften av fallen handlar om att kontexten kunde varit bättre beskriven när medel föreslås till samma anslag i flera extra ändringsbudgetar, såsom till anslaget 1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete på utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid och till anslaget 1:23 Stöd till enskilda näringsidkare på utgiftsområde 24 Näringsliv.

    Tabell 9 Resultatsammanställning: ”Är förslagets kontext (bakgrund och sammanhang) tillräckligt väl beskriven?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    44

    20

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    7

    Garantier

    6

    0

    6

    Lån

    2

    1

    3

    Summa

    67

    21

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    4.2.2 Generellt svårt att spåra vad beräkningarna bygger på

    För åtgärdsförslag som lämnats tillsammans med lagförslag och för utställda garantier ges i de allra flesta fall en tillräckligt utförlig beskrivning av vad de föreslagna beloppen bygger på. Redovisningen skiljer sig i dessa fall inte från hur den ser ut i vanliga propositioner. Vid våra intervjuer med Regeringskansliet har det framgått att sedvanliga rutiner och processer använts vid utarbetandet av de nämnda förslagen, men i ett högre tempo än vanligt.[131] Exempelvis nämndes förslaget om tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt, vilket snabbt togs fram utifrån en liknande åtgärd som användes under finanskrisen 2008–2009.

    För förslag om utgiftsändringar som inte följer av lagförslag bedömer vi däremot att beskrivningen av hur beloppen räknats fram är otillräcklig i fyra femtedelar av fallen (51 av 64). Vi konstaterar att många förslag till utgiftsökningar avser mycket stora och jämna belopp. Intrycket är att beloppen bygger på grova antaganden och att beräkningarna avrundats, men hur detta gjorts och hur mycket av tidigare anvisade medel som förbrukats framgår inte. Ett exempel är att regeringen i en av de extra ändringsbudgetarna under 2020 föreslog 5 miljarder kronor i tillfälligt stöd för hyreskostnader för vissa företag.[132] I en av de extra ändringsbudgetarna under 2021 föreslogs 3,080 miljarder kronor till samma ändamål, det vill säga med ett mer precist belopp.[133] Hur de föreslagna beloppen räknats fram redovisas inte i något av fallen.

    Vid en granskning av ytterligare material som är kopplat till några av åtgärdsförslagen kan vi dock konstatera att det funnits ytterligare uppgifter i form av beräkningar och antaganden i Regeringskansliet. Detta gäller bland annat förslag på mer medel till anslag 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård på utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, där vi granskat ytterligare underlag till två av de extra ändringsbudgetarna.[134]

    Tabell 10 Resultatsammanställning: ”Motiveras beloppet och är det tydligt vad beräkningarna bygger på?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    13

    51

    64

    Inkomständringar

    7

    0

    7

    Garantier

    5

    1

    6

    Lån

    0

    3

    3

    Summa

    33

    55

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    Ett exempel då beräkningarna är transparenta i det första förslaget (som innehåller lagförslag) men inte i de följande förslagen (utan lagförslag) avser omställningsstöd. I det första förslaget[135] föreslogs 39 miljarder kronor i denna stödform, men i de följande förslagen om förlängningar, ändringar och utvidgningar motiveras eller förklaras de flesta utgiftsbelopp inte alls. I det andra förslaget om omställningsstöd[136] (förlängning) föreslås 7 miljarder kronor ytterligare, men regeringen redovisar inte i vilken utsträckning de tidigare anvisade medlen redan använts.

    I flera fall har riksdagen även kritiserat regeringen för bristande transparens i beräkningar i beslutsunderlagen. Ett sådant exempel ges nedan.

    ”Att beräkningarna är förknippade med stor osäkerhet, såsom de t.ex. var i regeringens förslag om stöd vid korttidsarbete, får inte heller vara ett hinder för tydliga och transparenta underlag till riksdagen. Utskottet kan dock konstatera att redovisningen av de beräknade budgeteffekterna av vissa förslag som presenteras i den extra ändringsbudget för 2020 som utskottet nu har att behandla hade kunnat vara mer utförliga. Det gäller framför allt framställningen gällande effekterna av lagförslag om ändringar i arbetslöshetsförsäkringen, där regeringen varken redovisar vilka antaganden som ligger till grund för beräkningarna eller de osäkerheter som är förknippade med dem. Även de mycket kortfattade skälen som regeringen anför för att riksdagen ska besluta om att öka stöden till kultur och idrott inom utgiftsområde 17 hade kunnat vara mer utförliga.”[137]

    4.2.3 Knapphändig redovisning av osäkerheter och risker

    Mönstret är detsamma som tidigare när det gäller regeringens redovisning av osäkerheter och risker i beräkningarna. För samtliga åtgärdstyper, förutom utgiftsändringar utan lagförslag, är redovisningen i de flesta fall tillräcklig.

    För utgiftsändringar som inte grundar sig på lagförslag är det dock endast i undantagsfall som resonemang om osäkerheten i beräkningarna finns med. Ett exempel på skrivning som indikerar att det finns osäkerhet i ett föreslaget belopp berör kompensation för kommuners och regioners merkostnader: ”Regeringen följer utvecklingen noga och kommer att föreslå ytterligare resurser vid behov”.[138] Ett annat exempel avser ersättning för höga sjuklönekostnader. Här framgår det att medel även behöver tillskjutas året efter (2021) på grund av osäkerhet när det gäller smittspridningen av covid-19, i syfte att möjliggöra beslut om kompensation i ytterligare två månader.[139]

    Exemplen ovan utgör dock undantag då vi bedömer att redovisningen för sex sjundedelar av förslagen om utgiftsändringar utan lagförslag (53 av 62) är otillräcklig då det gäller osäkerheter och risker i beräkningarna. Vi konstaterar även att risker för överutnyttjande och fusk i princip inte alls berörs när det gäller förslag om utgiftsändringar utan lagförslag.

    Tabell 11 Resultatsammanställning: ”Redovisas osäkerheter och risker i beräkningarna?”

    Åtgärdstyp

    Ja, tillräckligt

    Nej, otillräckligt

    Summa

    Utgiftsändringar med lagförslag

    8

    0

    8

    Utgiftsändringar utan lagförslag

    9

    55

    64

    Inkomständringar

    5

    2

    7

    Garantier

    5

    1

    6

    Lån

    1

    2

    3

    Summa

    28

    60

    88

    Källa: Riksrevisionens bedömning av enskilda åtgärder.

    Riksdagen har även konstaterat att vissa av beräkningarna som föreslagits i extra ändringsbudgetar är mycket osäkra:

    ”Sammanfattningsvis är således beräkningarna av statens kostnader för de åtgärder som föreslås i denna extra ändringsbudget mycket osäkra. Vi kan exempelvis redan konstatera att kostnaderna för korttidsarbete sannolikt kommer att vara flera gånger högre än beräkningarna i propositionen.”[140]

    4.3 Förslag om ökade resurser till myndigheter med anledning av pandemin

    I detta avsnitt presenteras granskningens resultat avseende förslagen om resurstillskott till åtta myndigheter som fått i uppdrag att administrera krisstöden eller av andra skäl fått utökade arbetsuppgifter med anledning av pandemin. Resurstillskotten föreslogs i flera olika ändringsbudgetar under 2020 och 2021. Varje enskilt förslag gällde mindre än 1 miljard kronor, varför åtgärden inte fångats upp i urvalet ovan. Totalt har vi granskat 35 åtgärdsförslag av detta slag, vilka sammanlagt uppgår till 3,3 miljarder kronor. Därutöver föreslog regeringen resurstillskott till samma myndigheter om ytterligare 0,4 miljarder kronor i vår- och höständringbudgetarna under 2020 och 2021. Det innebär att 90 procent av de ytterligare tilldelade anslagsmedlen föreslogs i extra ändringsbudgetar. I tabell 12 redovisas antalet förslag och de summerade beloppen per myndighet.

    Tabell 12 Myndigheter som tilldelades ökade resurser i extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021 med anledning av pandemin, antal förslag och summerat belopp i miljoner kronor

    UO

    Anslag

    Myndighet

    Antal förslag

    Varav antal förslag för administration av stöd

    Summa belopp

    1

    5:1

    Länsstyrelserna

    6

    5

    772

    3

    1:1

    Skatteverket

    7

    7

    630

    6

    2:6

    MSB

    2

    0

    164

    9

    2:1

    Folkhälsomyndigheten

    4

    0

    113

    9

    8:1

    Socialstyrelsen

    3

    0

    217

    10

    2:1

    Försäkringskassan

    3

    3

    433

    18

    1:4

    Boverket

    5

    5

    14

    24

    1:4

    Tillväxtverket

    5

    5

    1 015



    Summa

    35

    25

    3 308

    Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från samtliga extra ändringsbudgetar 2020 och 2021.

    Granskningen visar att det är stor skillnad i hur utförligt de 35 åtgärdsförslagen redovisas. För de myndigheter där resurstillskotten är kopplade till åtgärdsförslag om stöd till företag och hushåll (25 stycken) motsvarar redovisningen det granskade urvalet i avsnitt 4.1 och 4.2. I dessa fall är utgiftsändringarna en följd av ny lagstiftning, vilket ackompanjeras av krav på utförligare beskrivningar. Resterande 10 förslag handlar främst om att myndigheterna fått utökade arbetsuppgifter med anledning av pandemin. I dessa fall är redovisningen mindre utförlig.

    Granskningen visar att de belopp som föreslagits i de extra ändringsbudgetarna inte motiveras för något av de 35 åtgärdsförslagen. Det saknas också en redovisning av vilka antaganden som ligger bakom de föreslagna beloppen. Dessutom förs inga resonemang om osäkerheten i beräkningarna eller huruvida ytterligare medel kan komma att behöva tillföras.

    Vid en granskning av ytterligare material som är kopplat till några av åtgärdsförslagen kan vi återigen konstatera att det funnits ytterligare uppgifter i form av beräkningar och antaganden i Regeringskansliet. Exempelvis finns sådana för länsstyrelsernas och Boverkets kostnader för handläggning av omsättningsstödet till enskilda näringsidkare. En utförligare redovisning hade i dessa fall varit möjlig. Länsstyrelserna ansvarar för frågor om stöd, handläggning, beslut om stöd samt uppföljning av stöd som betalats ut. Boverket tar fram ansökningsformulär och e-tjänster för stödet samt betalar ut beviljat stöd. Fördelningen mellan dessa två myndigheter motiveras varken i propositionerna eller i det ytterligare material som vi tagit del av.

    • [101] Anslagen 1:25, 1:26 och 1:23, utgiftsområde 24 Näringsliv. Anslagsnumren avser det budgetår då stöden infördes. Viss omnumrering skedde mellan 2020 och 2021.
    • [102] Se bilaga 8.
    • [103] Prop. 2020/21:77 (EÄB1 2021) s. 44–45.
    • [104] Utöver dessa anslagsökningar ökades anslaget även i budgetpropositionen för 2021 med 1 miljard kronor och en minskning om 22 miljoner kronor föreslogs i vårändringsbudgeten 2021.
    • [105] Dessa är: prop. 2019/20:146, s. 37 (EÄB4 2020), prop. 2020/21:4, s. 10 (EÄB10 2020) och prop. 2020/21:84, s. 15 (EÄB4 2021).
    • [106] Prop. 2019/20:146, s. 38 (EÄB4 2020), prop. 2020/21:4, s. 11–12 (EÄB10 2020) och prop. 2020/21:166, s. 57 (EÄB 6 2021).
    • [107] Bet. 2019/20:FiU56, s. 17.
    • [108] Prop. 2019/20:181, s. 99 (EÄB 8 2020) och prop. 2020/21:4, s. 13 (EÄB 10 2020).
    • [109] Finanspolitiska rådet (2021) kritiserade regeringen för ytterligare frekventa ändringar inom företagsstöden, s. 8 samt avsnitt 2.2.
    • [110] Cirkulär Fi 2021:1, s. 28. Identisk formulering i cirkuläret för 2020, s. 28.
    • [111] Exempel på åtgärder som varit svar på tillkännagivanden är Stöd till idrotten (prop.2020/21:166, s. 11 och 57 (EÄB 6 2021) och Evenemangsstöd (ibid, s. 53–54).
    • [112] Prop. 2019/20:187, s. 12 och 14–16 (EÄB 9 2020).
    • [113] Prop. 2019/20:132 s. 109 (EÄB1 2020), prop. 2019/20:167, s. 45 (EÄB7 2020), prop. 2020/21:45, s. 18–20 och prop. 2020/21:77 s. 45 (EÄB1 2021).
    • [114] Prop. 2019/20:167 s. 54–55 (EÄB7 2020).
    • [115] Prop. 2019/20:181 s. 140–141 (EÄB8 2020). Denna åtgärd ingick bland de 12 förslagen där vi bad att få ta del av underlagsmaterial i Regeringskansliet. För åtgärden fanns inget skriftligt underlag utöver en förteckning över kommuner och regioner, befolkningsstorlek och belopp att utbetala.
    • [116] Prop. 2019/20:146 s. 38 (EÄB4 2020), prop. 2020/21:84, s. 19–20 (EÄB 4 2021) och prop. 2020/21:208 s. 50–51 (EÄB5 2021).
    • [117] Prop. 2019/20:167, s. 54 (EÄB 7 2020).
    • [118] Ibid.
    • [119] Ibid.
    • [120] Prop. 2019/20:132, s. 45–62 (EÄB1 2020).
    • [121] Ibid, s. 30–42.
    • [122] Anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård på utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Anslagets ändamål utvidgades för detta syfte i prop. 2019/20:132, s. 109 (EÄB1 2020).
    • [123] Regeringen föreslog ett nytt anslag för detta 1:18 Stöd till kollektivtrafik på utgiftsområde 22 Kommunikationer, prop. 2019/20:167, s. 54.
    • [124] Regeringen föreslog ett nytt anslag även för detta.
    • [125] Prop. 2019/20:132, s. 109 (EÄB1 2020), prop. 2019/20:167, s. 54–55 (EÄB7 2020) och prop. 2019/20:181, s. 140–141.
    • [126] Prop. 2020/21:77, s. 44 (EÄB1 2021).
    • [127] Prop 2019/20:84, s. 8–9 (EÄB4 2021) och prop. 2020/21:181, s. 32 (EÄB8 2021).
    • [128] Prop. 2020/21:1, s. 326.
    • [129] Prop. 2020/21:83,(EÄB3 2021) s. 59–76 och 85.
    • [130] Utredningen En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). Dir. 2018:26, dir. 2019:21, dir. 2019:105. Betänkanden SOU 2019:2, SOU 2020:6. Båda betänkandena remissbehandlades.
    • [131] Intervjuer med representanter för Finansdepartementet, 2021-09-17 och 2022-01-26, med representanter för Socialdepartementet, 2022-01-26 och med Näringsdepartementet, 2022-01-28.
    • [132] Prop. 2019/20:146, s. 38–39 (EÄB4 2020).
    • [133] Prop. 2020/21:84, s. 19–20 (EÄB4 2021).
    • [134] Prop. 2019/20:181 (EÄB8 2020) och 2020/21:84 (EÄB4 2021).
    • [135] Prop. 2019/20:181 (EÄB8 2020).
    • [136] Prop. 2020/21:4 (EÄB10 2020).
    • [137] Bet. 2019/20:FiU56, s. 17.
    • [138] Prop. 2019/20:167, s. 45 (EÄB7 2020).
    • [139] Prop. 2020/21:4, s. 8–9, (EÄB10 2020).
    • [140] Bet. 2019/20:FiU51, s. 24.

    Uppdaterad: 16 juni 2022

    Kontakta OSS

    Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

    Läs mer om behandling av personuppgifter

    Vad handlar din fråga om?
    Vad handlar din fråga om?