Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

2 Statens budget och användningen av extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021

I det här kapitlet beskriver vi den statliga budgetprocess som används för att fördela medel till olika samhällsområden. Därefter beskrivs de lagreglerade krav som finns för att regeringen ska få lämna förslag på extra ändringsbudget. Vi går även igenom de regler och anvisningar som styr hur extra ändringsbudgetar ska utformas. En redovisning av i vilken omfattning extra ändringsbudgetar använts före och under pandemin 2020 och 2021 görs också, liksom av de typer av förslag som lämnats för att hantera pandemins konsekvenser.

Den läsare som redan är bekant med den statliga budgetprocessen kan gå vidare till avsnitt 2.3.

Avsnitt

2.1 Den statliga budgetprocessen och det finanspolitiska ramverket

Före den statsfinansiella krisen på 1990-talet bestämdes statens budget enligt ett nedifrån-och-upp-system. Riksdagen beslutade då om utgifterna anslag för anslag, och först när det sista beslutet hade fattats kunde budgetens omfattning och saldo räknas samman. Detta medförde att utgifterna kunde öka och att skatter fick höjas för att täcka dem. Själva processen bidrog till en svag budgetdisciplin med bland annat en ökande statsskuld som följd.

Krisen på 1990-talet tydliggjorde ett behov av att reformera budgetprocessen och att utveckla mål och regler för den ekonomiska politiken för att säkerställa långsiktig hållbarhet. Arbete inleddes och 1996 antogs en budgetlag[40] som bland annat innebar en reglering av statsbudgetens avgränsning samt vissa bestämmelser om användande av utgiftstak och utgiftsramar. Vidare infördes i riksdagsordningen bestämmelser som bland annat lagfäste en helt ny process där riksdagen beslutar om statens budget uppifrån och ned. I ett första steg beslutas budgetens omslutning och saldo och först därefter beslutas om innehållet: hur mycket medel som får användas till vad.

Under årens lopp har statens budget och budgetprocess reviderats och utvecklats. Ett par kommittéer tillsattes under 2010-talet för att utveckla lagstiftningen, och det ledde till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen samt till en ny budgetlag. I samband med översynen kodifierades också den praxis som utvecklats om när och hur regeringen får lämna förslag till budgetändringar under löpande budgetår. Detta innebar alltså att användningen av vår- och höständringsbudgetarna skrevs in i RO, liksom reglerna om extra ändringsbudget vid andra tillfällen.[41]

Vid sidan av budgeten och budgetprocessen finns det sedan länge också ett finanspolitiskt ramverk med regler för hur regeringens finanspolitik ska föras för att vara långsiktigt hållbar.[42]

2.1.1 Statens budget

Senast den 15 april varje år lämnar regeringen den ekonomiska vårpropositionen till riksdagen. Den innehåller förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, och regeringen redogör även för sina bedömningar av ekonomin och de särskilda utmaningar som finns under det kommande budgetåret.

Regeringen lämnar sin budgetproposition till riksdagen senast den 20 september varje år (utom under valår då tidsgränsen är 15 november). Den omfattar en beräkning av hur stora statens inkomster – skatteintäkterna – kommer att bli under det kommande året. Propositionen innehåller vidare regeringens förslag till hur statens utgifter ska fördelas. Utgifterna är indelade i 27 så kallade utgiftsområden. Varje utgiftsområde omfattar verksamheten inom ett särskilt samhällsområde; exempelvis är utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Den detaljerade användningen av områdets medel är fördelad på så kallade anslag. Medel som riksdagen avsatt för ett visst anslag får bara användas för de ändamål som riksdagen har bestämt. På utgiftsområde 9 finns exempelvis förvaltningsanslag som avser myndigheternas drift, såsom Socialstyrelsen (anslag 1:1) och Folkhälsomyndigheten (anslag 2:1). Andra anslag, ofta kallade sakanslag, huserar medel som är avsatta för transfereringar (och investeringar) såsom Tandvårdsförmåner (anslag 1:4), Bidrag till folkhälsa och sjukvård (anslag 1:6) och Insatser för vaccinberedskap (anslag 2:2).[43]

I budgetpropositionen lämnar regeringen också förslag till övriga ekonomiska åtaganden för staten – där bemyndiganden om utlåning och att ställa ut kreditgarantier ingår – som alltså kräver riksdagsbeslut.

Som tidigare nämnts lämnar regeringen även förslag på ett tak för statens utgifter – utgiftstaket – för det tredje tillkommande året, i budgetpropositionen.[44]

När detta är beslutat är det vad som gäller för statens verksamhet under det kommande budgetåret. På samma sätt sätter det beslutade utgiftstaket en övre gräns för statens utgifter för det tredje året. När budgetåret är till ända dras outnyttjade medel på sakanslag in, om inte regeringen beslutar något annat.[45]

2.1.2 Ändringar i statens budget under löpande budgetår

Ibland uppstår behov av att ändra i statens inkomster, utgifter eller övriga ekonomiska åtaganden. I vanliga fall samlas sådana ändringar – justeringar med anledning av oförväntade volymer i transfereringssystemen, justeringar för oförutsedd utveckling med mera – i en vårändringsbudget och en höständringsbudget som lämnas till riksdagen för beslut i samband med vårpropositionen respektive budgetpropositionen.

2.1.3 Riksdagens behandling av de ekonomiska propositionerna

När riksdagen har tagit emot regeringens ekonomiska proposition börjar riksdagsbehandlingen av förslagen. När en proposition har inkommit har ledamöterna möjlighet att formulera motförslag, så kallade följdmotioner, inom femton dagar. Det är Finansutskottet som bereder riksdagens beslut om vårpropositionen och ändringsbudgetar.[46] Utskottet sätter sig in i ärendet och formulerar sedan sitt förslag till riksdagsbeslut. I kammaren debatteras slutligen förslaget och beslutas därefter. Vårpropositionen för kommande år och vårändringsbudgeten beslutas i mitten på juni månad.

Budgetpropositionen beslutas i två steg. Finansutskottet bereder steg 1: det så kallade rambeslutet som gäller regeringens beräkningar av statens inkomster och förslag till medel till de olika utgiftsområdena. Beslutet fattas i slutet av november och då beslutas även höständringsbudgeten. Beslut om den mer detaljerade användningen för varje utgiftsområde, det vill säga fördelningen mellan olika anslag inom området, bereds i respektive sakansvarigt utskott. På så vis prioriteras först områden mot varandra och därefter olika användningar inom samma område mot varandra. Statens budget är i normalfallet klar i mitten av december.

2.2 Extra ändringsbudgetar – bara i undantagsfall

Om oväntade situationer uppstår som inte kan vänta till vår- eller höständringsbudgeten kan regeringen lämna förslag i extra ändringsbudgetar till riksdagen. Som framgått tidigare krävs att regeringen redovisar särskilda skäl för detta (se avsnitt 1.3). I det här avsnittet beskrivs ytterligare ett antal regler och anvisningar som är relevanta för extra ändringsbudgetar, utöver vad som framgick i kapitel 1.

2.2.1 Möjlighet till uppsnabbad riksdagsbehandling

För extra ändringsbudgetar gäller samma beredningsprinciper och procedurer som för vanliga propositioner. Riksdagen kan dock besluta om förkortad motionstid för att kunna fatta ett snabbare beslut. I flera av de extra ändringsbudgetarna som beslutades under 2020 och 2021 förkortades motionstiden: från normala 15 dagar till i genomsnitt 4 dagar.[47] I tre fall under 2020 begärde regeringen att motionstiden skulle förkortas till endast 1 dag. Även andra steg i riksdagens behandlingsprocess förkortades.

2.2.2 Enligt riksdagsordningen ska skälen för regeringens förslag redovisas

RO innehåller bestämmelser om riksdagen. I dess nionde kapitel regleras riksdagsärendenas väckande. I 2 § sägs att propositioner ska ”innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag”.

I 5 § samma kapitel framgår att om en proposition om statens budget innehåller förslag som avser längre tid än vad det berörda anslaget omfattar, så bör propositionen innehålla en uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som anslaget avser. Om det finns en plan för längre tid än den som förslaget avser, bör planen redovisas.

2.2.3 Propositionshandboken anger hur regeringens skäl ska beskrivas

Propositionshandboken är en vägledning för den som ska skriva en proposition. Den anger vad propositionens olika delar ska innehålla och hur de ska utformas. Varje förslag från regeringen ska åtföljas av ett avsnitt benämnt Skälen för regeringens förslag. I det avsnittet ska det finnas en saklig argumentation för regeringens förslag. Problemet ska presenteras och regeringen ska förklara varför den vill att riksdagen ska besluta om att genomföra just detta förslag. Det ska framgå hur problemet ska bli löst, vilka för- och nackdelar förslaget har, vilka konsekvenser det får och hur det skiljer sig från nuvarande förhållanden och alternativa lösningar.[48]

Enligt handboken behövs ibland också en kort bakgrundsbeskrivning, exempelvis av nuvarande förhållanden, för att sätta in läsaren i gällande regler och i det aktuella problemet.[49]

2.2.4 Finansdepartementets budgetcirkulär anger utformningen av förslag i ändringsbudgetar

Ett styrande dokument i regeringens budgetarbete är Finansdepartementets årliga budgetcirkulär.[50] Det ger detaljerade och utförliga anvisningar om hur de olika ekonomiska propositionerna ska utformas. I cirkulären för både 2020 och 2021 behandlar avsnitt 5, sidorna 25–31, hur en ändringsbudget ska utformas. Anvisningarna gäller alltså både för ordinarie ändringsbudgetar och för extra ändringsbudgetar. Avsnittets inledande text reflekterar riksdagens uttalade ambition om en stram budgetprocess och ett gott beslutsunderlag. Därefter anvisar avsnittet att alla förslag i en ändringsbudget ska innehålla

  • en inledande mening som beskriver anslaget (nytt anslag eller annat åtagande)
  • en förslagsruta där förslaget och i förekommande fall dess finansiering anges
  • ett avsnitt med rubriken Skälen för regeringens förslag.[51]

Förslagens standardiserade utformning framgår i figur 1 som visar hur ett förslag till utgiftsökning (”testmiljarden”) presenterades i en extra ändringsbudget.

Figur 1 Exempel på en utgiftsändrings utformning i extra ändringsbudget 2020

6.1 Ändringar av statens utgifter

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård

I statens budget för innevarande år finns för detta ändamål uppfört ett
anslag på 9 257 886 000 kronor.

Regeringens förslag: Anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård ökas med
1 000 000 000 kronor.

Skälen för regeringens förslag: Anslaget används bl.a. för utgifter för insatser inom regeringens arbete med hälso- och sjukvård och folkhälsa.

Regeringen har i propositionen Extra ändringsbudget för 2020 – Åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:132) föreslagit att anslaget ökas med drygt 1,5 miljarder kronor och att det även får användas för utgifter för extraordinära smittskyddsåtgärder som kan behöva vidtas i arbetet med utbrottet av coronaviruset.

Det finns ett behov av att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19 i syfte att bl.a. dämpa smittspridningen samt undvika ett stort bortfall av personal inom hälso- och sjukvården och annan samhällsviktig verksamhet, och i ett andra steg även inom övriga samhällssektorer. Anslaget bör därför ökas med ytterligare 1 000 000 000 kronor.

Källa: Prop. 2019/20:146, s. 34.

I skäl-avsnittet ska det framgå vad som är anslagets huvudsakliga ändamål, och det ska finnas en beskrivning av varför regeringen väljer att lämna förslag i en ändringsbudget. Det ska också framgå vad som är problemet och vad som har inträffat sedan budgetpropositionen som föranleder ett förslag i ändringsbudget. Hur regeringen avser att hantera problemet, i exemplet ovan genom att öka ett anslag, ska också beskrivas.[52] Budgetcirkulärets anvisningar för ändringsbudget återfinns i sin helhet i bilaga 8.

2.2.5 Propositioner med lagstiftningsförslag har krav på noggrann konsekvensutredning

När det gäller lagstiftningsförslag följer Regeringskansliet förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.[53] Den anger att en relativt omfattande konsekvensutredning ska genomföras och redovisas i förslag som omfattar lagstiftning. Förslag om statens inkomster regleras alltid i lag, så underlagen till pandemiförslagen på skattesidan omfattar alltid en konsekvensutredning. Även vissa förslag om ökade utgifter omfattar lagstiftning och har därför en konsekvensutredning redovisad.

2.2.6 Statens utlåning och garantier ska vara belagda med ränta eller avgift

I 6 kap. 3–5 §§ budgetlagen (2011:203) regleras vad som ska gälla när staten tar på sig ekonomiska åtaganden i form av utlåning och garantier. Riksdagen beslutar om att regeringen får – för ett eller flera budgetår – bestämma om utlåning (via Riksgäldskontoret), ställa ut kreditgarantier och göra liknande åtaganden.[54] För sådana åtgärder ska ränta eller avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnader för åtagandet.[55] Om räntan eller avgiften sätts lägre än den förväntade kostnaden ska regeringen lämna ett förslag på hur mellanskillnaden ska finansieras.[56]

2.3 Extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021

Före pandemin använde regeringen endast vid sällsynta tillfällen extra ändringsbudgetar för att hantera oförutsedda situationer med stora konsekvenser. Flyktingsituationen hösten 2015 är ett sådant exempel.

Pandemin som tog sin början våren 2020 drabbade hela samhället på ett sätt som ingen kris gjort tidigare. För att hantera dess konsekvenser lämnade regeringen sammanlagt 20 extra ändringsbudgetar till riksdagen under 2020 och 2021.[57]

2.3.1 Extra ändringsbudgetar användes sparsamt före pandemin

En lite längre tillbakablick visar att regeringen sammanlagt lämnade sju extra ändringsbudgetar från hösten 2014 till våren 2020, se tabell 1. Tillsammans innehöll de förslag som försvagade statens budget med 12,5 miljarder kronor. Tre av de sju extra ändringsbudgetarna lämnades med anledning av flyktingsituationen som uppkom under 2015.[58] De innehöll bland annat förslag om att riksdagen skulle anvisa 10 miljarder kronor i form av tillfälligt stöd till kommuner och landsting. Nuvarande bestämmelser om ändringsbudgetar infördes i september 2014.[59]

Tabell 1 Extra ändringsbudgetar från september 2014 till pandemins början våren 2020

År

Extra ändringsbudget

Budgeteffekt, miljarder kronor

2019

Sänkt mervärdesskatt på elektroniska publikationer (prop. 2018/19:73)

0,2

2019

Kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken (prop. 2018/19:46)

0

2018

Stöd till djurägare inom lantbruket som drabbats av torkan 2018 (prop. 2017/18:301)

0,5

2018

Ny möjlighet till uppehållstillstånd (prop. 2017/18: 252)

0,7

2017

Kapitaltillskott till PostNord AB (prop. 2017/18:39)

0,4

2016

Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar (prop. 2015/16:146)

-0,2

2015

Extra ändringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:47)

11


Summa budgeteffekt

12,5

Källa: Bet. 2019/20:KU10 och respektive proposition.

2.3.2 Merparten av regeringens åtgärdsförslag under pandemin har lagts fram i extra ändringsbudgetar

Aldrig tidigare har riksdagen haft att ta ställning till så många och stora åtgärdsförslag utanför den ordinarie budgetprocessen som under pandemin 2020 och 2021. Sammanlagt innehöll de 20 extra ändringsbudgetarna åtgärdsförslag om mer än 400 miljarder kronor samt förslag om kraftigt höjda garantier och låneramar för ett par myndigheter.

Åtgärdsförslagen i de extra ändringsbudgetarna riktades framför allt mot statsbudgetens utgiftssida. Under 2020 föreslogs sammanlagt 224 miljarder kronor i nya utgifter, medan åtgärdsförslagen på statsbudgetens inkomstsida beräknades minska statens inkomster med 51 miljarder kronor innevarande år. Därutöver lämnades förslag på höjda garantier om sammanlagt 123 miljarder kronor och utökade låneramar om sammanlagt 7 miljarder kronor. I tabell 2 redovisas åtgärdsförslagen per åtgärdstyp för de 12 extra ändringsbudgetar som lämnades under 2020. Tabell 3 innehåller motsvarande uppgifter för de 8 extra ändringsbudgetar som lämnades under 2021.

Tabell 2 Åtgärdsförslag i extra ändringsbudget under 2020, miljarder kronor[60]

Åtgärdstyp

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Summa

Utgiftsändringar

12,9



13,3


76

23,7

51,2

16,3

17,2

13,4

0,2

224,2

Inkomständringar

-27




-24

-0,4







-51,4

Garantier


5

100





18





123,3

Lån

0,2



4,7





1,7




6,6

Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från samtliga extra ändringsbudgetar under 2020.

Under 2021 innehöll de extra ändringsbudgetarna förslag på utökade utgifter om sammanlagt 114 miljarder kronor och förslag på minskade inkomster om 21 miljarder kronor innevarande år. Garanti- och låneramar föreslogs öka med sammanlagt 52 respektive 7 miljarder kronor.

Tabell 3 Åtgärdsförslag i extra ändringsbudget under 2021, miljarder kronor

Åtgärdstyp

1

2

3

4

5

6

7

8

Summa

Utgiftsändringar

30,8

0,3

18,6

12,4

13,2

23,3


15,2

113,7

Inkomständringar

-15,2


-1,4



-3,2

-1,5


-21,3

Garantier

50







1,5

51,5

Lån




0,7

6,5




7,2

Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från samtliga extra ändringsbudgetar under 2021.

Förslag om pandemirelaterade åtgärder för innevarande år lämnades även i vår- och höständringsbudgetar under 2020 och 2021. Förslagen om ökade utgifter i nämnda ändringsbudgetar uppgick sammanlagt till 80 miljarder kronor under 2020 och till 42 miljarder kronor under 2021.[61] Detta innebär att runt 75 procent av de nya utgifterna för innevarande år föreslogs i extra ändringsbudget under både 2020 och 2021. Åtgärdsförslag på statsbudgetens inkomstsida, och om höjda garantier och lånemöjligheter, lämnades endast i extra ändringsbudget.

2.3.3 Ett fåtal stöd stod för större delen av de föreslagna utgiftsökningarna

Den största delen åtgärdsförslag, både i belopp och i antal, avser ökade utgifter. I de 20 extra ändringsbudgetarna lämnades sammanlagt 184 förslag om utgiftsökningar.[62]

Relativt få åtgärder stod för merparten av de föreslagna utgiftsökningarna. Eftersom vissa stöd har förlängts i flera omgångar har medel anvisats till samma åtgärd i flera extra ändringsbudgetar. De fem största åtgärderna stod för nära tre fjärdedelar av de föreslagna utgiftsökningarna, se tabell 4.

Tabell 4 De fem största utgiftsåtgärderna i extra ändringsbudget under 2020 och 2021

Utgiftsåtgärd

Belopp miljarder kronor

Andel av totala utgiftsåtgärder

Korttidsarbete

88

26%

Omställningsstöd

84

25%

Ersättning för höga sjuklönekostnader

35

10%

Ersättning till kommuner och regioner för merkostnader

20

6%

Testning och smittspårning

18

5%

Delsumma

245

73%

Summa samtliga utgiftsåtgärder

338

100%

Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från samtliga extra ändringsbudgetar 2020 och 2021.

Korttidsarbete innebär att arbetsgivare har möjlighet att minska anställdas arbetstid och få statligt stöd för delar av lönekostnaderna. Stöd under det öppna och permanenta systemet, som var det som tillämpades under pandemin, kan sökas av arbetsgivare med tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter som beror på omvärldshändelser som inte kunnat förutses eller undvikas.[63] Omställningsstödet var ett stöd till företag som fick minskad omsättning i samband med coronapandemin under perioden juni 2020 till september 2021.[64]

Åtgärdsförslagen som berör inkomstsidan på statens budget är betydligt färre än de som berör utgiftssidan. De föreslagna inkomstminskningarna summerar sammanlagt till 73 miljarder kronor för de båda åren. Förslagen har dock olika karaktär och kan därför inte jämföras på samma sätt som utgiftsförslagen. Exempelvis innebär åtgärdsförslaget Anstånd med skatteinbetalningar att företag har möjlighet att skjuta fram skatteinbetalningar, medan åtgärdsförslaget Tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifter och nedsatt arbetsgivaravgift för unga innebär reella skattesänkningar.

Under 2020 och 2021 föreslog regeringen bemyndiganden om att få ställa ut garantier för sammanlagt sex ändamål i extra ändringsbudget. Under 2020 summerade förslagen till 123 miljarder kronor och under 2021 till 52 miljarder kronor. De två i särklass största förslagen avser samma ändamål, Kreditgarantier till förmån för små och medelstora företag.[65] Det första av de båda förslagen lämnades under våren 2020 varpå ett maximalt belopp på 100 miljarder kronor fastställdes. I början av 2021 såg regeringen ett fortsatt behov av garantierna, men då garantierna utnyttjats i lägre grad än väntat sänktes takbeloppet till 50 miljarder kronor. En extra ändringsbudget innehöll även förslag om statliga garantier till Europeiska unionen för lån till medlemsstater och till Europeiska investeringsbanken för en garantifond för stöd till företag. Garantibeloppen uppgick till cirka 9 miljarder kronor för vardera förslaget.[66]

De extra ändringsbudgetarna för 2020 och 2021 innehåller också fem förslag om att regeringen bemyndigas att besluta att myndigheter får ta upp lån i Riksgäldskontoret. De fem förslagen summerar till 14 miljarder kronor. Beloppen avser främst att Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten ska få ta upp lån för beredskapsinvesteringar och vaccininköp,[67] och att Transportstyrelsen får en utökad ram för att tillgodose behovet av rörelsekapital.[68]

2.3.4 Ungefär hälften av de medel som anvisades i ändringsbudget förbrukades inte

Riksdagen beslutade om att anvisa ytterligare 304 miljarder kronor i statens budget under 2020, varav 224 miljarder kronor föreslogs i extra ändringsbudgetar och 80 miljarder kronor i vår- och höständringsbudget. Utgifterna blev 155 miljarder kronor lägre än vad som anvisades totalt, vilket innebär att ungefär hälften av de ytterligare anvisade medlen inte utnyttjades.[69]

Även under 2021 blev förbrukningen på statens budget betydligt lägre än vad som anvisades. Detta år beslutade riksdagen om att anvisa ytterligare 162 miljarder kronor, varav 114 miljarder kronor i extra ändringsbudget. För anslag i statens budget som anvisades ytterligare medel, bland annat för att begränsa konsekvenserna av covid-19, var förbrukningen 95 miljarder kronor lägre än vad som anvisades under 2021. Närmare en tredjedel av detta förklaras av att 38 miljarder kronor sammanlagt anvisades på anslaget för omställningsstöd i extra ändringsbudget. Förbrukningen på anslaget för omställningsstöd blev runt 10 miljarder kronor.[70]

2.3.5 Samarbetet mellan riksdagen och Regeringskansliet

I riksdagen är det Finansutskottet som ansvarar för beredningen av alla förslag om ändringar i statens budget, oberoende av vilket sakområde förslaget avser.[71] På så sätt kan arbetet lättare hållas samman, men det medförde samtidigt en mycket hög arbetsbelastning för Finansutskottet under pandemin. För att mäkta med att omhänderta de omfattande förslagen lånades personal i viss mån in från andra utskott.

Under beredningarna av de extra ändringsbudgetarna var dialogen med Regeringskansliet extra tät och i många fall fördes dialog även direkt med de berörda myndigheterna. Flera utskottsinitiativ togs och riksdagen lämnade även i flera fall tillkännagivanden till regeringen.[72] Av vår intervju med Finansutskottets kansli framgick att systemet med de extra ändringsbudgetarna, enligt deras mening, har använts och fungerat så som avsett. Kansliet menar att det inte har varit någon tvekan om att de särskilda skäl som förutsätts för samtliga extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021 var uppfylla. Det kan dock konstateras att antalet extra ändringsbudgetar som presenterats och hanterats under de senaste dryga två åren har varit exceptionellt. Tiden får utvisa om systemet med extra ändringsbudgetar fortsatt är ändamålsenligt under mer normala omständigheter.[73]

2.3.6 Några av budgetavdelningens avvägningar för att värna om statens medel

Vid vår intervju med en företrädare för Finansdepartementets budgetavdelning betonades att man på avdelningen försökt vara konsekventa med att endast tillåta pandemirelaterade åtgärder i extra ändringsbudgetar. Det pågår alltid större eller mindre kriser som skulle kunna mildras med hjälp av medel från statens budget. Företrädaren för budgetavdelningen framförde att man har försökt hålla de extra ändringsbudgetarna rena i det här avseendet. Budgetavdelningens hållning har varit att andra behov ska prioriteras med befintliga medel eller vänta till en vår- eller höständringsbudget.[74]

När det gäller den principiella avvägningen, om medel bör skjutas till för längre tidsperioder eller utökas efterhand, har balansgången varit svårare, enligt budgetavdelningen. Å ena sidan förbättras planeringsförutsättningarna för företag, organisationer och enskilda om större belopp tillförs för en längre tidsperiod. Å andra sidan har det varit viktigt att inte ge stöd eller ersättningar när dessa inte har behövts eller varit ändamålsenliga. Stöd har därför löpande omprövats och anpassats utifrån smittspridningens utveckling och den ekonomiska utvecklingen samt med hänsyn till budgetlagens krav på god hushållning med statens medel, enligt företrädare för Finansdepartementet.[75]

  • [40] Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, numera budgetlagen (2011:203).
  • [41] 9 kap. 6 § RO samt tilläggsbestämmelse 9.6.1.
  • [42] Ramverket består av lagstiftning och praxis och beskrivs i skr. 2017/18:207.
  • [43] Även statens inkomster systematiseras på ett liknande sätt – inkomsttitlar – något vi bortser från vidare i granskningen.
  • [44] Se 2 kap. 2 § budgetlagen.
  • [45] Se 7 § anslagsförordningen (2011:223).
  • [46] Se 7 kap. 9 § RO.
  • [47] Genomsnittlig motionstid för 19 extra ändringsbudgetar. För den extra ändringsbudget som avsåg ny permanent lagstiftning (EÄB2 2020) och därmed förknippade utgiftsökningar, begärde regeringen ingen förkortad motionstid.
  • [48] Ds 1997:1, s. 78.
  • [49] Ibid, s. 78–79.
  • [50] Budgetcirkulären uppdateras årligen, men de delar som är aktuella i den här granskningen är i stort sett identiska mellan de två relevanta åren 2020 och 2021. Cirkulärets riktlinjer grundar sig på de delar i RF, RO och budgetlagen som ställer krav på regeringen i förhållande till riksdagen.
  • [51] Cirkulär Fi 2021:1, s. 26, se bilaga 8.
  • [52] Andra förslag som formuleras på samma sätt är: nytt anslag, nytt anslagsändamål och beställningsbemyndiganden. I cirkuläret redogörs för hur förslagens finansiering ska redovisas. Under normala omständigheter måste utgiftsökningar finansieras med utgiftsminskningar. Under 2020 och 2021 rymdes emellertid alla föreslagna utgiftsökningar under de kraftigt höjda utgiftstaken som är den yttre restriktionen för utgiftsökningarna. Därför har de förslag som vi granskat varit ”ofinansierade”, dvs. de har ökat statens utgifter med samma belopp.
  • [53] Men är inte bunden därtill.
  • [54] Se 6 kap. 3 § budgetlagen.
  • [55] Se 6 kap. 4 § budgetlagen.
  • [56] Se 6 kap. 4 § tredje stycket budgetlagen.
  • [57] Tillsammans omfattar de 20 extra ändringsbudgetarna 1 268 sidor text. Den i omfång minst omfattande innehåller 8 sidor (prop. 2019/20:136, EÄB2 2020) och den mest omfattande 297 sidor (prop. 2019/20:181, EÄB8 2020).
  • [58] Prop. 2015/16:47, prop. 2015/16:146 och prop. 2017/18:252.
  • [59] Prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, s. 36 f., rskr. 2013/14:351 2013/14:351 och rskr. 2013/14:352.
  • [60] Vår numrering av extra ändringsbudgetar följer propositionernas löpnummer. Det innebär att vår numrering för 2020 i några fall inte sammanfaller med den ordningsföljd som propositionerna lämnades till riksdagen. Numreringen för extra ändringsbudgetar framgår av bilaga 2.
  • [61] Vår- och höständringsbudgetarna innehåller även åtgärdsförslag som inte är relaterade till pandemin.
  • [62] Flera av förslagen avsåg samma anslag. Under 2020 fanns 492 anslag på statens budget.
  • [63] Prop. 2019/20:132, s. 45 (EÄB1 2020).
  • [64] Prop. 2019/20:181, s. 26 (EÄB8 2020).
  • [65] Prop. 2019/20:142 (EÄB3 2020) och prop. 2020/21:77 (EÄB1 2021).
  • [66] Prop. 2019/20:181 (EÄB8 2020).
  • [67] Prop. 2019/20:146 (EÄB4 2020) och prop. 2020/21:121 (EÄB5 2021).
  • [68] Prop. 2020/21:84 (EÄB4 2020).
  • [69] Skr. 2020/21:101, s. 7.
  • [70] Skr. 2021/22:101, s. 29–30.
  • [71] SOU 2013:73, s. 197.
  • [72] Exempelvis har regeringen lämnat förslag till åtgärder i prop. 2020/21:166 (EÄB 6 2021) med anledning av tre tillkännagivanden från riksdagen. Det handlar om att förlänga skatte- och avgiftsfriheten för förmån av fri parkering och gåva till anställda, att sänka den årliga sammantagna räntekostnaden för anstånd med skatteinbetalningar och att införa ett garantistöd till kultur och idrott (bet. 2020/21:SkU32, rskr. 2020/21:159, bet. 2020/21:FiU40, rskr. 2020/21:175 och bet. 2020/21:FiU44, rskr. 2020/21:231).
  • [73] Intervju med företrädare för Finansutskottets kansli, 2021-09-15 samt e-post från Finansutskottets kansli, 2022-05-11.
  • [74] Intervju med företrädare för Finansdepartementets budgetavdelning, 2021-09-17.
  • [75] E-post från Finansdepartementet, 2022-02-22.

Uppdaterad: 16 juni 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?