I detta kapitel beskriver vi regeringens styrning av Skolverkets statistikuppdrag och besvarar delfråga tre: Är regeringens styrning utformad så att Skolverket kan uppfylla sitt statistikuppdrag på ett bra sätt?
Våra iakttagelser visar att regeringens styrning av statistikuppdragen har vissa brister. Regeringen följer inte upp hur Skolverket bedriver sitt statistikuppdrag tillräckligt väl. Det gäller både den officiella statistiken och annan statistik. Under flera år har regeringen inte ställt några återrapporteringskrav till Skolverket om skolstatistik i sina regleringsbrev, med undantag för senaste årets regleringsbrev.[85] Frågor om statistik har inte heller tagits upp i myndighetsdialogerna.
Ansvaret för de brister vi ser kopplade till arbetet med skolstatistiken vilar i första hand på Skolverket. Dock hade regerings uppföljning kunnat bidra till en bättre praxis i hur Skolverket säkerställer att statistiken svarar mot användarnas behov. Regeringens bristande uppföljning riskerar att försämra relevansen i skolstatistiken för skolhuvudmän, utredare och forskare, men också för dem som vill använda statistik som underlag för skolval.
Avsnitt
4.1 Bedömningsgrunder
För att svara på frågan har vi bedömt om regeringen styr Skolverket på ett sätt så att Skolverket eller andra aktörer kan ta fram relevanta och kvalitetssäkrade statistikuppgifter för att säkerställa att statliga insatser på skolområdet kan implementeras, följas upp och utvärderas.
4.2 Regeringen följer inte upp Skolverkets statistikuppdrag tillräckligt väl
Regeringen styr Skolverket genom instruktion och regleringsbrev samt andra förordningar. I sin instruktion till Skolverket har regeringen skrivit in bestämmelser rubricerade under Uppföljning, utvärdering och statistik. Där anges att Skolverket ska ”analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksamheternas kvalitet”. Dessutom anges att myndigheten vid behov ska lämna statistiska underlag till Regeringskansliet. [86] Statistik nämns i övrigt inte mer i förordningen. Som statistikansvarig myndighet lyder Skolverket även under lagen och förordningen om den officiella statistiken.
4.2.1 Regeringens styrning av officiell statistik
När det gäller den officiella statistiken uttalas inget i Skolverkets instruktion eller regleringsbrev om hur myndigheten ska bedriva sitt arbete, vilket innebär att Skolverkets arbete i praktiken styrs av statistiklagen och statistikförordningen. I granskningen framkommer att regeringen inte följer upp att den officiella skolstatistiken når upp till statistiklagens krav på relevans och att den utvecklas i takt med samhällsutvecklingen.
Regelverket kring den officiella statistiken ger de statistikansvariga myndigheterna en självständig roll när det gäller statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, men håller statistikförordningen öppen för möjligheten att regeringen kan besluta om annat.[87] I vår intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet framhölls att regeringen inte kan eller ska ha synpunkter på hur Skolverket bedriver sitt statistikansvar. Riksrevisionens bedömning är att regeringen dock behöver följa upp resultatet av Skolverkets arbete på en övergripande nivå, vilket enligt Riksrevisionens utgångspunkt även bör gälla statistikuppdragen. I Riksrevisionens tidigare granskning konstaterades också att en väsentlig aspekt av den officiella statistiken är att följa samhällsutvecklingen, och att regeringen har ett ansvar att det sker.[88]
Skolverket återrapporterar endast på en övergripande nivå om sitt arbete när det gäller officiell statistik i sina årsredovisningar. De uppgifter vi hittade kopplade till Skolverkets utgifter för hantering av officiell statistik är de som redovisas i Rådet för officiell statistiks årsrapporter, se kapitel 2 för detaljer.
I Regeringskansliets underlagspromemorior inför myndighetsdialogerna för åren 2015, 2016, 2017 respektive 2018, men inte senare, behandlas endast kortfattat hur Skolverkets arbete med den officiella statistiken fungerar. Motsvarande diskuteras dock inte under själva dialogen mellan företrädare för departement och Skolverket. Mellan åren 2015 och 2021 förekom inga diskussioner om myndighetens arbete med statistik, utifrån de underlag Riksrevisionen har tagit del av.
4.2.2 Regeringens styrning av annan statistik
Skolverket har till uppgift att ta fram statistik som är relevant och som används i viktiga sammanhang så som skolval och fördelning av statsbidrag. Mellan åren 2011 och 2015 var det vanligt att regeringen i regleringsbrev för Skolverket gav uppdrag som avsåg redovisning av statistik kopplad till olika insatser och åtgärder. Omkring år 2017 övergick regeringen till ”tillitsbaserad” styrning av Skolverket.[89] I underlag för 2018-års myndighetsdialog nämns en ambition att minska antalet uppdrag till Skolverket och att de uppdrag som ges är formulerade på så sätt att det är upp till Skolverket hur dessa genomförs.[90], [91] Detta tycks ha lett till ett minskat antal uppdrag. Inga uppdrag kopplade till statistik togs upp i regleringsbreven (eller tillhörande bilagor) från 2016 fram till och med 2021.[92] Konkreta statistikuppdrag dök först upp igen i senaste regleringsbrev för 2022.[93] Det senare är kopplat till tre utredningar. De två första, Validering – för kompetensförsörjning och livslångt lärande respektive Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom Komvux för elever med svenska som andraspråk, avser bristande statistik inom Komvux, SFI och distansutbildning.[94] Kopplat till utredningen Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning påpekas att det saknas statistik om elevhälsa och funktionsnedsättning i skolstatistiken, samt statistik om vilka stödåtgärder som har satts in hos skolhuvudmännen.[95] Dock har regeringen, som i fallet med den officiella statistiken, inte följt upp i myndighetsdialogerna (till och med 2021) hur arbetet med annan statistik fungerar, utifrån de underlag vi har tagit del av.
4.3 Områden med behov av mer styrning
Statistik är viktig för att följa upp utvecklingen på skolområdet. Regeringen har inte uppmärksammat om Skolverket brister att fånga upp behovet av relevant statistik.
4.3.1 Statistik som grund för utvärdering av statliga insatser
Vi noterade tidigare (se avsnitt 3.4) att det i användarråd för utbildningsstatistik, som organiseras av SCB, varken ingår företrädare för IFAU eller forskare inom skolområdet vid lärosäten. Enligt IFAU:s instruktion ska de utvärdera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. Det saknas därmed företrädare inom användarrådet som skulle kunna lyfta behov av statistik för utvärdering och forskning på utbildningsområdet utifrån ett användarperspektiv.
Enligt våra iakttagelser har Skolverket inte heller något eget användarråd för skolstatistik, eller någon form av fördjupad användardialog med användare. En sådan dialog föreslås dock i SCB:s vägledande handbok för statistikansvariga myndigheter som ett sätt att leva upp till kvalitetsbegreppet för officiell statistik.[96] Det framgår inte av anteckningar från myndighetsdialoger eller uppdrag i regleringsbrev att denna avsaknad av samverkan uppmärksammats av regeringen.
4.3.2 Skolenhetsregistret fungerar inte tillräckligt väl för uppföljning, utredning och forskning
För att på olika sätt kunna följa upp skolornas verksamhet behövs det ett fungerande register. Skolor hanteras administrativt som skolenheter enligt skollagen. Alla skolenheter registreras enligt regeringens förordning i skolenhetsregistret.[97] Idag förvaltar SCB skolenhetsregistret medan Skolverket är statistikansvarig myndighet. Från och med januari 2023 är Skolverket även förvaltande myndighet.[98]
Skolenheter hos kommunala huvudmän kan slås samman eller delas upp, vilket i sin tur leder till att dessa enheter får ändrade skolenhetskoder. Sådana ändringar försvårar möjligheten att följa skolor i register över tid. Att det föreligger utmaningar med att identifiera skolenheter över tid nämndes både av tjänstemän på Skolverket samt forskare och utredare som tillfrågades i vår webbenkät. Det gäller mer konkret också svårigheten att koppla ihop skolor över tid till följd av de förändringar i statistikredovisningen som genomfördes i samband med övergången i registreringen från skola till skolenheter från och med läsåret 2012/2013. Om det hade funnits en överordnad skolnyckel som gör det möjligt att identifiera skola/skolenheter över tid hade det kunnat underlätta uppföljning, utredning och forskning. Frågan framstår som något invecklad och skulle behöva undersökas av involverade myndigheter, dvs SCB och Skolverket. Möjligen behöver regeringen ge ett uppdrag till berörda myndighet om att se över möjligheten att kvalitetssäkra registret på ett ändamålsenligt sätt.
4.3.3 Tillgång och användning av ändamålsenlig statistik framöver
De kommuner eller enskilda skolhuvudmän som vill ta del av statistikunderlag om sina skolor kan vända sig till SCB och lägga statistikuppdrag där. Skolverket har för närvarande inget uppdrag att tillhandahålla motsvarande uppgifter, men det finns planer på att möjliggöra för Skolverket att kunna ta sig an förfrågningar om skolstatistik framöver. I SCB:s förslag om en sekretessbrytande regel som skulle tillåta Skolverket att även fortsatt få tillgång till registeruppgifter av socioekonomisk art framhölls att ”sekretessen endast bryts för de uppgifter som behövs, övriga uppgifter omfattas av absolut sekretess.”[99] När det gäller statistiska resursfördelningsmodeller liknande de som SCB tillhandahåller idag krävs andra uppgifter än de som Skolverket hittills har använt sig av i sin verksamhet.[100], [101]