Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

4. Påverkar regelverket huvudmännens förutsättningar att planera en bra utbildning, och medför det en effektiv resursfördelning mellan huvudmän?

I detta kapitel besvarar vi frågorna om planeringsförutsättningarna för huvudmännen och om regelverket medför en effektiv resursfördelning, och hur det i sin tur kan påverka eleverna. I granskningen har det framkommit ett antal faktorer som påverkar såväl planeringsförutsättningarna som effektiviteten i finansieringssystemet. Dessa faktorer är de höga fasta kostnaderna för skolverksamhet, principen om lika villkor, hemkommunsansvaret kombinerat med elevens rätt att önska och byta skola, regelverket för nyetableringar och bidragsbeslutens tydlighet och timing.

Detta är våra övergripande iakttagelser:

  • Regelverket medför en konstant ersättning för varje elev, som inte påverkas av att kostnaden för en ytterligare elev ofta är försumbar såvida inte nya klasser måste skapas.
  • Ju mer ineffektiv[59] skolverksamhet en kommun har desto högre ersättning utgår till de enskilda huvudmännen.
  • Regelverket medför en ryckighet och osäkerhet i finansieringen av skolenheterna vilket försvårar en långsiktig planering av bland annat stödinsatser för eleverna.
  • Regelverket för tillstånd att starta eller utöka skolverksamhet bidrar till försämrade planeringsförutsättningar eftersom det medför en stor osäkerhet kring behoven av skolplatser i kommunen. Detta påverkar särskilt de kommunala huvudmännen eftersom de har ett ansvar att se till att alla elever i kommunen har en skolplats.
  • Regelverket tillåter otydliga redovisningar av ersättningen till fristående skolor vilket bland annat medför en stor mängd domstolsärenden och att mycket resurser från såväl de kommunala som de enskilda huvudmännen läggs på att förklara och bestrida ersättningsärenden.
  • Regelverket för lokalkostnadsersättningen tillåter att ersättningen till de enskilda huvudmännen kan både öka och minska beroende på hur de kommunala lokalkostnaderna bokförs.

Huvudmännens skilda ansvar har genomgående relevans för de faktorer vi granskat. Vi ger därför först en kort beskrivning av huvudmännens skilda ansvar och vissa följder av det.

Avsnitt

4.1 Huvudmännens skilda ansvar och konsekvenser av det

Kommunala och fristående grundskolor har samma uppdrag och ansvar gentemot de elever som går i deras skolor, bland annat att ge alla barn och elever stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Den kommunala huvudmannen har dock ansvar för alla elever i kommunen, vilket den enskilda huvudmannen inte har. En kommun har en skyldighet att omedelbart erbjuda grundskoleutbildning för alla elever i skolpliktsålder som är boende i kommunen, även mitt i en termin om en elev då uttrycker en vilja att gå i hemkommens skola. Detta ansvar kan även innebära att storleken på klasserna blir ofördelaktiga ur ett ekonomiskt eller pedagogiskt perspektiv.

Hemkommunsansvaret kan medföra merkostnader för kommunen. Om det finns utrymme i befintliga skolor och klasser medför några ytterligare elever endast marginella kostnader, företrädesvis för skolmåltider och lärverktyg. Om de nya eleverna medför att delningstalen[60] överskrids så att kommunen måste öppna nya klasser medför tillskottet större merkostnader. Det handlar då företrädesvis om kostnader för ytterligare undervisande lärare och i vissa fall omkostnader för att tillhandahålla ytterligare klassrum. En fristående skola kan däremot säga nej till ytterligare elever när den har det antal elever som den bestämt som optimalt. I mer konkreta termer kan en fristående skola alltså ha 45 elever i kö men välja att bara ta in 30 av dem.[61] I det här fiktiva fallet är det således kommunens ansvar att se till att även de resterande 15 eleverna får utbildning. Den stora skillnaden är alltså att den kommunala huvudmannen inte kan fylla sina klasser eller bestämma antal klasser på samma sätt. Att kommunen inte alltid kan fylla sina klasser på samma sätt medför högre kostnader per elev för kommunen, vilket i förlängningen kan få effekter på skolpengens storlek.

Det kan också vara riskfyllt att dra ned på den kommunala verksamheten om en större mängd elever väljer att gå till andra skolor, såväl fristående som kommunala skolor i andra kommuner. Om intresset för de andra skolorna förändras eller elevantalet ökar igen av andra orsaker kan kommunen nämligen behöva skala upp den kommunala skolverksamheten igen.

Att genomsnittskostnaden per elev ökar när elevunderlaget minskar är inte specifikt för den kommunala skolan på grund av hemkommunsansvaret, utan något som även en fristående skola kan råka ut för. Det specifika för den kommunala huvudmannen i en sådan situation är att den ersättning som kommunen enligt lag ska ge de fristående skolor med elever som bor i kommunen blir högre. Det blir alltså en ökad kostnad för utbildning till samma antal elever, såvida inte kommunen kan dra ned på andra resurser så att genomsnittskostnaden inte ökar. Detta är en konsekvens av principen om lika villkor, som säger att elever i fristående skolor ska medföra ersättning enligt samma grunder som elever i den kommunala skolan.

4.2 Hur anser huvudmän och skolledningar att skolpengen fungerar?

Följande avsnitt baseras till stor del på de intervjuer med huvudmän och grundskolor som vi genomfört, se bilaga 2 för en närmre beskrivning.[62] Vi har i intervjuerna frågat hur de intervjuade upplever att nuvarande finansiering av skolan fungerar och hur den påverkar eleverna. Vår bedömning är att de enskilda huvudmännen huvudsakligen uppger att de är nöjda med modellen, men att de är missnöjda med vissa aspekter av den. Ett problem som ofta kommer upp är bristen på transparens i kommunernas bidragsbeslut. De upplevs som svåra att förstå, alternativt som för knapphändiga. Därutöver tar de enskilda huvudmännen upp problemen med lokalkostnadsersättningen, och att de ofta måste överklaga för att få ersättning i efterhand när de kommunala huvudmännen skjutit till resurser under året. Dessa problem tas upp nedan.

De kommunala huvudmännen och rektorerna har mer skilda uppfattningar av det nuvarande finansieringssystemet. Det är framför allt kommuner med många fristående skolor som upplever utmaningar med regelverket. Därutöver är det huvudsakligen skolor som har ett osäkert elevunderlag som upplever stora problem med skolpengsmodellen. Problemen rör mestadels svårigheten att göra en långsiktig planering av insatser, och att klara av kraftiga resursneddragningar när elever väljer andra skolor. Några av de kommuner som vi intervjuat har inga fristående skolor och några har inte heller en skolpengsmodell för sina egna skolor. De problem som kommunala huvudmän och skolor möter tas även de upp nedan.

4.2.1 Höga fasta kostnader som inte beaktas

Att bedriva skolverksamhet innebär höga fasta kostnader. Undervisning och lokalkostnader står för cirka 80 procent av grundbeloppet enligt de uppgifter som vi fått in från kommunerna. I posten undervisning som den definieras inom grundbeloppet ingår kostnader som är fasta på lång sikt (undervisande lärare), fasta på kort sikt (andra personalgrupper som lättare kan avvaras), och relativt rörliga (t.ex. fortbildningskostnader).[63] Kostnaderna inom posten elevhälsa kan även de anses vara fasta till viss del. Det anges i skollagen att det ska finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator, dock inte i vilken omfattning dessa funktioner ska finnas på skolorna.[64] Vi bedömer även kostnader för lokaler vara fasta på lång sikt. Alla grundskolor behöver lokaler och undervisande lärare, utan det är det vårt att bedriva undervisning. Det kan också vara kostsamt att kontinuerligt anpassa dessa efter mer eller mindre kortsiktiga fluktuationer i elevunderlagen.

Trots att en stor andel av skolans kostnader är fasta använder majoriteten av kommuner en ersättningsmodell som ger en konstant ersättning[65] per elev vid skolenheten. Utifrån de bidragsbeslut som vi fått in är det endast en kommun som har rapporterat att de tillämpar en modell som är differentierad efter hur många elever skolan har. De har en modell där skolpengen per elev stegvis minskar när antalet elever ökar.[66]

Konsekvensen av en hög andel fasta kostnader är att en skola som blir av med en eller två elever från varje klass i normalläget enbart blir av med en ytterst liten del av sina kostnader. I princip handlar det om kostnaden för måltider och lite läromedelskostnader. Samtidigt blir skolan av med de intäkter som eleverna genererat. Våra intervjuer bekräftar att det kan orsaka stora problem för skolorna. En enparallellig grundskola som till exempel tappar en elev extra från varje klass inför terminsstart förlorar i genomsnitt drygt 800 000 kronor per läsår, men har i princip samma utgifter. Om lokalkostnaderna dras av, eftersom många skolenheter inte direkt belastas av dem, blir skolan av med cirka 670 000 kronor, vilket är mer än en genomsnittlig årslön för en lärare.[67]

Det som kan vara extra svårt för en skolenhet att parera för är när det sker större och plötsliga förändringar, till exempel vid nyetableringar av fristående grundskolor eller när en existerande fristående skola utökar sin verksamhet. Vi har intervjuat rektorer i kommunala grundskolor som beskrivit hur deras verksamhet förändrats avsevärt på grund av större förändringar i deras närhet. Ett exempel kommer från en skola i en medelstor svensk stad där en fristående skola etablerades precis bredvid den kommunala skolan, trots att det inte fanns något behov av ytterligare skolkapacitet i det området. Cirka 5–10 elever från varje klass bytte till den nyöppnade skolan, vilket gjorde att den kommunala skolan hade klasser om 16–17 elever. För denna kommun är det ett för litet antal elever per klass för att det ska gå runt ekonomiskt. Konsekvenserna blev dels att skolan går med underskott varje år (vilket i detta fall bärs upp av andra grundskolor i kommunen), dels att skolan fått spara in på sådant som går att spara in på – specialinsatser, läromedel, fortbildning med mera. Till exempel fick skolan dra ned från två speciallärare till en. Som ett resultat upplever rektorn att de har svårt att organisera det stöd som alla elever har rätt till enligt lag.[68] För en kommun med fristående grundskolor är det svårt att göra riktade insatser till den utsatta skolan eftersom de inte kan ge den skolan medel på andra premisser än andra grundskolor i kommunen.

4.2.2 Principen om lika villkor medför en ineffektiv fördelning av resurser

Principen om lika villkor ger en ineffektiv resursfördelning eftersom kommunens totala kostnad för sina elevers utbildning kan bli högre utan att elevantalet ökar. I figur 1 illustrerar vi varför. Vi utgår här från fiktiva belopp i en kommun som valt att resurssätta även sina egna skolor med hjälp av en skolpengsmodell. Vi kan se från de bidragsbeslut som vi fått in att kostnader för lokaler och undervisning uppgår till i genomsnitt cirka 80 procent av utgifterna.[69] Vi har i illustrationen antagit att de fasta kostnaderna, här definierade som lokaler och undervisande personal, uppgår till 65 procent av intäkterna i utgångsläget. Det som blir över är sådant som ska täcka elevhälsa, stödinsatser, fortbildning, lärverktyg och måltider. Med undervisande personal avser vi klasslärare och ämneslärare, med andra ord de lärare som måste finnas i klassrummet för att det ska bedrivas undervisning.

Skolpengen bestäms mot slutet av kalenderåret innan den betalas ut. I vårt hypotetiska exempel startar en ny fristående skola höstterminen år t + 1. Under resterande del av år t + 1 används den redan fastställda skolpengen, men den kommunala skolan får mindre intäkter eftersom 200 elever bytt skola. De fasta kostnaderna är dock desamma i den kommunala skolan, vilket innebär mindre pengar över till de rörliga utgifter som skolpengen ska räcka till. När ny skolpeng ska beräknas mot slutet av år t + 1 har den kommunala huvudmannen färre elever men inte så mycket lägre kostnader, vilket resulterar i en högre genomsnittskostnad per elev och därmed en högre skolpeng – scenario 2.[70] Ett annat alternativ är att kommunen kräver besparingar på skolenheterna och på så vis behåller det ursprungliga beloppet – scenario 1.

Figur 1 Exempel på hur skolpengen och resurserna till skolan kan påverkas av en nyetablering (ett räkneexempel grundat på huvudsakligen fiktiva tal)

Figur 1 Exempel på hur skolpengen och resurserna till skolan kan påverkas av en nyetablering (ett räkneexempel grundat på huvudsakligen fiktiva tal)

Källa: Riksrevisionen, 2022.

Om kommunen väljer att behålla sin ursprungliga skolpeng kommer den kommunala skolan att få mindre resurser till rörliga kostnader, bland annat stödresurser – 15 000 kronor i stället för 35 000 kronor. Om kommunen väljer att höja skolpengen, kommer det i stället att bli en högre totalkostnad för att ge samma antal elever i kommunen undervisning. Den fristående skola som existerade redan vid år t får även den en högre skolpeng trots att den i vårt exempel inte fått förändrade förhållanden. Antalet elever som byter skola och från vilken, samt kommunens höjning av skolpengen, är hypotetiska tal med ändamålet att illustrera mekanismen bakom det vi ser som en ineffektivitet i finansieringen. Ovanstående är som sagt en illustration på hur det kan bli, i en situation där elevunderlaget är detsamma under de aktuella åren. Vi vill dock betona att så inte alltid är fallet. I kommuner med ett ökande elevunderlag kan det vara positivt för den kommunala verksamheten att fristående skolor etableras. Vi har läst åtskilliga yttranden från kommuner där de ställer sig positiva till nyetableringar just för att elevunderlaget ökar och en nyetablering gör att kommunen inte behöver bygga nya skolor.

4.2.3 Hemkommunansvaret och elevers valfrihet medverkar till en ryckig och osäker finansiering som försvårar grundskolornas planeringsförutsättningar

Skolpengen medför en osäker finansiering av grundskolor. Riksrevisionens bedömning är att systemet ger vissa skolor svårigheter att göra en långsiktig planering av bland annat de personalgrupper vars uppgift är att hjälpa de elever som är i mer behov av stöd än genomsnittseleven.

Eftersom skolpengssystemet ofta innebär en mer eller mindre omedelbar förlust av intäkter om elever slutar får det konsekvenser för skolornas planeringsförutsättningar. Som vi diskuterat ovan försvinner en hel skolpeng när en elev slutar, trots att skillnaden i utgifter är så liten. Hela skolpengen återkommer om en ny elev börjar någon månad senare. Framför allt för skolor som har ett mer osäkert elevunderlag medför detta en ryckighet i skolenheternas finansiering, som i sin tur kraftigt försämrar deras möjligheter till en långsiktig planering av personalstyrkan.

För att en reduktion av kostnaderna för lokaler och undervisande lärare ska vara möjlig måste det vara hela klasser som försvinner från skolan.[71] Om en hel klass försvinner kan en lärare eventuellt sägas upp, samtidigt som skolorna ogärna säger upp behöriga lärare. Vid någon enstaka intervju har det framkommit att onyttjade delar av skollokalerna ibland kan användas till annan verksamhet. På så vis belastas inte skolenheten kostnadsmässigt för dem. I de allra flesta fall står dock skolan kvar med de lokaler som den hade inledningsvis, även om den behöver ett klassrum mindre.

Det är dock sällan hela klasser som försvinner. När en ny skola etableras i närområdet kan existerande grundskolor förlora några eller många elever från varje klass. Det vanligaste är annars att grundskolor förlorar elever till närliggande fristående grundskolor i samband med att elever uppnår den ålder då skolan börjar ta in dem. Om det finns en populär 4–9 skola i närheten av en kommunal skola, visar våra intervjuer att många elever byter till årskurs 4 även om de trivs i sin nuvarande skola. Syftet är att de vill vara säkra på att komma in på den fristående skolan till högstadiet. Det kan få stora ekonomiska konsekvenser om den kommunala skolan förlorar elever, men inte tillräckligt många för att slå ihop klasser och samtidigt för få för att fylla klasserna.

Rektorer beskriver att de kostnader som kan justeras är till exempel utflykter för eleverna och inköp av nya läroböcker samt andra aktiviteter som går att avsluta. Därefter måste personal sägas upp. De första som sägs upp är av naturliga skäl de med visstidsanställning eller timanställda. Denna grupp består ofta av elevassistenter. Därefter måste skolan minska kostnaderna för övrig kringpersonal, i första hand de som inte enligt lag måste finnas på skolan. Det kan vara personal som arbetar med rastaktiviteter men också socialpedagoger. Till slut måste omfattningen på speciallärare, specialpedagoger, kuratorer etcetera dras ned. Skollagen stipulerar att sådana resurser ska finnas tillgängliga, men inte i vilken omfattning.[72] Den sista personalkategorin att dra ned på är klass- och ämneslärare.

Även fristående skolor har naturligtvis stora fasta kostnader. Fristående grundskolor som inte har kö och kan ta in nya elever när andra slutar drabbas på samma sätt som en kommunal skola av att elevunderlaget minskar. En före detta rektor vid en fristående skola berättade om när en annan enskild huvudman etablerade sig precis på andra sidan kommungränsen och den fristående skolan tappade närmare 20 procent av eleverna inom ett halvår. Det finns även kommunala skolor som har ett stabilt och ökande elevunderlag. För dessa skolor är systemet med skolpeng relativt problemfritt. Problemen uppstår huvudsakligen för de skolor som inte har ett konstant och lagom stort inflöde av elever.

Flera kommunala utbildningsförvaltningar berättar att de inte får besked om att eleverna sökt andra grundskolor förrän de tackar nej till platsen på den kommunala skolan, vilket ofta är väldigt sent. Många vårdnadshavare behåller dubbla placeringar till nära inpå skolstarten. För grundskolor utan kö är detta problematiskt eftersom de inte kan fylla upp de lediga platserna så sent i planeringsfasen. Svårigheten med att planera beror dock på två parametrar, där den ena är skolpengen som försvinner mer eller mindre omgående så fort en elev slutar, och den andra är skolvalet. Elevers möjlighet att önska och byta skola medför alltså svårigheter för huvudmännen.

I viss utsträckning är de beskrivna osäkerheterna sådant som kan pareras eller tas höjd för. Några av de rektorer för kommunala grundskolor som vi talat med berättar att de aldrig vågar räkna med att samtliga de elever som de under våren ser ut att ha nästa läsår faktiskt kommer att gå på skolan, och därmed medföra skolpeng. Rektorerna räknar i stället på det givna antalet minus några stycken per klass – för att inte stå med högre kostnader än vad de har täckning för. En ytterligare konsekvens av osäkerheten i finansieringen för skolenheterna är att skolledningen inte kan utlova tillsvidareanställningar. Det försvårar arbetet med att rekrytera rätt kompetens för att hjälpa elever i behov av extra stöd.

Ytterligare ett problem som många förvaltningar och rektorer, men inte alla, upplever är att de fristående grundskolorna ofta attraherar de mest högpresterande eleverna. De upplever också att mindre högpresterande elever återvänder till en kommunal skola efter några veckor eller månader. Andelen elever på den kommunala skolan som behöver stöd blir därmed större än i ursprungsläget. Våra analyser av registerdata visar att elever med lågutbildade föräldrar som lämnar en kommunal skola för att gå till en fristående skola har 35 procent högre sannolikhet att komma tillbaka till den ursprungliga skolan än andra elever. Elever med lågutbildade föräldrar är även överrepresenterade när det gäller att ha åtgärdsprogram. När det gäller elever som lämnar fristående grundskolor är det större sannolikhet för att flickor återvänder. Se tabell 4 i bilaga 4.

4.2.4 Regelverket för tillstånd att starta eller utöka grundskoleverksamhet medför en osäkerhet om behoven av skolplatser i kommunen

Riksrevisionens bedömning är att regelverket kring tillstånd att starta eller utöka skolverksamhet bidrar till försämrade planeringsförutsättningar på huvudmannanivå eftersom det medför en stor osäkerhet kring behoven av skolplatser i kommunen. Därutöver bedömer vi att bristande information till kommunen om utökning av både årskurser och elevantal i fristående skolor ytterligare försvårar den kommunala skolans planering.

En osäkerhet som upplevs på central nivå är möjligheten att en fristående skola etableras under tiden kommunen uppför en ny skola för att kunna möta ett uppskattat nutida eller framtida behov. Om kommunen enligt sina demografiska prognoser ser att det inom fem år behövs en ny grundskola kan den sätta igång en process för att planera och bygga en sådan. Samtidigt kan en enskild huvudman ansöka och etablera en grundskola inom samma upptagningsområde. Om den fristående skolan fångar upp en stor del av eleverna som kommunen bygger den nya skolan för, innebär det kraftigt ökade kostnader för kommunen men ett reducerat antal elever i den nya skolan. Detta är ett risktagande som ibland får politikerna att avvakta med beslut.[73]

I en intervju med en utbildningsförvaltning i en större kommun med tilltagande elevunderlag beskrivs svårigheterna så här:

”När vi ska planera, vad är behovet om 5–10 år? Hur ska vi tänka med fristående [skolor], kommer de ha sin ungefärliga andel? (…) Vi måste hela tiden ha beredskap för att planera [för] lite mer, för det är inte säkert att de utökar i samma omfattning [som elevunderlaget ökar] – då måste det komma till nya [fristående skolor], eller att de utökar [antalet] klasser. Det är klart, det har ju en kostnad, det märker vi. Och vi måste ju i alla lägen ta emot utifall det är någon som slutar eller om de [fristående skolorna] väljer att gå ner i antalet klasser (…) Då står vi där med sämre delningstal (…) Så det är en svårighet, definitivt, som blir kostnadsdrivande – den här osäkerheten.”

I en annan kommun tappade rektorn för en kommunal skola 35 elever fler än väntat till en fristående skola som etablerade sig i närheten:

”Det svåra blir ju när man har ett elevantal in över sommaren. Så tappar man 10 elever i augusti, eller 15, eller 20 eller 35 som jag gjorde i [annan kommun] en gång när en ny skola etablerades. Och då har man ju sin kostym, man har sin personal och då är det väldigt lite man kan göra.”

När en fristående skola fått tillstånd att starta får kommunen information om det, och skolan ska starta vid början av det läsår som inleds två år efter godkännandet. Om en skola får tillstånd för f–9 verksamhet, men väljer att inledningsvis starta bara 6–9, ligger tillståndet för övriga årskurser kvar så att skolan vid ett senare tillfälle kan välja att utöka sin verksamhet. I våra intervjuer framkommer exempel på att kommunen ryktesvägen fått höra att skolan kommer att öppna för ytterligare årskurser efter sommaren.

4.2.5 Regelverket tillåter otydliga redovisningar av ersättningsnivåerna

Riksrevisionen konstaterar att det är mycket stor variation i hur bidragsbesluten ser ut, och att många av dem är svåra att förstå. Att bidragsbesluten går att förstå för mottagaren är nödvändigt från rättssäkerhetssynpunkt och kan dessutom innebära att onödiga domstolsprocesser undviks. Riksrevisionens bedömning är att alla ärenden som överklagas till förvaltnings- eller kammarrätt medför stora administrativa kostnader för båda parter i processen. Det är resurser som under andra omständigheter skulle kunna användas för att åstadkomma en bättre måluppfyllelse för eleverna.

Grundbeloppet ska bestämmas före kalenderårets början, men enskilda huvudmän uppger att det inte alltid sker. Vi har också noterat det i beslut som vi begärt in från kommunerna. Ibland kommer budgetbesluten först flera månader in på det aktuella kalenderåret. Detta kan påverka planeringsförutsättningarna för såväl kommunala som fristående skolor. Om en kommun sänker grundbeloppet men meddelar detta efter att årets första utbetalningar gjorts gäller det nya beloppet enbart för kommande utbetalningar, åtminstone för de fristående skolorna. Även denna sorts osäkerhet kan få konsekvenser för eleverna eftersom det försvårar för skolenheterna att göra långsiktiga planeringar och rekryteringar.

I samband med vår enkät till kommunerna bad vi om ett bidragsbeslut. Vi har fått svar på enkäten från 270 kommuner, men inte alla har elever i fristående grundskolor, och vissa kommuner har inte inkommit med bidragsbeslut.[74] Underlagen har varit av varierande kvalitet och inte alltid vad vi efterfrågade. Sammantaget har vi fått in 125 beslut som kan bedömas.[75] En majoritet anger de olika kostnadsslagen, åtminstone de tre som alltid ska anges, det vill säga lokalkostnader, administration och moms. Några kommuner har mycket utförliga underlag där det tydligt framgår vad som ingår i beräkningarna, och ibland även vad som faktiskt inte ingår. Några kommuner skickar endast ett beslut om summan per elev som ersätts.

Tabell 4 Andel kommuner som bifogar information i bidragsbesluten

Kostnadsposter

Andel kommuner (procent)

Samtliga kostnadsposter

52

Enbart lokal, administration, moms

18

Endast peng per elev och ev. något av lokal, administration, moms

7

Enbart grundbeloppet

23

Anm.: Utöver dessa 125 bidragsbeslut som kunde bedömas fick vi in 16 beslut som nämner bilagor som inte bifogats och därför inte bedömts.

Vi har gjort en summarisk bedömning av om underlagen är otydliga, tillräckliga eller bra. Som tillräckliga underlag har vi bedömt alla de som redovisar samtliga kostnadsposter, det vill säga det som ska redovisas enligt skolförordningen. Lite drygt hälften av bidragsbesluten bedöms vara tillräckliga. Som bra har vi bedömt de underlag som utförligt redovisar hur kostnadsposterna är framtagna, och i några fall även vilka utgifter som inte är inkluderade. Det är enbart 4 procent av de bedömningsbara besluten som vi bedömer som bra.

I samtal med företrädare för enskilda huvudmän framkommer att de upplever att besluten ofta är svåra att förstå. Det efterfrågas en tydlighet i hur kommunen kommit fram till de budgetposter som redovisas, men även information angående vad som inte ingår. I intervjuerna ges ibland uttryck för en undran om kommunerna egentligen har högre administrationskostnader än de 3 procent som schablonmässigt läggs på de övriga kostnaderna i grundbeloppet. Det råder också oklarheter om exakt vilka kostnader kommunerna drar bort från beräkningen såsom administrationskostnader.

Några enskilda huvudmän uppger att utbildningsförvaltningen i kommunen årligen bjuder in dem till möten där de berättar och går igenom hur beräkningarna har gjorts, och huvudmännen får då tillfälle att ställa frågor. De huvudmän som berättat om en sådan ordning har oftast inte haft några klagomål på bidragsbesluten och anger att mötena är uppskattade. Många ärenden överklagas dock till förvaltningsdomstol. Sedan 2010, när nuvarande bestämmelser började tillämpas, har fler än 1 000 överklaganden prövats.[76] På senare tid har detta blivit svårare eftersom en ny rättspraxis utvecklats genom två avgöranden i Högsta förvaltningsdomstolen. I domarna slås fast att generella beslut som bara speglar det kommunala budgetbeslutet och kommunens resursfördelningsmodell inte går att pröva annat än genom laglighetsprövning.[77]

Om kommunen skjuter till mer medel under löpande budgetår, för att den kommunala grundskoleverksamheten går med underskott, eller av andra skäl, har de enskilda huvudmännen rätt att få motsvarande ersättning. Detta sker inte alltid per automatik och ibland måste de enskilda huvudmännen överklaga för att få de medel de har rätt till enligt regelverket. Dessa processer kan ta lång tid att avgöra, vilket ibland innebär att enskilda huvudmän får ersättning först efter att de elever som genererat skolpengen har slutat på skolan. Fristående grundskolor som vi intervjuat berättar att det försämrar möjligheten att planera en optimal utbildning för de elever som genererar ersättningen.

Vi konstaterar att Skolverket sedan 2011 haft ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om hur redovisningen ska se ut.[78] Skolverket har valt att inte utnyttja bemyndigandet, och har inga underlag till varför de inte gjort det. Skolverket har uppfattningen att föreskrifter om format på redovisningen inte är det som efterfrågas, utan att målgrupperna är mer intresserade av själva beräkningsmodellen.[79]

4.2.6 Regelverket för lokalkostnadsersättningen är behäftat med flera problem

En fristående skola ska få ersättning i enlighet med den genomsnittliga lokalkostnaden för kommunens elever, såvida inte kommunen bestämt att ersätta den enskilda huvudmannen enligt faktiska kostnader.[80] Vi konstaterar att det finns två uppenbara problem med det sätt som lokalkostnadsersättningen tas fram på idag. Det ena är att kostnaden för samma lokal kan variera stort beroende på hur kommunen bokför sina lokalkostnader. Det andra är att den totala kostnaden för lokaler blir högre i en kommun om ett större antal elever byter till en annan huvudman, men inte så många elever att lokaler kan sägas upp. Den genomsnittliga kostnaden blir då högre och de andra huvudmännen får följdenligt en högre lokalkostnadsersättning.

Lokalkostnadsersättningen bestäms av hur kommunen bokför sina lokaler

I underlagsrapport A ges en beskrivning av dels hur kommuners lokalkostnader bestäms, dels hur olika sätt att bestämma den kan få effekter på grundbeloppet till de enskilda huvudmännen. Som framgår i rapporten kan en kommun påverka de lokalkostnader som ligger till grund för ersättningen till de enskilda huvudmännen på många vis. Två kommuner med likvärdiga lokaler, byggda samma år och med samma underhållskostnader kan ändå ha mycket olika lokalkostnadsersättningar beroende på hur kommunerna väljer att hantera och bokföra sina lokaler. Vi kan till exempel se från vår enkät att två grannkommuner i Stockholms län, med liknande storlek, struktur och befolkningstäthet, har lokalkostnader i varsin ände av spektrumet: 11 673 respektive 23 363 kronor per elev och år (2021).

Det finns enligt skolförordningen en möjlighet för kommuner att i stället ersätta enskilda huvudmän med faktisk kostnad för sina lokaler om det finns särskilda skäl.[81] Det finns, lite förenklat, två anledningar för kommunen att göra detta. Den ena är om kommunen av någon anledning, kanske stora nybyggnationer, har mycket högre lokalkostnader än vad de enskilda huvudmännen i kommunen har. Den andra är om kommunen har relativt låga lokalkostnader men är angelägen om att en enskild huvudman ska etablera sig, och den senares lokalkostnader är betydligt högre än kommunens. Enligt den enkät som vi skickade ut till kommunerna är det förhållandevis få kommuner som använder sig av faktisk kostnadsersättning för lokaler till fristående grundskolor.[82]

Om en kommun bestämmer sig för att göra en förändring i hur de bokför sina lokalkostnader kan det få stora konsekvenser för skolpengen och alltså hur mycket de fristående skolorna får i ersättning. Till exempel kommer en sänkt internränta resultera i sänkt skolpeng.

Flertalet av de kommuner som vi talat med har haft kostnaderna för skollokaler centralt, vilket innebär att de kommunala skolenheterna inte får medel för att betala lokalkostnader. De påverkas då heller inte direkt när lokalkostnader per elev stiger på grund av minskat antal elever i de kommunala grundskolorna. Effekten av en sådan förändring kommer i stället att belasta kommunen centralt.

Genomsnittskostnad kan ge kommunen ökad lokalkostnad trots konstant antal elever

En fristående skola ska få ersättning enligt kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev, men en skola kan sällan dra ned på befintliga lokalkostnader så länge skolan är verksam. Om en kommun tappar ett antal elever per årskurs till en fristående skola står den alltså kvar med samma lokalkostnader som tidigare. Det ger en högre genomsnittlig lokalkostnad per elev. Samtidigt måste kommunen betala en högre lokalkostnadsersättning för de elever som valt att byta skola. Därmed blir den totala lokalkostnaden högre, trots att elevantalet inte har förändrats.

I enkätsvaren framgår att kommunernas lokalkostnad som andel av grundbeloppet är 8–32 procent med ett snitt på knappt 19 procent.[83] I faktiska belopp är variationen 7 130–34 327 kronor med ett snitt på 16 431 kronor. Data från räkenskapssammandraget för kommuner visar att lokalkostnaderna för olika kommuner 2020 varierade från 7 700 kronor per elev till 48 800 kronor per elev, med ett medelvärde på 19 200 kronor.[84]

4.3 Särskilda utmaningar för små grundskolor

Många kommuner väljer att försöka ha grundskolor, framför allt lågstadieskolor, i alla sina kommundelar för att på så vis erbjuda alla elever en skolplats nära hemmet. Skolor belägna i glest befolkade områden är oftast mindre med små klasser, vilket i sin tur innebär högre kostnader per elev. Detta gör att den totala kostnaden för kommunens skolverksamhet blir högre än om alla skolor är belägna i tätorter, vilket i sin tur medför en högre skolpeng.[85] Enskilda huvudmän kan ha andra anledningar till att driva mindre verksamheter. Det kan vara liknande skäl som för kommunen, så en enskild huvudman kan välja att ha en skola i ett glest befolkat område för att den tycker att det ska finnas en skola där. Det kan till exempel vara fall där den kommunala huvudmannen valt att lägga ned den kommunala skolan men en enskild huvudman då tagit över verksamheten. Det kan även vara för att huvudmannen ser fördelar med en mindre verksamhet, även om intresset för skolan möjliggör en större verksamhet.

Både kommunala och enskilda huvudmän bekräftar att de små skolorna är svåra att finansiera. Dessa skolor får ibland olika strukturtillägg utifrån sin litenhet, oftast betingat på att de är belägna på landsbygden. Sådana tillägg kan se ut på olika sätt. Till exempel i en kommun får skolan ett glesbygdstillägg om 400 000 kronor om den har maximalt 50 elever. För varje elev över 50 räknas 4 000 kronor av tills det blir 0 kronor i tillägg vid 150 elever. En fristående skola får tillägg på samma premisser.

Under våra intervjuer med utbildningsförvaltningar och skolor frågade vi hur många elever det måste vara i en klass för att skolan ska få en ekonomi i balans. Det är stor variation på dessa svar. En kommun uppgav att det räckte med 14–15 elever för att få det att gå runt. En annan kommun uppgav att det behövdes 28 elever. Vi har intervjuat några mindre fristående grundskolor som klarar sig trots ett väldigt litet elevantal – exempelvis 64 elever totalt i en f–9 skola. Att sådana små skolor klarar verksamheten kan bero på en mängd faktorer. En kan vara att skolan har mycket låga lokalkostnader. En annan faktor kan vara att vårdnadshavare ibland ställer upp och gör sådant som andra skolor finansierar med pengar. En liten fristående skola som inte ingår i någon koncern blir tvungen att klara sig på de resurser som kommer in i form av grundbelopp per elev samt eventuella strukturbelopp och tilläggsbelopp. Om den inte klarar det, och inte har andra medel att tillgå, blir en trolig konsekvens att den måste lägga ned. På kommunnivå brukar det primära vara att grundskoleverksamheten överlag inte går med underskott, och enstaka skolor som går med underskott kan kompenseras av att vissa andra skolor går med överskott. Tjänstemännen vittnar ibland om att det finns ett stort motstånd bland politikerna mot att lägga ned dessa skolor trots att det inte finns lagligt reglerat att det måste finnas grundskolor i alla kommundelar.

Ett av syftena med den ursprungliga reformen 1992 var att möjliggöra en mångfald av skolor avseende inriktning och ägandeform. Med dagens regelverk finns uppenbarligen möjligheter för mycket små skolor att överleva. Det finns ca 260 fristående skolor med färre än 100 elever.[86] De små skolorna vittnar också om att många av deras elever är sådana som valt dem för deras litenhet och efter att ha misslyckats i den kommunala skolan. Idag är många experter och forskare eniga om att de små sammanhangen är viktiga för det stora antal elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som finns i skolan.[87] Ett regelverk som försvårar för de mindre skolorna riskerar att motverka arbetet med att hjälpa dessa ungdomar att klara den obligatoriska grundskolan.

  • [59] Med ineffektiv skolverksamhet menar vi till exempel att de kommunala skolorna ej har optimala storlekar på klasserna vilket ökar genomsnittskostnaden. Det kan även handla om att de har ett ineffektivt lokalutnyttjande på grund av att de kommunala skolorna är för stora för den mängd elever som nu går i dem.
  • [60] Delningstalet bestämmer när nya klasser skapas. Om delningstalet är 25 blir det två klasser när antalet elever är 26. Huvudmännen bestämmer själva sina delningstal.
  • [61] Jfr 10 kap. 36 § skollagen.
  • [62] Intervjuer med huvudmän och skolledningar oktober 2021 – mars 2022.
  • [63] Kostnadsposten avser ersättning för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader. 14 kap. 4 § skolförordningen.
  • [64] 2 kap. 25 § skollagen.
  • [65] Detta avser den del av grundbeloppet som alla elever generar, därutöver ges ibland även ett strukturbelopp som kan skilja sig mellan elever på olika sätt.
  • [66] De har tre nivåer på grundbeloppet utifrån hur stor skolan är.
  • [67] Beloppen är beräknade utifrån de genomsnittliga kostnader som framgått av bidragsbesluten vi fått in. Kostnaden för en lärarlön är baserad på uppgifter från Läraren: ”Lön för lärare 2022: Så mycket tjänar lärare där du bor”, hämtad 2022-05-09. En genomsnittlig lärarlön uppges där till 37 543/38 295/39 659 kronor per stadium.
  • [68] Intervjuer.
  • [69] 79, 77 respektive 79 %, per stadium, beräknat på ca 100 kommuners uppgifter.
  • [70] Här har vi valt ett scenario där kommunen höjer skolpengen, men inte så mycket att det blir lika mycket över till övrigt per elev som i utgångsläget. Om det ska uppnås behöver skolpengen höjas ytterligare och den totala skolkostnaden höjs med nästan 40 procent i jämförelse med utgångsläget. I detta fiktiva exempel måste skolpengen då höjas till 116.25 per elev.
  • [71] Ett undantag skulle kunna vara om skolan i fråga använt sig av ett tvålärarsystem som de pga. minskat elevunderlag bestämmer sig för att sluta med.
  • [72] 2 kap. 25 § skollagen.
  • [73] Intervjuer.
  • [74] I vissa fall har det berott på missförstånd om vad frågan avsåg.
  • [75] Ibland har vi fått in nämndprotokoll om grundbelopp från utbildningsnämnden eller annat politiskt organ. Dessa kan inte jämställas med de bidragsbeslut som skickas ut till de fristående skolorna och kan alltså inte bedömas på samma sätt. Av besluten framgår ibland att det i ordinarie utskick medföljer en bilaga med ytterligare information och om vi inte fått även bilagan har vi avstått från att bedöma dessa beslut.
  • [76] Prop. 2021/22:161, s. 18.
  • [77] HFD 5998-16 och HFD 3918-19.
  • [78] 14 kap. 10 § skolförordningen.
  • [79] Mejl från företrädare för Skolverket, 2022-01-31.
  • [80] 14 kap. 6 § skolförordningen.
  • [81] 14 kap. 6 § skolförordningen.
  • [82] Det är bara tre kommuner som uppgivit att de använder sig av faktisk ersättning men det är troligen fler kommuner som använder sig av det för enstaka skolor i kommunen.
  • [83] Dessa andelar står för år 2021 och är beräknade på grundbeloppet exklusive moms.
  • [84] Vi räknade fram lokalkostnader per elev genom att dela kommunernas lokalkostnader som redovisas i räkenskapssammandraget med antalet elever som gick i de kommunala skolorna år 2020. När vi delar lokalkostnader med det totala elevantalet i en kommun, är fördelningen något smalare med variationen 7 700–45 000 kronor per elev och medelvärde 17 300 kronor. Skillnaderna i belopp mellan enkätsvaren och räkenskapssammandraget kan bero på flera saker. En orsak kan vara att vi inte fått svar från samtliga kommuner, och inte alltid för år 2021. Uppgifterna ovan är baserade på svar som gäller 2021. En annan orsak kan vara felaktigheter i räkenskapssammandragets tal. Ytterligare en orsak kan vara att beloppen gäller två olika år.
  • [85] Det finns en glesbygdskomponent i det kommunala utjämningssystemet som i viss utsträckning kompenserar kommunerna för denna ökade kostnad.
  • [86] Fakta om friskolor. Friskolornas Riksförbund. 2022.
  • [87] Barnpsykologerna Koncentrationsproblem och medicinering 13 oktober 2021; Kropp och Själ Diagnosfeber 8 mars 2022; Uppdrag Granskning Bokstavsbarnen 2021.

Uppdaterad: 21 september 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?