Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

7. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om regelverket för skolpeng bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. Skolpengen infördes ungefär samtidigt som valfrihetsreformen och var viktig för att verkligen ge fler elever möjlighet att välja skola. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regelverket i vissa avseenden motverkar en likvärdig skola och därför behöver förändras. Riksrevisionens bedömning är att det nuvarande regelverket medför svårigheter för såväl huvudmännens möjlighet att planera sin verksamhet som en effektiv resursfördelning. Det beror bland annat på att enskilda huvudmän ska ersättas enligt lika villkor, men har andra förutsättningar för sin skolverksamhet än de kommunala huvudmännen. Samtidigt har de enskilda huvudmännen svårt att bedöma om de får rätt ersättning. Därutöver speglas inte kostnaden av att ta emot eller förlora elever på marginalen i skolpengens utformning. Riksrevisionens bedömning är även att regelverket kring påtagliga negativa följder på lång sikt, vid etablering av fristående skolor, inte fungerar ändamålsenligt.

Avsnitt


7.1 Möjligheten att välja skola har ökat

Granskningen har visat att det sedan tidigt 1990-tal skett en stor ökning i antal och andelen fristående grundskolor och elever i fristående grundskolor. Andelen elever i fristående skola har ökat närmare tjugo gånger sedan 1992. År 2020 hade 65 procent av eleverna en fristående skola inom fem kilometer från bostaden. Valmöjligheterna är relativt sett störst i områden med många utlandsfödda vårdnadshavare, och vårdnadshavare med högre utbildning väljer oftare en fristående skola för sina barn. Andelen elever som går i den närmsta kommunala skolan har minskat med drygt fyra procentenheter sedan 2008, vilket tyder på att fler elever använder sin möjlighet att välja skola.

7.2 Regelverket är inte ändamålsenligt

Riksrevisionen konstaterar att ett antal faktorer påverkar såväl planeringsförutsättningarna som effektiviteten i finansieringssystemet. Dessa faktorer är de höga fasta kostnaderna för skolverksamhet, principen om lika villkor, hemkommunsansvaret kombinerat med elevens rätt att önska och byta skola, regelverket för nyetableringar och bidragsbeslutens tydlighet och timing.

7.2.1 Hemkommunansvaret kostar

En kommun kan inte besluta om den exakta storleken på sin skolverksamhet eftersom hemkommunansvaret innebär att den måste ha flexibilitet att ta emot alla de elever som väljer den kommunala skolan. Kommunen behöver också vara redo att ta emot ytterligare elever. I praktiken innebär det att kommunala grundskolor ofta bedriver sin verksamhet med mindre antal elever i klasserna än vad som vore mest ekonomiskt fördelaktigt. Detta gör skolverksamheten dyrare än vad den skulle ha varit om kommunen kunnat bestämma elevantal i sina skolor. En fristående skola kan däremot bestämma hur många elever den maximalt vill ha, och avböja elever utöver det antalet. Samtidigt är det viktigt att framhålla att inte alla fristående grundskolor har det antal elever som de vill ha och behöver för att få en rimlig ekonomi.

7.2.2 Skolpengsmodellen beaktar inte fasta kostnader

Riksrevisionen bedömer att skolpengssystemet också skapar svårigheter i planeringen ur både ett ekonomiskt och ett pedagogiskt perspektiv. Svårigheterna beror till viss del på möjligheterna för elever att önska och byta skola, men skolpengen försvårar planeringsmöjligheterna ytterligare. När en elev byter skola följer hela skolpengen för eleven med till den nya skolan. Det sker vanligtvis samma månad. Eftersom skolans kostnader till stor del är fasta, och kostnaden för den sista elev som skolan tar emot (eller förlorar) är liten, kan elevens byte få stora ekonomiska konsekvenser för båda de berörda skolorna.

De ekonomiska utmaningarna är mest framträdande för grundskolor som förlorar ett större antal elever. Eftersom skolpengen följer med eleverna kan det innebära att skolorna får svårt att finansiera den personal som behövs för att kunna hjälpa de elever som är kvar i skolan och som har ett relativt stort behov av stöd.

Svårigheterna med att långsiktigt planera hur många elever skolan kommer att ha, och därmed hur höga intäkterna blir, medför svårigheter för skolorna t.ex. när det gäller stödpersonal. Det gör skolorna mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, dra ner på tjänsteomfattningen eller anställa mindre erfaren personal. På så vis försämras möjligheten till kontinuitet och stabilitet för elever i behov av stöd. En modell som fördelar pengar per klass istället för per elev har potential att hantera denna problematik, men medför andra svårigheter. [144]

Även den pedagogiska verksamheten i klassrummet påverkas av elevrörligheten. Förutsättningarna för att bedriva bra undervisning blir sämre vid ett återkommande in- och utflöde av elever. Detta problem är dock inte direkt kopplat till skolpengens utformning, utan beror på möjligheten att önska och byta skola.

7.2.3 Principen om lika villkor fördelar inte alltid resurserna effektivt

Riksrevisionen bedömer att principen om lika villkor är ett ineffektivt sätt att fördela resurser till skolan. Principen medför att ersättningen till de fristående skolorna höjs om kostnaderna för den kommunala verksamheten ökar, trots att de fristående skolorna inte nödvändigtvis samtidigt har fått ökade kostnader. Kommunens ökade kostnader kan bero på variation i elevkullarna, beroende på till exempel skillnader i födelsetal, in- och utflyttning, ett inflöde av nyanlända eller närvaro av fristående skolor eller attraktiva skolor i närliggande kommuner. Dessa faktorer kan även påverka de fristående skolornas elevunderlag, men de beslutar själva om antal klasser och max antal elever per klass.

Vid fluktuationer i elevunderlaget kan kommunen ha svårt att påverka de fasta kostnaderna[145], oavsett vad fluktuationen beror på. Detta gör att genomsnittskostnaden per elev också förändras. Om förändringen i elevunderlag vid de kommunala grundskolorna beror på att elever byter till en fristående skola i närheten kan kommunens totala kostnad för elever som bor i kommunen öka, trots att antalet elever är oförändrat.

7.2.4 De flesta kommuner använder sig av en skolpengsmodell

Granskningen visar att en stor majoritet av kommunerna använder sig av en skolpengsmodell för att fördela resurser även till sina egna skolor. Riksrevisionens bedömning är att det nuvarande regelverket styr kommunerna mot en sådan modell, trots att kommunerna inte måste använda samma resursfördelningsmodell till de egna skolorna som de använder till de fristående. Många kommuner har till exempel egna rutiner för att täcka lokalkostnader för de egna skolorna, och det är även vanligt med åtminstone delar av elevhälsan centralt placerad. Det är möjligt för kommunerna att använda ytterligare annorlunda modeller, men de måste alltid kunna visa att de fördelar resurserna inom grundbeloppet till de fristående skolorna på samma grunder som till de egna enheterna. Vår bedömning är att detta krav gör att flertalet kommuner använder sig av i princip samma modell för såväl egna som fristående skolor. En strikt skolpengsmodell kan göra det svårt för huvudmannen att göra riktade insatser till speciellt utsatta skolor eftersom alla skolor ska behandlas lika.

7.2.5 Bidragsbesluten är otydliga och lokalkostnadsersättningen oförutsägbar

Riksrevisionen konstaterar att bidragsbesluten som skickas till de fristående grundskolorna från elevens hemkommun ser ut på en mängd olika sätt. Majoriteten är otydliga och många uppfyller inte skolförordningens krav på vad redovisningen ska innehålla. Det är relativt vanligt att ärenden överklagas till förvaltningsdomstol. Ärenden som går till domstol kräver mycket resurser av samtliga inblandade parter. Propositionen om ökad likvärdighet föreslog bland annat att kommuner ska göra ett avdrag för sina merkostnader inför beslut om grundbelopp. Propositionen avslogs i riksdagen. Riksrevisionen bedömer att om liknande förslag kommer att föreslås och antas är det än viktigare att besluten går att förstå, framförallt om bidragsbesluten ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.[146]

En nationell mall för bidragsbesluten som tydligt stipulerar hur beräkningen ska redovisas vore troligen till gagn för såväl avsändare som mottagare. Det skulle bli lättare för kommunerna att ta fram bidragsbesluten och de skulle inte få lika mycket administration med att förklara och försvara dem. För mottagarna skulle det underlätta då de dels skulle få liknande underlag för alla de kommuner som de har elever ifrån, dels skulle få lättare att förstå hur beräkningarna är framtagna.

Riksrevisionens bedömning är att det är svårt att uppnå transparens när det gäller lokalkostnadsersättningen med det nuvarande regelverket. Det finns många olika sätt för en kommun att bokföra sin lokalkostnad på, vilket i sin tur kan påverka ersättningen som utgår till enskilda huvudmän väsentligt. Dessutom medför dagens regelverk att en kommuns totala kostnad för lokaler kan öka utan att elevunderlaget i kommunen förändras i antal eftersom den fristående skolan ska få en ersättning som motsvarar genomsnittskostnaden per elev. Detta är en ineffektiv resursanvändning. Det finns dock möjligheter för kommuner att ersätta de enskilda huvudmännen för faktiska kostnader, vilket eventuellt kan motverka en sådan situation. För att ersätta lokalkostnader med faktisk kostnad ska särskilda skäl finnas. (Mer om faktisk kostnad i 7.3.)

7.2.6 Regelverket för påtagliga negativa följder tolkas snävt och är svårt att använda

De negativa effekterna av regelverket för skolpeng framkommer särskilt i samband med att fristående grundskolor etableras i situationer då de inte fyller något direkt kapacitetsbehov. Enligt skollagen ska en skola inte få tillstånd om dess etablering medför påtagliga negativa följder för skolväsendet och eleverna, på lång sikt. Riksrevisionens bedömning är att det är svårt att bedöma tänkbara konsekvenser på osäkra underlag och att det är särskilt svårt att bedöma hur elever kan påverkas på lång sikt. Om elever påverkas negativt av en nyetablering kan konsekvenserna bli långsiktiga även om kommunen kan justera sin organisation inom fem år.

Regelverket ställer hårda krav på kommunerna att konkret påvisa att sådana negativa följder kommer att uppstå. I granskningen har framkommit att det är svårt för kommunerna att tillräckligt konkret påvisa påtagliga negativa följder på lång sikt. I ansökan ska huvudmannen lämna information om plats för etablering och antal elever för att kommunen ska kunna inkomma med underlag till Skolinspektionen. Ingen av dessa faktorer är dock bindande för huvudmannen. Därutöver måste inte skolan öppna alla årskurser från start utan kravet är att verksamheten ska starta inom två år. Ibland framgår negativa följder i tjänstemännens text men kommunens yttrande landar ändå i att kommunen inte har några invändningar. I intervjuer med kommuner har det också framkommit exempel på att tjänstemännen i sin beskrivning av påtagliga negativa följder tar hänsyn till den politiska majoritetens uppfattning och formulerar sig så att beslutsfattarna antar skrivelsen.

Riksrevisionens bedömning är även att det kan vara svårt för Skolinspektionen att få ett tillräckligt konkret underlag för att fatta välgrundade beslut, så som regelverket och tillämpningen gällande påtagliga negativa följder på lång sikt ser ut idag. Skolinspektionen gör sina bedömningar primärt utifrån de exempel som ges i förarbeten till lagen. Riksrevisionen bedömer att det ger ett snävt utrymme för bedömningen av påtagliga negativa följder på lång sikt.

Skolinspektionens motiveringar i besluten avseende påtagliga negativa följder är standardiserade, vilket gör det svårt att förstå på vilka grunder bedömningarna är gjorda. Det saknas kunskap om hur utvecklingen blivit i fall där kommunen påtalat påtagliga negativa följder men Skolinspektionen har gjort en annan bedömning. Riksrevisionens bedömning är att sådan kunskap vore användbar för Skolinspektionen för att kunna säkerställa god kvalitet i beslutsprocesserna.

7.2.7 Regeringen och Skolverket har följt upp flera väsentliga delar av regelverket

Regeringen och Skolverket har vid flera tillfällen följt upp bidragsvillkoren för fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän, och regeringen har informerat riksdagen om potentiella problem och vidtagna åtgärder. Riksrevisionen bedömer i detta avseende att regeringen har fullgjort sitt uppföljningsansvar. Riksrevisionen anser emellertid att regeringarna sedan 1998 saktfärdigt hanterat iakttagelserna om kommuners merkostnader till följd av skolpengssystemet. I takt med att andelen elever i fristående skolor har ökat har regeringen inte kontinuerligt följt upp antaganden om att förändrade villkor skulle vara kostnadsneutrala för kommuner, eller iakttagelser om att förändrade villkor lett till faktiska kostnadsökningar.

Riksrevisionen konstaterar även att regeringen inte har hörsammat Skolinspektionens önskemål om att förtydliga regelverket för påtagliga negativa följder förrän i den proposition som presenterades i mars 2022 men avslogs i juni 2022.[147] Riksrevisionens bedömning är dock att den föreslagna justeringen inte till fullo beaktar de problem som beskrivs i den här granskningen.

7.3 Hur kan en mer ändamålsenlig modell se ut?

Riksrevisionen bedömer att det finns skäl för att ompröva om fristående grundskolor ska ersättas enligt samma grunder som de kommunala. De kommunala huvudmännen har ett ansvar för att alla kommunens skolpliktiga elever får en utbildning, vilket de enskilda huvudmännen inte har. En fristående skola påverkas inte nödvändigtvis på samma sätt som den kommunala när elevunderlaget fluktuerar, och har bättre förutsättningar att bestämma sitt optimala elevantal. Principen om lika villkor ger med andra ord inte lika förutsättningar för att ge alla elever en likvärdig utbildning.

Riksrevisionen föreslår att de fristående grundskolorna ska ersättas med ett nationellt bestämt schablonbidrag som varierar med avseende på befolkningstäthet, lärarlönekostnader, lokalkostnader osv. Hur schablonbidraget ska utformas bör utredas grundligt utifrån ambitionen att öka likvärdigheten i skolan och konsekvenserna för elevernas valfrihet. Schablonbidraget kan eventuellt vara i form av en klasspengsmodell.

De kommunala huvudmännen bör även fortsatt vara fria att själva bestämma hur de ska resurssätta sin utbildningsverksamhet, men nu utan att behöva tänka på att de enskilda huvudmännen ska ersättas enligt samma grunder. Det ger dem bättre möjligheter att planera verksamheten i enlighet med just deras förutsättningar. Riksrevisionen bedömer att förutsättningarna för en likvärdig utbildning därmed ökar. Kommunerna får lättare att planera och fördela sin utbildningsbudget. Även de fristående skolornas planeringsförutsättningar ökar eftersom deras ersättning blir förutsägbar.

Ett argument som brukar anföras för att ersättningen ska vara lika för kommunala och fristående grundskolor är att den kommunala likställighetsprincipen kräver det.[148] Om en fristående skola får ersättning på andra grunder än den kommunala kan det innebära att två likadana elever från samma kommun genererar olika ersättning till sina respektive skolor. Här är det viktigt att komma ihåg att eleven genererar ersättning till huvudmannen, det är inte eleven som får en skolpeng. Huvudmannen kan fördela delar av skolpengen till andra skolor (om den har sådana) i andra kommuner, eller ta ut delar av skolpengen i vinst. Riksrevisionen bedömer inte att den kommunala likställighetsprincipen är relevant i frågeställningen.

Ett argument emot en statligt bestämd skolpeng är att det vore att gå emot principen om kommunalt självstyre om kommunen inte får bestämma hur mycket den ska ersätta den fristående skolan med per elev. Samtidigt har kommunen inte någon direkt möjlighet att förhindra att en fristående skola etablerar sig i kommunen, vilket också kan anses vara ett ingrepp på det kommunala självstyret. För gymnasieskolan finns en riksprislista som ska användas när elevens hemkommun inte själv erbjuder den aktuella gymnasieutbildningen.[149]

Dagens finansieringsmodell möjliggör för små fristående skolor att gå runt med samma ersättning som övriga elever i kommunen genererar. Modellen möjliggör även stora fristående grundskolor med många elever i varje klass, där skolpengen ibland genererar en vinst till skolans ägare. Ett av syftena med reformen 1992 var att möjliggöra en mångfald av skolor, både små och stora. Riksrevisionens bedömning är att även en ny modell behöver möjliggöra små skolors fortlevnad.

Riksrevisionens bedömning är som ovan givits, att ett regelverk där de fristående grundskolorna ersätts utifrån en schablonmodell bör övervägas. Om nuvarande regelverk behålls föreslår vi att åtminstone lokalkostnaderna ersätts med en schablon och att bidragsbesluten standardiseras. Även en sådan lokalkostnadsschablon måste självfallet tillåtas variera något över landet. Vad gäller bidragsbesluten menar vi inte att beräkningen måste göras på samma sätt, men redovisningen av beräkningen bör standardiseras. Vi föreslår att Skolverket använder sitt bemyndigande till att utfärda föreskrifter om hur ersättningen ska redovisas. Skolverkets arbete med att ta fram sådana föreskrifter bör göras i samarbete med både kommunala och enskilda huvudmän.

Ett alternativ för kommunerna vad gäller lokalkostnaderna är att i stället ersätta huvudmännen för faktisk kostnad. Det var huvudförslaget i utredningen om lika villkor[150] men föreslogs inte av regeringen i samband med prop. 2008/09:171. Alternativet finns dock kvar som en möjlighet om särskilda skäl finns. Sedan utredningen om lika villkor gjordes har både antalet elever i fristående skolor och antalet fristående skolor ökat mycket. Riksrevisionens bedömning är att det i dag vore svårt att ha ersättning för faktisk kostnad som huvudprincip. Göteborg har till exempel 43 fristående grundskolor. Det framstår som administrativt tungt att förhandla lokalkostnadsersättning med alla dessa skolor individuellt. En annan utmaning är de grundskolor som har elever från många kommuner. Det krävs en mycket komplicerad beräkningsmodell för att fördela den faktiska kostnaden över dessa elever. En ytterligare komplikation är att elevantalet kan variera från månad till månad.

Riksrevisionen bedömer att våra förslag kommer till rätta med flera av de problem med det nuvarande regelverket som vi bedömer finns. En nationellt bestämd schablonersättning till de enskilda huvudmännen, som inte fluktuerar med kommunens utgifter för de kommunala grundskolorna, kommer förvisso att belasta kommunen. Men en sådan modell behöver inte belasta de enskilda skolenheterna så att de direkt och omedelbart påverkas av ett utflöde av elever eftersom det beror på hur kommunen väljer att finansiera sina egna skolor. Den kommer även till rätta med nuvarande problem med att den kommunala skolpengen stiger när de kommunala grundskolorna tappar elever. Den kommer dock inte till rätta med problemet att en kommun kan få högre utgifter totalt för sin utbildningsverksamhet när elever väljer andra skolor än hemkommunens, men ökningen behöver inte bli lika stor.

Vi noterar att våra grannländer har andra modeller för att finansiera fristående skolor. I Norge är det staten som finansierar de fristående skolorna, med 85 procent av vad eleven skulle ha kostat i en kommunal skola. I Danmark ersätter kommunen den fristående skolan med 65 procent av den genomsnittliga kostnaden per elev,[151] och staten ersätter den fristående skolan med drygt 11 procent av den genomsnittliga kostnaden per elev. I Finland finansieras både kommunala och fristående skolor av staten, enligt samma premisser.[152]

Vår bedömning är också att en statligt bestämd skolpeng inte heller kommer ge upphov till så många tvister mellan kommunala och enskilda huvudmän angående ersättningen. Domstolsärenden angående storleken på skolpengen och lokalkostnadsersättning kommer inte vara aktuella. Inte heller ärenden om ersättning i efterskott för att kommunens verksamhet gått med underskott blir aktuella. Därutöver kan osäkerheten om ersättningen för moms och administration hanteras i samband med en översyn av ersättningsmodellen.

Riksrevisionens bedömning är att en sådan modell har potential att lösa fler problem än förslaget om merkostnadsavdrag i den proposition som nyligen avslogs.[153] Riksrevisionens bedömning, baserad på intervjuer med 25 kommunala utbildningsförvaltningar, är att merkostnadsavdrag är svåra att genomföra i praktiken och troligen skulle medföra en stor mängd överklaganden i domstol. I våra intervjuer har det dock inte framkommit någon samstämmig bild av vad för sorts finansieringsmodell som är att föredra när det gäller de fristående grundskolorna.

Riksrevisionen har i samband med denna granskning inte haft möjlighet att gå på djupet gällande hur en sådan schablonmodell kan se ut, och bedömer att såväl de kommunala som enskilda huvudmännen bör involveras i framtagandet av detaljerna. Riksrevisionen förutsätter att frågan utreds ordentligt. Beloppen bör som nämnts ovan få variera med vissa regionala faktorer, såsom befolkningstäthet, löneläge och lokalkostnadsläge. En klasspengsmodell kan övervägas för att beakta de fasta kostnaderna. Därutöver kan beloppen justeras upp eller ned i relation till kommunernas genomsnittliga kostnader för grundskoleutbildning, i likhet med riksprislistan.

7.4 Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

  • se till att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till enskilda huvudmän.
  • se över regelverket för påtagliga negativa följder så att det blir tydligt vad som avses.

Om regeringen väljer att inte iaktta rekommendationen om en schablonmodell för ersättningen till fristående skolor rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:

  • se till att det införs en schablon för lokalkostnadsersättning till enskilda huvudmän.

Riksrevisionen rekommenderar Skolinspektionen att

  • säkerställa att myndigheten har tillräckligt underlag avseende påtagliga negativa följder på lång sikt för att kunna göra en helhetsbedömning.
  • tydliggöra sina beslut avseende påtagliga negativa följder så att besluten blir transparenta för mottagaren.
  • systematiskt ta fram kunskap om vilka negativa följder på lång sikt som uppkommit i samband med nyetableringar.

Riksrevisionen rekommenderar Skolverket att

  • använda sitt bemyndigande och arbeta fram en nationell mall för hur redovisningen av kommunernas bidragsbeslut till enskilda huvudmän ska se ut. Om en schablonmodell för fristående skolor införs kommer denna mall på sikt att bli överflödig.
  • [144] Bland annat Lärarförbundet har föreslagit att skolor istället ska finansieras med hjälp av en klasspengsmodell. Förslaget är formulerat i ett blogginlägg från 2018 (Ernestam, 2018) och vidareutvecklat i Lärarförbundets remissvar till SOU 2020:28 (Lärarförbundet, 2020). En klasspengsmodell har potential att komma till rätta med de problem kring marginalkostnad som vi beskrivit, men innebär istället andra problem. Bland annat skapar en sådan modell brytpunkter efter vilken ytterligare klasspeng betalas ut vilket kan skapa incitament att ha klasstorlekar så att antalet precis hamnar över brytpunkten. En sådan modell skulle kräva principer för delningstal och regler för klasstorlekar, likväl som uppföljning av lärartäthet och klasstorlekar.
  • [145] Dvs. lokalkostnader och kostnader för undervisande lärare.
  • [146] Prop. 2021/22:161, s. 50, bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.
  • [147] Prop. 2021/22:158, bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406.
  • [148] Skolverket, Prövning och bidrag för fristående skolor. Rapport 281, 2006, s. 61; 2 kap. 3 § kommunallagen.
  • [149] Skolverket, ”Riksprislista för ersättning till fristående skolor 2022”, hämtad 2022-03-30. När kommunen erbjuder utbildningen är det lika villkor principen som gäller.
  • [150] SOU 2008:8.
  • [151] Genomsnittlig kostnad i landet. Uppgifterna gäller år 2022.
  • [152] Se bilaga 3.
  • [153] Prop. 2021/22:161, bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.

Uppdaterad: 01 september 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?