I det här kapitlet gör vi en övergripande genomgång av hur regeringen och Skolverket har följt upp regelverket för ersättning till fristående skolor sedan det infördes. För en mer ingående historiebeskrivning av regelverkets framväxt och utveckling, se bilaga 1.
Vi bedömer att regeringen och Skolverket i stort har fullgjort sitt uppföljningsansvar, så till vida att de tagit fram utredningar och rapporter om regelverkets funktionalitet. Granskningen visar att regeringen i viss utsträckning har använt utvärderingarna till att utveckla sin styrning av resursfördelningen inom grundskolan, exempelvis i form av att föreslå ny lagstiftning om bidragsvillkor för fristående skolor.
Detta är våra övergripande iakttagelser:
- Regeringen och Skolverket har gjort regelbundna uppföljningar av resursfördelningen inom grundskolan och bidragsvillkoren för fristående skolor.
- Regeringen och Skolverket har inte gjort kontinuerliga uppföljningar av hur effekter av skolpengssystemet har påverkats av den kraftigt ökande andelen elever i fristående grundskolor.
- Regeringen har inte hörsammat Skolinspektionens önskan om förtydliganden gällande regelverket för påtagliga negativa följder vid nyetableringar av fristående skolor.
- Regeringen har informerat riksdagen om potentiella problem och föreslagna åtgärder avseende resursfördelningen inom grundskolan.
Avsnitt
6.1 Regeringen och Skolverket har följt upp bidragsvillkoren för fristående skolor
Regeringen och Skolverket har vid flera tillfällen följt upp och utvärderat ersättningen till enskilda huvudmän inom grundskolan och villkoren för etableringen av fristående skolor. Det har främst gjorts genom att regeringen tillsatt statliga utredningar, men även Skolverket har utvärderat systemet – både efter regeringsuppdrag och på eget initiativ. Nedan följer en del av de direktiv och uppdrag om att följa upp och utreda resursfördelningen och tillståndsprövningen som regeringen lämnat samt de utvärderingar som Skolverket gjort:
- 1995: Hur kommunernas inflytande i tillståndsgivningen kan stärkas.[112]
- 1997: Resursfördelningens effekter för fristående grundskolor, kommuner och elever i behov av särskilt stöd.[113]
- 2003: Skolverkets rutiner och metoder vid prövning av ansökningar om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor.[114]
- 2004: Om den ökade andelen elever i fristående grundskolor påverkat kommuners kostnader.[115]
- 2005: Förslag på förändringar i regelverket angående prövning och bidrag för fristående skolor.[116]
- 2006: Viss lagstiftning avseende bidrag till fristående skolor, med bakgrund mot utvecklingen av koncernskolor.[117]
- 2007: Hur lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän kan förstärkas, hur kommunernas inflytande i tillståndsgivningen kan minskas samt hur tillståndsförfarandet och kommunernas bidrag till fristående skolor kan bli mer transparent.[118]
- 2009: Om kommuners resursfördelning inom grundskolan i tillräcklig utsträckning sker efter förutsättningar och behov. [119]
- 2011: Faktorer i resursfördelningen som negativt kan påverka alla elevers rätt till likvärdig utbildning.[120]
- 2012: Hur skolhuvudmän och enskilda skolor anpassar resursfördelningen till elevers olika behov.[121]
- 2014: Bestämmelser om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor, i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän.[122]
- 2018: Resurstilldelningen inom skolan i syfte att öka utbildningens likvärdighet.[123]
Ovanstående förteckning[124] visar att många aspekter av regelverket har följts upp av regeringen och Skolverket. En sökning i Regeringskansliets diarium visade att regeringen inte lämnat något uppdrag till Skolverket om att följa upp ersättningen till enskilda huvudmän inom grundskolan eller villkoren för etableringen av fristående skolor sedan 2012. Regeringen har däremot tillsatt två statliga utredningar som berör regelverket kring skolpengen, 2014 och 2018.
6.1.1 Regeringen och Skolverket har inte kontinuerligt följt upp kommuners ökade kostnader till följd av skolpengssystemet
Vi konstaterar att regeringen, efter tidiga iakttagelser om ett kostnadsdrivande regelverk för ersättningen till fristående skolor, inte fortsatte att följa utvecklingen av hur effekter av skolpengssystemet påverkats av den kraftigt ökande andelen elever i fristående grundskolor sedan slutet av 1990-talet. Det har lett till bristande kunskaper om hur förändringar i andelen elever i fristående skolor påverkar kommunernas totala kostnader för sin skolverksamhet.
När prop. 1995/96:200 Fristående skolor m.m. beslutades i oktober 1996 infördes bestämmelsen om att bidrag ”skall ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna grundskolor utifrån skolans åtagande och elevernas behov”. Regeringen bedömde att kommunen inte skulle få ökade utgifter på grund av propositionens förslag, och att det därför inte behövdes någon justering i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen.[125] Regeringen beslutade genom dir. 1997:55 om att följa upp det ekonomiska utfallet av den nya lagstiftningen, vilket följaktligen gjordes i SOU 1999:98. Kommunerna uppgav att det nya systemet var dyrare. 77 procent av de fristående skolorna hade fått högre bidrag per elev till följd av de nya reglerna och medelvärdet för de höjda bidragen var 8,7 procent. Utredningen konstaterade dock att ”eftersom det endast är några få procent av kommunens grundskoleelever som går i fristående skolor blir kommunens extrakostnad mycket liten”.[126]
Även Skolverket undersökte i en rapport från 2004 sambandet mellan den ökande etableringen av fristående grundskolor och kommunens genomsnittliga kostnad per elev i grundskolan. De fann att en ökad andel elever i fristående grundskolor kan leda till såväl ökade som minskande kostnader för kommunerna. I de tre kommunerna i landet med störst andel elever i fristående skolor vid tidpunkten för undersökningen[127] hade ökningen av antalet elever i fristående skolor lett till en ökning av kostnaden per elev. I övriga kommuner[128] i landet fann man att en ökning av andelen elever i fristående grundskolor hade samband med en minskning i kostnaden per elev.[129]
Läsåren 1999/2000 till 2021/2022 ökade andelen elever i fristående grundskolor från 3,4 procent till 16,1 procent, och andelen skolenheter med enskild huvudman ökade från 7,3 procent till 17,5 procent.[130] Det har även sedan slutet av 1990-talet skett väsentliga förändringar i villkoren och formerna för kommunernas ersättning till enskilda huvudmän.[131] Vår bedömning är att detta motiverar regelbundna och mer ingående uppföljningar av vilka effekter systemet har på kommuners kostnader. Fortsatta uppföljningar hade varit lämpliga i syfte att bedöma om någon finansieringslösning borde ha trätt in för att hantera kommuners merkostnader.[132]
Regeringen har nyligen tagit ställning till vissa aspekter av skolhuvudmäns kostnader som följer av skolpengssystemet. I SOU 2020:28 argumenteras det för att det nuvarande bidragssystemet innefattar vissa kostnadsdrivande faktorer för kommuner och att systemet bland annat inte tar hänsyn till kommunernas merkostnader för variationer i elevunderlag. Regeringen lade i mars 2022 fram en proposition[133], som i linje med SOU 2020:28 föreslog att kommuner ska göra ett avdrag för sina merkostnader vid beräkning av det grundbelopp som betalas i ersättning till fristående skolor. [134] Propositionen avslogs av riksdagen den 8 juni 2022.[135]
Som vi redogjort för i avsnitt 6.1 bedömer vi att regeringen i stort har följt upp resursfördelningen inom grundskolan. Vår bedömning är emellertid att regeringarna sedan 1998 saktfärdigt hanterat iakttagelserna om kommuners merkostnader till följd av skolpengssystemet. Vi bedömer att uppföljningar borde ha gjorts kontinuerligt i takt med den ökande andelen elever i fristående skolor, i syfte att undersöka kommuners eventuella kostnadsförändringar till följd av detta.
6.2 Regeringen har inte mött Skolinspektionens önskan om förtydligande
Skolinspektionen tog redan 2010 upp problem med de delar av skollagen som rör godkännande av en enskild som huvudman. I en skrivelse till regeringen menar Skolinspektionen att man är angelägen om att ta upp ett antal frågor om regelverket för påtagliga negativa följder. Skolinspektionen ber i skrivelsen om en översyn och ett förtydligande av regleringen av påtagliga negativa följder för elever och kommuner. Bland annat anför Skolinspektionen att svårigheter i bedömningen av påtagliga negativa följder uppstår eftersom huvudmännens elevprognoser vid ansökan inte är bindande. Skolinspektionens bedömning av potentiella påtagliga negativa följder bygger delvis på den elevprognos som enskilda huvudmän inkommer med vid ansökan. Att det inte finns någon övre gräns för hur många elever en fristående skola får ta emot om den godkänns – oavsett vad huvudmannen anger för elevprognos vid ansökan – innebär att den helhetsbedömning som Skolinspektionen gör kan bli missvisande och sakna värde. Detta innebär, enligt Skolinspektionen, att rättstillämpningen i vissa avseenden blir osäker.[136]
Enligt Utbildningsdepartementets minnesanteckningar från myndighetsdialoger med Skolinspektionen fördes inga samtal om påtagliga negativa följder under tidsperioden 2009–2020.[137] I ett samtal mellan Regeringskansliet och Riksrevisionen framgick det att Skolinspektionen fick direktiven för Friskolekommittén på remiss inför att de skulle beslutas. Skolinspektionen lämnade då synpunkten att kommittén borde ta upp frågan om påtagliga negativa följder. Regeringen tog den 14 juli 2011 beslut om direktiv där denna synpunkt inte hörsammades och avslutade därmed ärendet avseende Skolinspektionens skrivelse.[138]
I Skolkostnadsutredningens betänkande Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor[139] ges ett förslag på tillägg i skollagen gällande regleringen av påtagliga negativa följder. I mars 2022 lade regeringen fram en proposition som bland annat föreslår förändringar avseende påtagliga negativa följder och som delvis överensstämmer med utredningens betänkande. I propositionen skriver regeringen att det ska ”förtydligas i skollagen att Statens skolinspektion vid bedömningen av om en etablering av en fristående skola eller en ny utbildning vid en fristående skola skulle innebära påtagliga negativa följder särskilt ska beakta att alla elever har rätt till en likvärdig utbildning”. Propositionen avslogs i riksdagen.[140] Riksrevisionens bedömning är att den föreslagna justeringen inte till fullo beaktar de problem som beskrivs i granskningens kapitel 5.
6.3 Regeringen har informerat riksdagen
Granskningen visar att regeringen har informerat riksdagen om potentiella problem med resursfördelningen inom grundskolan och föreslagit åtgärder. Vår genomgång av budgetpropositioner från 1991–2021 visar att flera sittande regeringar har aviserat tillsättandet av statliga utredningar på området. Regeringen har också aviserat planerade förändringar som rör den kommunala ersättningen till fristående skolor.[141]
I budgetpropositionerna har regeringen informerat riksdagen om bland annat:
- problem som rör bidragsvillkoren för ersättning till fristående skolor
- kommuners beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor
- momsersättning till fristående skolor
- bristande möjligheter för fristående skolor att genom förvaltningsbesvär överklaga kommunernas beslut om ersättning
- bristande socioekonomisk omfördelning av resurser
- att differentieringen av resurser mellan skolor inte är tillräcklig
- överetablering av fristående skolor
- bristande kommuninflytande i tillståndsprocessen för etablering av fristående skolor.
Därutöver har flera propositioner som rör grundskolans finansiering lagts fram i riksdagen och behandlats i utbildningsutskottet.[142] Riksrevisionen bedömer att regeringen även på dessa sätt informerat riksdagen om uppfattade problem och har föreslagit åtgärder. Regeringen har även i ett fåtal skrivelser till riksdagen informerat om potentiella problem gällande resursfördelningen inom grundskolan.[143]