2. Regelverk, myndigheternas ansvar och kommunernas tillämpning

Avsnitt

2.1 Skolpengens regelverk

I Sverige finns kommunala, statliga och enskilda huvudmän för grundskolan. Den absolut största delen av skolans kostnader finansieras via kommunbudgeten. Hur fristående skolor ska ersättas för sina elever regleras i skollag och skolförordning. När elever går i en annan skola än en kommunal skola i hemkommunen ska hemkommunen lämna ersättning till den aktuelle huvudmannen för varje elev som tas emot. När en elev går i en fristående skola ska ersättning ges i form av ett grundbelopp och eventuellt ett tilläggsbelopp.[11] Grundbeloppet ska inkludera kostnader för följande:[12]

• Undervisning
• Lärverktyg
• Skolmåltider
• Elevhälsa
• Lokaler
• Administration (3 procent av ovanstående poster)
• Moms (6 procent av ovanstående poster)

Det är inte fastslaget i lagtext att alla elever ska åtföljas av en skolpeng, eller att kommunen måste använda samma resursfördelningsmodell till sina egna skolor som till de fristående. Skolförordningen säger dock att hemkommunen ska lämna bidrag för varje elev, med en tolftedel per månad.[13] Vidare ska bidraget bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna skolan.[14] Kommunerna måste kunna visa att de fördelar medel till de fristående skolorna efter samma grunder. Detta medför att regelverket styr kommunerna mot en skolpengsmodell om de har fristående skolor.

Grundbeloppet ska bestämmas per kalenderår och före kalenderårets början.[15] Om en kommun sedan tillskjuter extra resurser till sina egna skolenheter under kalenderåret ska motsvarande tillskott ges de enskilda huvudmännen som har elever hemmahörande i kommunen. Om kommunen minskar resurserna till grundskoleverksamheten kan återstående utbetalningar till enskilda huvudmän minskas, men redan utbetalda medel kan inte återkrävas.[16]

Riksdagen har tagit beslut om att bidrag ska ges på lika villkor vilket innebär att resursfördelningen ska vara lika oberoende av huvudman i varje enskild kommun. Det framgår tydligt i skolförordningen att kommuner ska kunna redovisa hur bidraget är beräknat. I bidragsbesluten ska framgå kostnader för lokaler, administration och moms, samt även övriga kostnadsposter om inte särskilda skäl finns. Lokalkostnadsersättningen ska motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev i motsvarande verksamhet, om inte bestämmelsen om faktisk kostnad används.[17]

2.2 Skolverkets och Skolinspektionens roll

2.2.1 Skolverket

Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet.[18]

2.2.2 Skolinspektionen

Statens skolinspektion ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Skolinspektionen har ansvaret för tillståndsprövning eller prövning av ärenden när det gäller såväl nyetableringar som utökningar av fristående skolor. Utökningar avser när en skola vill ha tillstånd för fler årskurser än de fått inledningsvis. Det finns inget tak avseende hur många elever en fristående skola kan anta till skolan, oavsett vad de angivit i ansökan att de kommer ha.

Skolinspektionens tillståndsprocess fördes över från Skolverket 2008 när Skolinspektionen bildades. Idag är tillståndsprocessen för grundskola en årscykel där ansökan om tillstånd är öppen under en period för att sedan handläggas och därefter meddelas beslut till huvudman och kommun.[19] Beslutet är möjligt att överklaga. Skolinspektionen ska i enlighet med det som anges i skollagen och förarbeten bedöma om en huvudman uppfyller kraven för att bedriva skola samt att det inte uppstår påtagliga negativa följder på lång sikt.

2.3 Kommunernas tillämpning av regelverket

I en kommun som väljer att använda sig av en skolpengsmodell för att finansiera sin grundskoleverksamhet ser processen ofta ut som följer: Kommunfullmäktige fastställer budgeten i november eller december inför kommande kalenderår. Inför att budgeten tas har mycket planeringsarbete redan gjorts på förvaltningarna. När de olika nämnderna fått sina budgetar fördelas den på nämndens verksamheter, till exempel förskola, förskoleklass, grundskola, fritidshem, gymnasieskola och vuxenutbildning. Därefter tar förvaltningen fram en beräkning där först administrationskostnader, tilläggsbelopp, kostnader för modersmålsundervisning och skolskjuts, skolpliktskostnader, med mera undantas. På resterande medel tas ett grundbelopp fram som alla fristående grundskolor som har elever boende i kommunen i fråga ska erhålla för varje elev. Många kommuner fördelar medel även till sina egna grundskolor med hjälp av ett grundbelopp per elev. De grundbelopp som utgår till kommunala grundskolor inkluderar dock inte avgifter för administration och moms. Ofta är kostnader för till exempel lokaler och elevhälsa helt eller delvis centrala i kommunen och belastar alltså inte direkt de kommunala skolenheterna, även om de enskilda huvudmännen får ersättning för lokaler och elevhälsa.

2.3.1 De flesta kommuner använder en skolpengsmodell

I den korta enkät som Riksrevisionen skickade ut i början av denna granskning uppger ungefär 83 procent av de som svarade[20] att de finansierar sina grundskolor med hjälp av en skolpengsmodell. 47 kommuner, motsvarande 17 procent, har uppgivit att de inte finansierar sin verksamhet med hjälp av en skolpengsmodell. Det är företrädesvis kommuner utan fristående grundskolor. Det finns varierande modeller för hur kommunerna utan skolpeng bestämmer sina skolenheters finansiering, men ofta sker det med hjälp av rambudgetering som bestäms utifrån en historisk ram som räknas upp med konsumentprisindex (KPI) och löner. Därutöver kan speciella behov justeras inför, och ibland under, budgetåret. Om en skola exempelvis märker att den har ett ökat antal elever med behov av extra stöd kan den äska och eventuellt få extra tilldelning.

Vi har även bett kommunerna skicka in ett bidragsbeslut för kalenderåret 2021. Det råder stor variation på storleken på grundbeloppen, men även på hur kommuner väljer att differentiera grundbeloppet. Det vanligaste är ett belopp för lågstadiet, ett högre för mellanstadiet och ett ytterligare något högre för högstadiet alternativt ett belopp för åk 1–6 och ett annat för 7–9. En del kommuner har samma belopp för alla stadier medan andra har olika belopp för varje årskurs. Det finns också andra varianter. Undervisning och lokalkostnader står för i genomsnitt cirka 80 procent av grundbeloppet enligt de uppgifter vi fått in.[21] I tabell 1 framgår minimi, maximum och genomsnittsnivåer på grundbeloppen för de kommuner som skickat in bidragsbeslut för år 2021. Ett femtiotal kommuner skickade in beslut för år 2022, de ligger på liknande nivåer och genomsnitten är på mellan 2 000 och 4 000 kronor högre.

Tabell 1 Grundbeloppsnivåer (kronor), år 2021

Anm.: Antalet observationer varierar något, och är lägre än antalet kommuner som besvarade enkäten. Ett femtiotal kommuner skickade in beslut för år 2022 och är därför inte med i beräkningen. Vissa kommuner har inga fristående skolor och därför inte heller några tal för grundbeloppen. Vissa beslut har gällt enstaka årskurser eller har av andra skäl inte gått att använda i jämförelsen.

Viktigt att ha i åtanke är att detta alltså är den del av grundbeloppet som varje elev i kommunen genererar till sin huvudman. Till detta kommer i många kommuner någon slags socio-ekonomisk kompensation. Det gör att våra siffror för grundbeloppen inte nödvändigtvis är jämförbara med varandra. En kommun som har ett lågt grundbelopp kan ha ett relativt högt socio-ekonomiskt tillägg, vilket gör att den genomsnittliga ersättningen till grundskolorna hamnar på en betydligt högre nivå. Kommuner med ett högt grundbelopp kan i sin tur sakna socio-ekonomiskt tillägg eller ha ett lågt sådant.

2.3.2 Många kommuner har socio-ekonomisk omfördelning av resurser

Alla kommuner ska tillämpa någon form av kompensatorisk resursfördelning inom kommunen, ofta kallat strukturbelopp. Det gör att skolpengen kan variera mellan elever med olika förutsättningar inom samma kommun. Ett eventuellt strukturbelopp ska även ges till elev i fristående skola enligt samma principer som för elever i kommunal skola. Ersättningen går till den enskilda huvudmannen som själv beslutar om hur skolpengen ska användas, till vilka skolor, och i vilket sammanhang.[22]

Skolinspektionen fann i en granskning av kommunernas resursfördelning inom skolan och arbete mot segregation att en majoritet av de granskade kommunerna hade brister i sina strategier för att motverka segregationens negativa effekter inom skolan. Det framkom även att ett mindre antal kommuner omfördelar för lite resurser för att de omfördelade medlen skulle få en påtaglig effekt på segregationens konsekvenser. Skolinspektionen riktade även kritik mot 25 av de 30 granskade kommunernas arbete med uppföljning och utvärdering av det resursfördelningssystem som tillämpades.[23]

Enligt en publikation från mars 2022 har 165 kommuner någon form av socio-ekonomisk ersättning. Bland dessa finns drygt 80 olika modeller för att fördela den socio-ekonomiska ersättningen.[24] Valet av modell kan ha stor betydelse för hur mycket skolorna får utöver grundbeloppet, även givet samma andel som omfördelas. Två kommuner i vår granskning anger exempelvis att de båda omfördelar 20 procent av budgeten för grundskolan. I den ena kommunen var det maximala tillägget per elev drygt 40 000 kronor, och i den andra drygt 17 000 kronor. Andelen av budget som fördelas enligt socio-ekonomiska mått skiljer sig åt enligt följande:

Tabell 2 Antal kommuner som omfördelar viss andel av budgeten enligt socio-ekonomiska faktorer

Källa: Linnea Lindqvist, 2022.
Anm.: 50 kommuner fördelar den socio-ekonomiska ersättningen med anslagsfinansiering eller dialog.

Det totala grundbeloppet som skolan får kan variera av flera orsaker, exempelvis:

• Skolpengens storlek. Storleken på skolpengen kan variera från år till år, utöver justering för inflation och löneuppräkning. Beloppet kan både öka och minska.
• Elevantal. Skolpengen bestäms kalenderårsvis, men eleverna bestäms ju huvudsakligen läsårsvis och antalet påverkar hur mycket resurser skolan får.
• Elevernas förutsättningar. Många kommuner fördelar delar av budgeten i form av strukturbelopp. Vanligast är ett strukturbelopp som bestäms av socio-ekonomiska faktorer hos eleverna.
• Strukturbeloppets konstruktion. Det kan variera från år till år, både vad gäller andelen av budgeten som fördelas så, och hur den fördelas.

Skolornas totala resurser påverkas även av andra faktorer, till exempel tilläggsbelopp och statsbidrag.

2.4 Terminologi

I debatten om skolpeng och fristående grundskolor nämns många olika begrepp, såsom skolpliktsavdrag, utbudsansvar, skolplaceringsansvar, lika villkor med mera. Eftersom vi använder oss av dem i granskningen definierar vi dem här, så som vi tolkar dem.

2.4.1 Skolpliktsavdrag

Skolpliktsavdrag är ett begrepp som användes till exempel i prop. 2008/09:171 där man föreslog att ta bort möjligheten för kommunerna att göra ett avdrag för skolpliktsansvaret innan de bestämde grundbeloppet. I propositionen definieras denna eventuella merkostnad på följande sätt: ”avdrag för kostnader som kan hänföras till kommunens skyldighet att ha beredskap att ta emot elever i grund- eller gymnasieskolan.”[25]

I Skolverkets rapport Prövning och bidrag för fristående skolor: Redovisning av regeringsuppdrag[26] som låg till grund för utredarens bedömning används begreppet skolplikt-/ansvarskostnaden.

Enligt skollagen är det hemkommunens ansvar att säkerställa att alla skolpliktiga barn i kommunen på något sätt får föreskriven utbildning – i de egna skolorna eller på annat sätt.[27] Uppdraget medför en viss merkostnad eftersom kommunen måste hålla kontinuerlig koll på vilka barn som bor i kommunen och om de går i skola någonstans. Det är dock en mindre kostnad, och något som hänförs till kommunens myndighetsansvar och inte ska räknas in i grundbeloppet. Vår bedömning är att det är detta uppdrag som bör förstås med begreppet skolpliktsansvar. I ovan nämnda rapport av Skolverket avses dock ett vidare uppdrag.

2.4.2 Utbudsansvar, skolplaceringsansvar eller hemkommunsansvar

I dag används ofta begreppen merkostnader för utbudsansvar, skolplaceringsansvar eller hemkommunsansvar för att benämna kommunens ansvar för att se till att alla elever i kommunen får en utbildning. Det finns alltså en distinktion mellan kostnaden för att säkerställa att alla har en utbildning, och kostnaden för att bereda utbildning till alla. Enligt skollagen ansvarar hemkommunen för att alla skolpliktiga barn i kommunen får utbildning.[28] Det betyder att alla elever som önskar en plats i en kommunal skola måste erbjudas en sådan och att en elev aldrig kan tvingas gå i en fristående skola.[29]

Därutöver sägs ofta att kommuner har en skyldighet att tillhandahålla skolplats i rimlig närhet till hemmet, ett så kallat geografiskt ansvar. Detta är dock inte direkt uttryckt i skollagen förutom för förskolan där barn ska erbjudas plats så nära barnets eget hem som möjligt.[30] I den tidigare skollagen (1985:1100) är det tydligt uttryckt för förskoleklassen[31], men ingen sådan skrivning finns i nuvarande skollag. En elevs önskade placering får dock inte medföra att någon annan elevs berättigade krav på placering vid skolenhet nära hemmet åsidosätts.[32] Rätten till en placering nära hemmet framgår därmed indirekt av lagtexten även om bestämmelsen avser att reglera den konflikt som kan uppstå mellan en aktivt vald placering och en icke-vald placering.[33] Det anges dock att varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna.[34]

2.4.3 Fritt skolval

Enligt Skolverket har vårdnadshavare rätt att välja skola för sitt barn i hela kommunen.[35] Lagtexten säger att en elev ska placeras vid den (kommunala) skolenhet där vårdnadshavaren önskar att eleven ska gå. Om placeringen medför att en annan elevs berättigade krav på placering nära hemmet åsidosätts får eleven placeras vid en annan skolenhet inom sin grundskola.[36] I skollagen ges två ytterligare situationer där kommunen får frångå vårdnadshavarens önskemål: om den önskade placeringen medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller om det krävs för övriga elevers trygghet och studiero.[37] Vår bedömning är att termen fritt skolval egentligen är lite missvisande. Skolvalet innebär en långtgående möjlighet för elever och vårdnadshavare att få sina önskemål om skola beaktade – inte en absolut rätt att välja skola.

2.4.4 Lika villkor och likabehandlingsprincipen

Slutligen har det återkommande, åtminstone sedan tidigt 90-tal, talats om likvärdiga eller lika villkor för skolans huvudmän. I prop. 1991/92:95 talas om likvärdiga villkor, som definieras så här:

För att skapa realistiska möjligheter för föräldrar och elever att välja mellan kommunernas skolor och fristående skolor krävs att de som väljer en fristående skola tillförsäkras rätt till i allt väsentligt samma villkor och ekonomiska förutsättningar som de som väljer en kommunal skola. […] Likvärdiga villkor innebär dock inte nödvändigtvis att varje skola ska ges samma ekonomiska stöd. Det offentliga stöd som tillfaller en skola måste utgå från vilket ansvar och åtagande skolan tar och fullgör.[38]

I prop. 2008/09:171 står:

Det viktiga när det gäller hemkommunens bidrag för ett barn eller en elev i enskild verksamhet är i stället att resursfördelningen så långt möjligt sker på lika villkor, vilket innebär att en kommuns modell för ersättning till enskilt bedriven verksamhet i princip måste inkludera samtliga kostnader som kommunen har för ett barn eller en elev i den kommunala verksamheten av motsvarande slag.[39]

Med tiden har begreppet lika villkor alltmer kommit att betyda samma ekonomiska stöd, men någon strikt definition har vi inte kunnat hitta. Ibland används i stället termen likabehandlingsprincipen.[40] Vår bedömning är att likabehandlings-principen och principen om lika villkor är jämbördiga begrepp som bör förstås på samma sätt, och att de i dag huvudsakligen betyder samma ersättning för samma elev oavsett vilken huvudman eleven har.

I prop. 2021/22:161 används begreppet likabehandlingsprincipen, i betydelsen att grundbeloppet ska vara detsamma som den genomsnittliga kostnaden i kommunernas egen skolverksamhet.[41] Detta är en något annorlunda definition än den lagtext som slogs fast i samband med prop. 1995/96:200. Där skrevs ut att grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan.[42] Detta behöver inte betyda att grundbeloppet motsvarar den genomsnittliga kostnaden per elev i den kommunala verksamheten.[43] Skrivningen om att bidrag ska bestämmas efter samma grunder ligger kvar i både nuvarande lagstiftning och i nämnda proposition. I propositionen föreslogs att en basersättning först tas fram efter samma grunder, därefter att ett avdrag görs för kommuners merkostnader för att bestämma grundbeloppet.[44]

2.5 Tidigare litteratur

Det har skrivits en mängd utredningar och rapporter i ämnet som behandlas i denna granskning. I bilaga 1 finns en sammanställning av de utredningar som vi bedömt vara relevanta för granskningen. I kapitel 6 återges några av de mest relevanta publikationer som Skolverket publicerat i frågan. Därutöver har många aktörer givit ut en mängd rapporter, till exempel Svenskt Näringsliv, Friskolornas Riksförbund, Tankesmedjan Balans, LO, SNS välfärdspolitiska råd, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Arbetsgivareföreningen KFO[45] samt Konkurrensrådet[46].