Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Skolpengen – effektivitet och konsekvenser (RiR 2022:17)

Skolpengen infördes i samband med valfrihetsreformen för skolan, och har varit viktig för att elever ska kunna välja skola. Riksrevisionens granskning visar att systemet har vissa nackdelar, och att regeringen bör se till att en nationellt bestämd schablon för ersättningen till fristående skolor införs.

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om regelverket för skolpeng till fristående skolor bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. Med skolpeng avses det belopp som en elev genererar till en enskild huvudman, alternativt som eleven genererar till den kommunala skola som hen går vid. Skollagen stipulerar att alla elever ska få stöd att nå så långt som möjligt, och för att uppnå det måste tillgängliga resurser användas så effektivt som möjligt. Skolpeng till fristående skolor infördes ungefär samtidigt som valfrihetsreformen och var viktig för att ge fler elever möjlighet att välja skola. Skolpengen har bland annat kritiserats för att inte bidra till skollagens målsättning.

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regelverket i vissa avseenden motverkar en likvärdig skola och därför behöver förändras. Riksrevisionens bedömning är att det nuvarande regelverket medför svårigheter för såväl huvudmännens möjlighet att planera sin verksamhet som en effektiv resursfördelning. Det beror bland annat på att enskilda huvudmän ska ersättas enligt lika villkor, men har andra förutsättningar för sin skolverksamhet än de kommunala huvudmännen. Samtidigt har de enskilda huvudmännen svårt att bedöma om de får rätt ersättning. Därutöver speglar inte skolpengens storlek kostnaden för att ta emot eller förlora en ytterligare elev. Riksrevisionens bedömning är även att regelverket för påtagliga negativa följder på lång sikt vid etablering av fristående skolor inte fungerar ändamålsenligt.

Granskningens resultat

Sedan tidigt 1990-tal har det skett en stor ökning i antalet och andelen fristående skolor och elever i fristående skolor. Andelen elever i fristående skola har ökat uppåt tjugo gånger sedan 1992. År 2020 hade 65 procent av eleverna en fristående skola inom fem kilometer från bostaden. Valmöjligheterna är störst i områden med många utlandsfödda vårdnadshavare. Vårdnadshavare med högre utbildning väljer oftare en fristående skola för sina barn. Andelen elever som går i den närmsta kommunala skolan har minskat med drygt fyra procentenheter sedan 2008, vilket tyder på att fler elever använder sin möjlighet att välja skola.

En mycket stor del av skolans kostnader är fasta och kan inte reduceras för att skolan tappar några elever. Inte heller ökar kostnaderna för att ett fåtal elever tillkommer – såvida inte delningstalen gör att nya klasser måste skapas. I de flesta kommuner bestäms skolpengen utan hänsyn till skolornas fasta kostnader. Det kan få stora ekonomiska konsekvenser för både den skola som tappar elever och den som tar emot dem. Detta gör att skolor med ett osäkert elevunderlag kan bli mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, anställa mindre erfaren personal eller anpassa tjänsteomfattningen för viss stödpersonal. På så vis försämras möjligheten till kontinuitet och stabilitet för elever i behov av stöd.

Regelverket för ersättning till fristående skolor säger att hemkommunen ska lämna bidrag för varje elev i fristående skola. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna skolan. Bestämmelsen brukar benämnas principen om lika villkor. Riksrevisionens bedömning är att den inte alltid medför lika förutsättningar för skolverksamheten eftersom de kommunala huvudmännen har ett ansvar som de enskilda huvudmännen inte har. Hemkommunansvaret, det vill säga ansvaret för att se till att alla skolpliktiga elever går i skolan men också att erbjuda alla elever som så önskar en utbildningsplats, kostar. Kommunen kan till exempel inte besluta om storleken på sin skolverksamhet utan måste anpassa den utifrån det elevunderlag som finns.

En stor majoritet av kommunerna finansierar skolverksamheten med hjälp av en skolpengsmodell. Riksrevisionens bedömning är att det nuvarande regelverket styr kommunerna mot en sådan modell, trots att kommunerna inte måste använda samma resursfördelningsmodell till de egna skolorna som till de fristående. Det är möjligt för kommunerna att använda andra modeller men de måste alltid kunna visa att de fördelar resurser inom grundbeloppet till de fristående skolorna på samma grunder som till de egna enheterna.

De negativa effekterna av regelverket för skolpeng framkommer särskilt i samband med att fristående skolor etableras i situationer då de inte fyller något direkt kapacitetsbehov. Om en skola förlorar ett större antal elever till den nyetablerade skolan får det ibland konsekvenser för möjligheten att tillhandahålla det stöd som behövs för de elever som blir kvar på skolan. Om det är den kommunala skolan som förlorar elever kan det i förlängningen leda till att skolpengen i kommunen ökar.

Bidragsbesluten som skickas till de enskilda huvudmännen från elevens hemkommun ser ut på en mängd olika sätt. En del är tydliga men många är otydliga och uppfyller inte skolförordningens krav på vad redovisningen ska innehålla. Många ärenden överklagas också till förvaltningsdomstol. Ärenden som går till domstol kräver mycket resurser av samtliga inblandade parter. Därutöver finns det flera olika sätt för en kommun att bokföra sin lokalkostnad, vilket i sin tur påverkar ersättningen som betalas ut till de enskilda huvudmännen.

En skola ska inte få tillstånd att etableras eller utöka om det på lång sikt innebär påtagliga negativa följder för eleverna eller det kommunala skolväsendet. Under den granskade tidsperioden ser vi inget fall där Skolinspektionen inte bedömt utifrån de exempel som anges i förarbetena till lagtexten, vilket Riksrevisionen bedömer som för snävt. Ytterligare ett problem är att Skolinspektionen baserar sina beslut på de underlag som inkommer från kommunen och den sökande huvudmannen, oavsett kvaliteten på dessa underlag.

Riksrevisionen bedömer att det finns problem med nuvarande regelverk som är svåra att komma åt med mindre justeringar. Det finns skäl att ompröva om fristående skolor ska ersättas enligt samma grunder som de kommunala. Riksrevisionen föreslår regeringen ett annat resursfördelningssystem för de enskilda huvudmännen. Systemet bör utredas vidare, och vara nationellt bestämt men tillåta vissa variationer utifrån till exempel lärarlöneläget, fastighets- och hyresmarknaden, befolkningstätheten och huvudmannens fasta kostnader.

Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

  • se till att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till enskilda huvudmän.
  • se över regelverket för påtagliga negativa följder så att det blir tydligt vad som avses.

Om regeringen väljer att inte iaktta rekommendationen om en schablonmodell för ersättningen till fristående skolor rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:

  • se till att det införs en schablon för lokalkostnadsersättning till enskilda huvudmän.

Riksrevisionen rekommenderar Skolinspektionen att

  • säkerställa att myndigheten har tillräckligt underlag avseende påtagliga negativa följder på lång sikt för att kunna göra en helhetsbedömning.
  • tydliggöra sina beslut avseende påtagliga negativa följder så att besluten blir transparenta för mottagaren.
  • systematiskt ta fram kunskap om vilka negativa följder på lång sikt som uppkommit i samband med nyetableringar.

Riksrevisionen rekommenderar Skolverket att

  • använda sitt bemyndigande och arbeta fram en nationell mall för hur redovisningen av kommunernas bidragsbeslut till enskilda huvudmän ska se ut. Om en schablonmodell för fristående skolor införs kommer denna mall på sikt att bli överflödig.

Uppdaterad: 30 juni 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?