Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

5 Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen har hanterat de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på rimligt sätt givet omständigheterna. Riksrevisionen vill samtidigt understryka att ett omfattande användande av extra ändringsbudgetar medför risk för försvagad budgetdisciplin och att demokratiska inslag i budgetprocessen har begränsats.

Riksrevisionen bedömer även att det finns behov av förbättringar i flera viktiga avseenden så att riksdagen vid framtida kriser kan fullgöra sina uppgifter – att besluta om lagar och statens budget – på bästa sätt. Det är centralt att budgetprocessen även fortsättningsvis stödjer budgetlagens grundläggande krav om hög effektivitet och god hushållning med statens resurser.

Avsnitt

5.1 Risk för försvagad budgetdisciplin och demokratiska inslag i processen har begränsats

Våren 2020 drabbade coronapandemin hela samhället på ett sätt som ingen kris gjort tidigare. Det har motiverat regering och riksdag att ta fram extraordinära åtgärder extra snabbt. Under den granskade perioden lämnade regeringen 20 extra ändringsbudgetar till riksdagen innehållande åtgärdsförslag med budgeteffekter på mer än 400 miljarder kronor samt stora belopp för höjda garantier och utökade lånemöjligheter. Förslagen var fördelade på mer än 200 enskilda åtgärder, varav flertalet på statsbudgetens utgiftssida. De starka statsfinanserna och de kraftigt höjda utgiftstaken har givit regeringen stort ekonomiskt utrymme att lämna förslag till riksdagen för att motverka krisen.

Den omfattande användningen av extra ändringsbudgetar har dock inneburit väsentliga avsteg från budgetprocessens grundtankar. Avsaknaden av ett bindande utgiftstak (i reell mening) har inneburit att olika handlingsalternativ inte ställts mot varandra på samma sätt som om taken hade varit mer begränsande. Det stora antalet extra ändringsbudgetar och enskilda åtgärdsförslag har också gjort det svårare att bibehålla en helhetssyn över statens budget. En sådan helhetssyn är en förutsättning
för en god budgetdisciplin liksom att beslutade anslag uppfattas som bindande.

Den stora mängden extra ändringsbudgetar har också inneburit att viktiga demokratiska och kvalitetssäkrande inslag i beslutsprocessen har begränsats. Beredningsrutiner har snabbats på och remissförfaranden har begränsats, bland annat genom att Lagrådet givits kortare tid för yttranden över lagförslag. Den kraftigt förkortade riksdagsbehandlingen kan också ha påverkat vad som slutligen beslutats och genomförts.

5.2 Redovisningen av särskilda skäl och samlade konsekvenser för statens budget kan utvecklas

En extra ändringsbudget ska endast användas i situationer som kräver snabbare hantering än vad som är möjligt inom den ordinarie budgetprocessen. Regeringen är skyldig att redovisa de särskilda skälen till att förslag inte väcks inom den ordinarie budgetprocessen.

5.2.1 Särskilda skäl redovisas på propositionsnivå men inte för enskilda förslag

Riksrevisionen konstaterar att regeringen anger brådskan med att omhänderta pandemins konsekvenser som särskilda skäl i inledningen av samtliga extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021.

Flertalet av de extra ändringsbudgetarna innehåller en mängd olika sorters åtgärdsförslag för att motverka oönskade konsekvenser för såväl företag och samhällsekonomi som individer, hushåll och sjukvård. I många fall innehåller en och samma extra ändringsbudget fler än 20 enskilda förslag av helt olika karaktär och på olika politikområden. Riksrevisionen bedömer att de övergripande formuleringarna i avsnittet Ärendet och dess beredning, inte är tillräckliga för att motivera varför vart och ett av de enskilda förslagen behöver behandlas i en extra ändringsbudget. Riksrevisionen bedömer även att regeringen bör lyfta fram brådskan och tidsvinsten med att enskilda förslag hanteras utanför den ordinarie budgetprocessen.

5.2.2 De samlade konsekvenserna för statens budget kan redovisas tydligare

För att riksdagen ska kunna få en tydlig bild av de samlade konsekvenserna på statens budget för varje extra ändringsbudget bör redovisningen vara transparent, tydlig, fullständig och så långt som möjligt enhetlig. Detta är särskilt viktigt när antalet extra ändringsbudgetar är stort och när åtgärdsförslagen inte behöver finansieras av utgiftsminskningar på andra områden (som under pandemin).

Riksrevisionen bedömer att de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 innehåller samlade redovisningar av konsekvenser för statens budget, men att de skiljer sig åt beroende på vilken typ av förslag som lämnas. I samtliga fall, förutom i de extra ändringsbudgetar som endast berör lagförslag på statsbudgetens inkomstsida, framställs redovisningen endast i löptext. Riksrevisionen bedömer att förslagen skulle bli tydligare och mer transparenta, fullständiga och enhetliga om redovisningen i löptext kompletterades med en tabell innehållande en sammanställning av anvisade medel, förändrade inkomster, statens lånebehov och finansiellt sparande. De samlade förslagens konsekvenser för finansiellt sparande bör även alltid redovisas som andel av BNP eftersom överskottsmålet uttrycks på detta sätt. I de fall den extra ändringsbudgeten innehåller förslag om garantier eller bemyndiganden om lån bör detta också alltid framgå av redovisningen i avsnittet Konsekvenser för statens budget.

Det stora antalet extra ändringsbudgetar gör det svårare att få en helhetsbild av förslagens samlade budgetkonsekvenser sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades. När villkoren för extra ändringsbudgetar infördes i Riksdagsordningen och anvisningarna utformades i propositionshandboken och budgetcirkulären beaktades sannolikt inte scenariot att regeringen inom en tidsrymd av två år skulle lämna 20 extra ändringsbudgetar med sammanlagda åtgärdsförslag om mer än 400 miljarder kronor. I nuvarande situation med kraftigt höjda utgiftstak har avsaknaden av ackumulerade konsekvenser för statens budget sannolikt haft en mindre betydelse för riksdagens beslut. I ett scenario där statens finanser är betydligt svagare än i dag kan det dock vara annorlunda. Nämnda redovisning skulle kunna bidra till ökad transparens om vart statsfinanserna är på väg, vilket är centralt om övergripande avvägningar behöver göras.

5.3 Stor variation i kvaliteten på beslutsunderlagen för de enskilda åtgärdsförslagen

Utformningen av regeringens beslutsunderlag till riksdagen har påverkan på vad som beslutas och genomförs. Det är därför viktigt att beslutsunderlagen tydligt beskriver vad som föreslås och varför, vilka konsekvenser som förväntas och vad det kommer att kosta.

De drygt 200 åtgärdsförslag som lämnades i de extra ändringsbudgetarna för 2020 och 2021 kan delas in i fyra huvudgrupper: utgiftsändringar, inkomständringar, garantier och lån. På inkomstområdet kommer samtliga förslag med ny eller ändrad lagstiftning, vilket innebär högre formella krav på underlagen. Av de föreslagna utgiftsändringarna följer en mindre del av ny eller ändrad lagstiftning. I dessa fall är formkraven högre än när utgiftsändringen inte härrör från lagförslag.

I granskningen har det framkommit att Finansutskottet under arbetets gång har haft frekventa kontakter med företrädare för regeringen och Regeringskansliet och ibland även med vissa myndigheter. Uppgifter pekar samstämmigt på att samarbetet fungerat bra. Det är därför troligt att utskottets ledamöter ofta har haft en god förförståelse för förslagen i de extra ändringsbudgetarna då de nått riksdagens bord. Samtidigt har riksdagen i flera fall också riktat kritik mot vissa beslutsunderlag i de extra ändringsbudgetarna. Riksrevisionen bedömer att åtgärdsförslagen måste vara tillräckligt utförliga för att övriga riksdagsledamöter, medborgare, utvärderare och forskare i efterhand också ska kunna förstå. För flera åtgärdsförslag har regeringen inte följt Regeringskansliets interna anvisningar, budgetcirkuläret. Riksrevisionen bedömer även att dessa instruktioner skulle behöva utvecklas, både när det gäller hur förslagen ska redovisas innehållsmässigt och för att öka propositionernas läsbarhet och transparens.

5.3.1 Beslutsunderlagen behöver framför allt utvecklas för utgiftsökningar som inte följer av lagförslag

Riksrevisionen bedömer att beslutsunderlagen för förslag om inkomständringar, garantier och myndigheternas lån generellt sett håller högre kvalitet än förslag om utgiftsökningar som inte härrör från lagförslag. Samtidigt var den stora majoriteten förslag som regeringen lagt i extra ändringsbudgetar just utgiftsändringar som inte härrör från lagförslag. Av Riksrevisionens granskning framkommer det att underlagen i många fall är mycket kortfattade. Förslagen till utgiftsändringar utan lagförslag presenteras regelmässigt utan underrubrik på en halv sida text, och som minst på några rader. På ett övergripande plan framgår vad de olika förslagen innebär, men avsaknaden av underrubriker eller liknande gör texten onödigt svårläst när flera åtgärdsförslag lämnas i ett och samma textavsnitt. Regeringens underlag skulle många gånger behöva vara mer utförliga och tydliga, enligt Riksrevisionens bedömning.

Under pandemin har regeringen under tidspress utformat ett antal samhällsviktiga åtgärder i form av skilda ekonomiska stöd till olika sektorer. Med detta i åtanke har förslagen om kreditgarantier, korttidsarbete, omställningsstöd och anstånd med skattebetalning varit exempel på goda beslutsunderlag. Underlagen omfattar ofta transparenta beräkningar, resonerande analyser om förslaget, alternativ utformning, risker för överutnyttjande och fusk, oönskade effekter på strukturomvandling med mera. En nackdel är emellertid att dessa underlag är mycket omfattande och i digraste laget för snabbehandling.

Samtidigt drar Riksrevisionen slutsatsen att underlagen till andra förslag om ekonomiskt stöd till olika samhällssektorer många gånger varit alltför kortfattade. Ekonomiska stöd är medel som omfördelas från skattebetalarna till specifika målgrupper. Därför är det viktigt att det tydligt framgår vilka målgrupperna är och varför de behöver ytterligare stöd utöver vad som redan ges. Det är något som regeringen skulle kunna utveckla i beslutsunderlag för nya stöd. Riksrevisionen bedömer att det skulle bli lättare att förstå förslaget i sin helhet om regeringen tydligare beskriver förslagens bakgrund och sammanhang.

5.3.2 Generellt svårt att spåra vad beräkningarna bygger på och osäkerheter och risker redovisas knappast alls

Granskningen visar att beslutsunderlagen särskilt ofta är otillräckliga när det gäller att redovisa hur kostnader har beräknats och att osäkerheter inte beskrivs.

Många förslag till utgiftsökningar avser mycket stora och jämna belopp som lämnas utan tillfredsställande förklaring. Ibland ges intrycket av att regeringen tagit i med ett högt belopp som ska räcka till med marginal. Om så är fallet bör detta uttryckas tydligare. Handlar det i stället om en kvalificerad gissning i en osäker värld bör detta framgå. Vissa andra belopp anges med stor exakthet utan någon närmare förklaring. Det är i många fall också oklart hur länge de föreslagna medlen ska räcka och hur mycket av tidigare tilldelade medel som har förbrukats. Detta försvårar för beslutsfattare och medborgare att bedöma förslagen. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att Regeringskansliet hade mer detaljerat underlag för flertalet av de åtgärdsförslag som vi valde att granska särskilt ingående. I dessa fall hade en utförligare redovisning varit möjlig, bland annat i form av beräkningar och antaganden.

5.4 Bättre beredskap kunde ha minskat behovet av åtgärder utanför ordinarie process

Att döma av ordalydelsen i riksdagsordningen, om att regeringen ska ange särskilda skäl för att lämna en extra ändringsbudget, har lagstiftaren sannolikt avsett att extra ändringsbudgetar ska lämnas sällan och omfatta ett fåtal förslag som är kopplade till ett och samma akuta problem. På det sättet var också samtliga extra ändringsbudgetar före pandemin utformade. Pandemin har varit av en annan art och slagit brett, utvecklingen har varit svår att förutse och den har också blivit långdragen. Under 2020 och 2021 använde regeringen upprepade gånger sin möjlighet att lämna extra ändringsbudget. I de flesta fallen innehåller de dessutom många olika förslag på fler olika politikområden som också adresserar olika pandemirelaterade problem såsom akut behov av olika slags materiel, ekonomiskt stöd till individer, näringsliv och civilsamhälle samt styrning och resursförstärkning till sjukvården.

Situationen har också inneburit att regeringen har fått ta fram många helt nya krisåtgärder. Om den finanspolitiska beredskapen hade varit högre – med bättre förberedda åtgärder att snabbt ta i bruk vid behov – hade sannolikt fler pandemiåtgärder kunnat aktiveras inom ordinarie beslutsprocesser. Antalet åtgärdsförslag av olika slag skulle ha kunnat vara mindre, liksom omslutningen av budgetbeslut utanför den ordinarie processen. Sannolikt hade också de extra ändringsbudgetarna under pandemin kunnat vara färre. Med tanke på att användningen av extra ändringsbudgetar – av budgetmässiga och demokratiska skäl – är ett sistahandsalternativ, kan det övervägas hur både beslutsprocessen och beredskapen kan förbättras framgent.

5.5 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen

  • Överväg att utreda om processen för hur nödvändiga beslut fattas under en samhällsövergripande kris behöver förändras, och om den finanspolitiska krisberedskapen – exempelvis i form av förberedda, välutredda åtgärder – kan utvecklas. Detta skulle minska trycket på de extra ändringsbudgetarna när det gäller vad de ska klara av att hantera.
  • Ange för varje enskilt åtgärdsförslag de särskilda skäl som finns för behandling i extra ändringsbudget. Förtydliga tidsvinsten i förhållande till den ordinarie budgetprocessen, inklusive de ordinarie ändringsbudgetarna.
  • Utveckla de beslutsunderlag som lämnas till riksdagen i extra ändringsbudgetar så att varje enskilt förslags bakgrund och sammanhang framgår. Likaså bör det framgå hur kostnaden beräknats och för vilken tidsperiod medlen är tänkta att räcka. Bedöm och redovisa eventuella osäkerheter om förslagets verkan och kostnad.
  • Öka beslutsunderlagens transparens och läsbarhet, exempelvis genom att för varje enskilt förslag i en extra ändringsbudget redovisa det under en egen rubrik.
  • Utveckla redovisningen så att de samlade konsekvenserna för statens budget även framgår i tabellform. Säkerställ att de samlade förslagens konsekvenser för finansiellt sparande som andel av BNP redovisas, liksom i förekommande fall förslag om garantier och bemyndiganden av lån.
  • Överväg att även redovisa de ackumulerade konsekvenserna av extra ändringsbudgetar som lämnats sedan den senaste vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till Regeringskansliet (Finansdepartementet)

  • Utveckla Finansdepartementets interna anvisningar om budgetarbetet (budgetcirkuläret) med utgångspunkt i rekommendationerna till regeringen.

Uppdaterad: 16 juni 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?