I detta kapitel ges en bakgrund till dagens servicekontorsverksamhet. Det innehåller också en beskrivning av hur servicekontorsverksamheten är reglerad, organiserad och finansierad. Kapitlet avslutas med en beskrivning av servicehandläggarnas roll och uppgifter.
Avsnitt
2.1 Ökad tillgång till likvärdig service i hela landet
Försäkringskassan och Skatteverket inledde 2008 ett frivilligt samarbete om lokal service i form av gemensamma servicekontor. När Pensionsmyndigheten bildades 2010 gick även den nya myndigheten in i samverkan. Myndigheterna reglerade samarbetet i överenskommelser och avtal.[27] Regeringen styrde inte direkt den samverkan som bedrevs.
Enligt Servicekontorsutredningen fungerade samarbetet mellan myndigheterna över lag bra och regelbundna undersökningar visade att besökarna var nöjda med servicen.[28] Den särskilda utredaren gjorde också bedömningen att myndigheterna relativt kostnadseffektivt kunnat tillhandahålla service på fler platser i landet än vad som hade varit möjligt utan denna samverkan.[29]
Samarbetet ansågs dock sårbart i den meningen att myndigheterna, som ett led i att minska sina kostnader, vid upprepade tillfällen aviserade att de ville dra sig ur samverkan. Detta ledde enligt utredaren till osäkerhet och till att verksamhetsutvecklingen kom av sig. Ett annat problem var att de samverkande parterna i första hand såg till den egna myndighetens intressen, vilket fick konsekvensen att utvecklingen av servicekontorsverksamheten kom i andra hand. Styrningen ansågs också ineffektiv. Samtliga myndigheter var involverade i alla beslut och alla tre parter behövde vara eniga om varje beslut. Detta ledde till att det var svårt och att det tog lång tid att fatta strategiska såväl som operativa beslut.[30]
Utredarens bedömning var därför att frivillig samverkan inte var tillräcklig för att säkerställa, utveckla och stärka lokal statlig service på bästa sätt för medborgare och företag.
2.1.1 Säkerställa den statliga närvaron genom att samla service hos SSC
Sedan den 1 juni 2019 står SSC som huvudman för servicekontoren. Regeringen har fattat beslut om detta med syfte att säkerställa tillgången till statlig service i hela landet.[31]
Beslutet innebar att SSC tog över de 113 servicekontor som Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket fram till dess hade drivit i frivillig samverkan. Regeringen menade att överförandet av huvudmannaskapet till SSC skulle ge goda förutsättningar för att skapa en samordnad styrning och ledning samt utveckla servicen till privatpersoner, företagare och bolag.[32]
Regeringens bedömning var att prioriteringar, resursplanering och ekonomiska förutsättningar vad gäller servicekontoren bör övervägas och avgöras inom en myndighet i stället för inom flera.[33] Samtidigt framhöll regeringen att det var viktigt att myndigheterna i samverkan hade inflytande på olika sätt – allt för att ge goda förutsättningar för flexibilitet, styrning och en långsiktig utveckling av verksamheten.[34]
2.1.2 Stärka den statliga närvaron genom att ansluta fler myndigheter och öppna fler servicekontor
Inrättandet av den sammanhållna organisationen gjordes i syfte att säkerställa och stärka tillgången till statlig service i hela landet.[35] Tillgången till lokal statlig service ska stärkas genom tillförsel av service från fler myndigheter och genom en utbyggnad av antalet servicekontor.
Ansluta fler myndigheters service
Det är regeringens uttalade målsättning att fler myndigheter i framtiden ska inkluderas i den lokala statliga serviceorganisationen. Att samla ytterligare myndigheters serviceverksamheter hos SSC kan enligt regeringen bidra till att staten nyttjar sina koncernfördelar på ett mer effektivt sätt samtidigt som tillgängligheten till statliga myndigheter kan förbättras på fler platser i landet.[36]
Utbyggnaden inleddes i juli 2019 då SSC och Arbetsförmedlingen tecknade ett serviceavtal. Detta har inneburit att servicekontoren successivt har övertagit den så kallade kundtorgsverksamheten.[37] I dag finns Arbetsförmedlingens kundtorgsverksamhet på samtliga servicekontor i landet.
Vidare har SSC fört dialoger om att ansluta viss service från fler myndigheter, bland annat Polismyndigheten, Domstolsverket, Trafikverket, CSN och Kronofogden.[38] En bokstavsutredare[39] har också haft regeringens uppdrag att analysera möjligheterna för att tillhandahålla ett utökat serviceutbud, bland annat från Lantmäteriet, Polismyndigheten, Kronofogden, Trafikverket och CSN.[40]
I skrivande stund pågår ett pilotprojekt där man på 14 servicekontor anslutit viss service från Migrationsverket. Den gemensamma slutrapporten tyder på att myndigheterna är nöjda och kommer att fortsätta att samverka inom ramen för de statliga servicekontoren.[41] Ett mindre antal servicekontor erbjuder sedan 1 februari 2022 också möjligheten till identitetskontroll och genomgång av utländsk dokumentation om vaccinationer mot covid-19. Uppgiften har tillkommit genom att E‑hälsomyndigheten fick i uppdrag av regeringen att ingå avtal med SSC.[42]
Inrätta fler servicekontor
Efter förslag från regeringen beslutade riksdagen 2019 att SSC:s förvaltningsanslag skulle öka successivt fram till 2022 för att möjliggöra utökandet av antalet servicekontor.[43] Den av regeringen tillsatta bokstavsutredaren fick i uppdrag att föreslå lämpliga platser där statliga servicekontor bör etableras och presentera en plan för i vilken takt och omfattning som en utbyggnad av organisationen kan ske.[44]
Utredaren kom fram till att avsatta medel var tillräckliga för att öppna cirka 28 nya servicekontor. Enligt utredningen borde nya servicekontor etableras inom fyra områdeskategorier: gles- och landsbygd, orter som särskilt drabbats av nedläggningar av annan statlig verksamhet, storstadsområden och socialt utsatta områden. Motivet till att öppna kontor inom de olika områdena skiljer sig åt och utredaren menade att behoven i de olika typerna av områden bör vägas mot varandra när nya kontor ska etableras. I storstadsområdena ska nya kontor öppnas för att hantera de kapacitetsproblem som finns hos befintliga servicekontor. I socialt utsatta områden finns behov av att öka förtroendet för staten genom ökad statlig närvaro. I båda de övriga två kategorierna finns långa avstånd till service. Utredningen landade i ett förslag där 15 kontor ska öppnas i gles- och landsbygd eller i områden som särskilt drabbats av nedläggning av annan statlig verksamhet, 2–3 ytterligare kontor centralt i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö, och 11 kontor i socialt utsatta områden.[45]
Under 2021 fanns 119 servicekontor efter att 2 nya kontor öppnades under året, 1 i Ulricehamn och 1 i Stockholm. Etableringen av 1 kontor i Göteborg och 1 i Malmö försenades men har färdigställts under 2022. I maj 2021 gav regeringen SSC i uppdrag att öppna ytterligare 28 nya servicekontor under 2022 och 2023. I juni 2022 fanns det 123 servicekontor.[46]
När SSC tog över servicekontorsverksamheten i juni 2019 fanns det 113 servicekontor i knappt 100 kommuner. År 2023 förväntas det finnas 147 servicekontor i cirka 126 kommuner. Det innebär en väsentlig utbyggnad av den statliga serviceorganisationen.[47]
2.1.3 Utvecklingen går mot allt färre besökare
Samtidigt som servicekontorsnätverket genomgår en kraftig utbyggnad för att förbättra tillgängligheten till statlig service pågår sedan länge en utveckling mot allt färre besök. År 2013 hade de dåvarande servicekontoren cirka 4,8 miljoner besök.[48] År 2019 var besöken nere på cirka 3 miljoner. Därefter har de minskat till 2,4 miljoner 2020 och 2,2 miljoner 2021.[49]
Den huvudsakliga förklaringen till de långsiktigt vikande besöksunderlaget är att allt fler använder sig av myndigheternas digitala tjänster. Behovet av att få service i ett fysiskt möte minskar i takt med att samverkansmyndigheternas digitala tjänster utvecklas och förenklas samtidigt som befolkningen i stort blir mer och mer vana att hantera sina myndighetsärenden digitalt. För 2020 och 2021 antas restriktionerna som införts för att hantera pandemin ha lett till en mer drastisk minskning av besökare.[50] I årsredovisningen påpekar SSC dock att det kan ha skett en tillvänjning under pandemin som medfört att en del av målgruppen övergått till att använda digitala kanaler för att få statlig service.[51] Man menar att det därför inte är säkert att besöksantalet kommer att öka när restriktionerna släppt.
Diagram 1 Antal besökare till servicekontoren 2015–2021[52]
Källa: Se fotnot 52 i diagrammets rubrik.
SSC:s månadsuppföljning under 2022 indikerar dock att besökarna till viss del har återkommit nu när samhället återgått till ett mer normalt läge. Mätningen som gjordes i juli visar en ackumulerad förändring på cirka 20 procent. Antalet besökare är nu fler än under motsvarande period 2020 och 2021, men ligger fortsatt lägre än under 2019.[53]
Andra faktorer som talar för en ökning av antalet besökare är nyanslutning av service från ytterligare myndigheter och utbyggnaden av kontorsnätverket. Antalet besökare antogs till exempel öka i takt med att Arbetsförmedlingens kundtorgsverksamhet flyttades över till servicekontoren under 2021.[54] I mätningarna av antalet besökare under 2022 kan vi också se en sådan effekt. Andelen ärenden till Arbetsförmedlingen ökar successivt.[55] Införandet av Arbetsförmedlingens tjänster har helt klart bidragit till uppgången av antalet besökare som kan ses under 2022. Enligt SSC:s egen bedömning är det dock oklart hur stor inverkan öppnandet av nya kontor kommer att ha på det totala antalet besökare på servicekontoren. På en del platser kan nya servicekontor tänkas locka till sig besökare som tidigare inte har besökt servicekontor. På andra platser kan däremot nya servicekontor innebära att en del besökare tas över från närmast belägna befintliga kontor.[56]
2.2 Statens servicecenters organisation
Statens servicecenter är indelad i två olika grenar, divisionen för myndighetsservice och divisionen för medborgarservice. Det är divisionen för medborgarservice som är ansvarig för tillhandahållandet av den lokala statliga servicen på servicekontoren. År 2021 hade den 875 anställda.[57] Verksamheten är organiserad i sex regioner.[58] Utöver regionerna finns också två stödavdelningar, ledningsstöd och utredning och analys.[59]
Varje region är uppdelad på ett antal kontorsområden, totalt i landet finns det 42 kontorsområden.[60] Antalet servicekontor som finns inom varje kontorsområde varierar, och även storleken på kontoren inom kontorsområdena varierar. Varje kontorsområde leds av en kontorsområdeschef som fungerar som en förstalinjens chef gentemot personalen på servicekontoren. Kontorsområdeschefen är ansvarig för samtliga kontor inom kontorsområdet. SSC har delat upp kontorsstorlekarna i fyra olika kategorier: stort kontor, medelstort kontor, litet kontor och flexikontor.
Stora och medelstora kontor har öppet alla dagar, stänger inte för lunch och har öppet under hela sommaren och klämdagar. Öppettiderna är normalt 10–16. De stora kontoren har fler än 20 anställda, medelstora kontor har mellan 6 och 20 anställda.
Litet kontor är normalt öppet 3 dagar per vecka, men kan ha öppet upp till 5 dagar, stänger i regel för lunch och kan stänga 4 veckor under sommaren och klämdagar. De små kontoren har mellan 1 och 5 anställda.
Flexikontor är ett typkontor som möjliggör statens närvaro i landet på mindre orter med lägre besöksunderlag. Flexikontor har inte fast stationerad personal, utan bemannas med personal som reser till kontoret från närliggande kontor, där personalen har sin placering. Flexikontor har öppet 2 till 3 dagar per vecka. Öppettiderna är normalt 10–15 och de har lunchstängt. Flexikontor är samlokaliserade med kommunen, eller annan likvärdig verksamhet, som har bemanning i samma lokal.[61]
2.2.1 Finansiering
Servicekontorsverksamheten finansieras i huvudsak med anslag. När SSC tog över verksamheten tilldelades myndigheten anslag för lokal statlig service via omfördelning från Försäkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten. För 2021 hade SSC ett ramanslag för lokal statlig service på cirka 757 miljoner kronor. Utöver anslag finansieras verksamheten med avgifter för hanteringen av id-kort och uttag från pensionssystemet för hanteringen av inkomstgrundad ålderspension. Avgifterna för id-kortshanteringen fastställs årligen i samråd mellan Skatteverket och SSC, baserat på kostnaderna för verksamheten. Regeringen fastställer varje år hur hög ersättning SSC får för hanteringen av ålderspension.[62]
2.3 Samverkan och ansvarsfördelning
En samlad serviceorganisation förutsätter en nära samverkan mellan berörda parter, både multilateralt och bilateralt. SSC och samverkansmyndigheterna har upprättat en överenskommelse som beskriver principerna för samverkan, både övergripande och för ett antal områden som lyfts fram som särskilt viktiga. Dessa är informationsförsörjning, utbildning, uppföljning, informationssäkerhet, IT och varumärkesexponering.[63]
SSC har arbetsgivaransvaret för servicehandläggarna och ansvarar för att hantera frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och anställd. Det avser bland annat att säkerställa att de får den utbildning och information som behövs i utförandet av den lokala statliga servicen på servicekontoren, exempelvis säkerhet, offentlighet och sekretess och bemötandefrågor. SSC är även ansvariga för arbetsmiljöfrågor.
Samverkansmyndigheterna ansvarar för att servicehandläggarna har förutsättningar för att utföra de specifika arbetsuppgifterna för myndigheternas räkning, exempelvis genom kompetensutvecklingsinsatser, information och uppföljning.[64]
Förhållandet mellan parterna regleras genom att respektive samverkansmyndighet ingår ett serviceavtal med SSC. Den verksamhet som får omfattas av serviceavtalen är att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga förvaltningsärenden för samverkansmyndigheternas räkning.[65] Servicekontoren får enligt förordning endast utföra ett begränsat antal förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Dessa omfattar att utfärda id-kort och lämna ut pass i vissa fall samt viss hantering av hittegods.[66] Sedan den 1 februari 2022 får uppdragstagare vid servicekontoren genomföra de åtgärder som krävs i fråga om underlag för utfärdande av ett sådant vaccinationsbevis som avses i 8 a § förordningen (2021:708) om digitala covidbevis. Innebörden av avtalet är att SSC tillhandahåller service för samverkansmyndigheternas räkning men att respektive samverkansmyndighet fortsatt har det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen.
Serviceavtalen beskriver bland annat vilka tjänster servicekontoren ska utföra för samverkansmyndigheternas räkning. Innehållet i serviceavtalen skiljer sig åt något mellan de olika samverkansmyndigheterna. För Pensionsmyndigheten, Försäkringskassan och Skatteverket ser avtalen likadana ut och innefattar arbetsuppgifter som kräver tillgång till både samverkansmyndigheternas verksamhetssystem och självbetjäningstjänster.[67] Av den anledningen har servicehandläggarna getts tillgång till Skatteverkets, Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans verksamhetssystem. För Skatteverket ingår också id‑kortshantering, vilket är en uppgift som innefattar myndighetsutövning.
När det gäller Arbetsförmedlingen och Migrationsverket innefattar avtalen enbart service av mer allmän karaktär.[68] Besökarna kan få stöd vid självorientering på Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets e-tjänster, men sådan hjälp förutsätter att besökaren har tillgång till e-legitimation. Servicehandläggarna har inte getts tillgång till verksamhetssystem när det gäller Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Hur mycket hjälp besökarna kan få på servicekontoren varierar därför beroende på vilken myndighet de har ett ärende hos.
Respektive samverkansmyndighet ingår därtill ett särskilt uppdragsavtal med servicehandläggarna i de fall förvaltningsuppgifter ska utföras som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter. Det innebär att behandling av personuppgifter sker i samverkansmyndigheternas verksamhet.[69] På så sätt knyts servicehandläggaren till samverkansmyndigheten utan att vara anställd där. Uppdragsavtalet är viktigt för ansvarsfrågor, exempelvis när det gäller straffansvar för tjänstefel. Uppdragsavtal har träffats mellan samtliga servicehandläggare och samtliga samverkansmyndigheter.[70]
Överenskommelsen beskriver också själva formerna för samverkan.[71] Samverkan sker i huvudsak på tre olika nivåer:
Servicerådet ska samråda om övergripande strategiska inriktningar. I servicerådet sitter SCC generaldirektör och myndighetschefer eller överdirektörer för samverkansmyndigheterna.
Den strategiska samverkansgruppen ansvarar för att förvalta och utveckla samverkansmodellen. Den strategiska samverkansgruppen består av avdelningschefer eller motsvarande.
Den operativa samverkansgruppen samordnar gemensamma frågor på operativ nivå och kan föreslå åtgärder vid operativa avvikelser. Den operativa samverkansgruppen består av samordningsansvarig från respektive part.[72]
2.4 Servicehandläggarnas roll och uppgift
Servicehandläggarna är generalister och ska ha tillräcklig kunskap för att kunna hjälpa besökarna med ärenden inom samtliga samverkansmyndigheters områden. Samma hjälp ska ges på samtliga kontor, oavsett storlek och lokalisering.[73] På servicekontoren ska servicehandläggarana, med vissa undantag, inte fatta myndighetsbeslut eller i övrigt handlägga ärenden.[74] Verksamheten vid servicekontoren handlar primärt om att ge upplysningar, vägledning, råd och hjälp till medborgare för samverkansmyndigheternas räkning.[75] Besökarna kan få hjälp inom många olika ärendeslag: skattelagstiftning, folkbokföring, äktenskapsregistret, bouppteckning, id-kort (på vissa kontor), föräldrapenning, sjukpenning, pensionsärenden och frågor som rör arbetsmarknadsärenden såsom inskrivning som arbetssökande och aktivitetsrapportering.[76]
En central utgångspunkt vid kundmötet på servicekontoren är också digitalt först, det vill säga att i första hand hjälpa besökaren att utföra sina ärenden med hjälp av myndigheternas e-tjänster via myndigheternas hemsidor, antingen med hjälp av servicekontorens kundarbetsplats eller med besökarens egen mobil eller surfplatta. Servicehandläggarna stöttar besökaren genom att stå bredvid och berätta hur besökaren ska göra.[77] Målet är att lära besökare som är icke-digitala att på egen hand kunna orientera sig i myndigheternas e-tjänster. Detta får implikationer för deras sätt att arbeta, där man i första hand möter besökaren ute på golvet för att hjälpa vederbörande vid en kundarbetsplats.
En av de stora fördelarna med att samla fler myndigheter under samma tak är att servicehandläggarna kan hjälpa besökarna med flera myndigheters ärenden vid ett och samma tillfälle. SSC arbetar utifrån ett livshändelse-arbetssätt och kan genom att ställa följdfrågor till besökaren komma fram till vilken eller vilka myndigheter hen kan ha ärenden till givet den befintliga situationen eller händelsen.[78] Livshändelse-arbetssättet innebär att varje enskild servicehandläggare, utöver att ha kunskap om respektive myndighets ärenden, också behöver ha en bredd i sin kompetens och besitta kunskap om vilka myndigheters ärenden som är kopplade till varandra.