3. Arbetssätt som inte skapar goda förutsättningar

3.1 Arbetssätt med förhinder

Nedan presenterar vi våra iakttagelser om det enhetliga arbetssättet vid servicekontoren. Vår utgångspunkt är att SSC ska säkerställa att arbetssätt och verktyg är anpassade till servicekontorens verksamhet så att servicehandläggarna kan ge besökarna service av god kvalitet.

3.1.1 Ett enhetligt arbetssätt

Under 2021 introducerades ett enhetligt arbetssätt på alla servicekontor. Syftet var att öka enhetligheten, anpassa arbetssätten till ökad digital service och öka effektiviteten på servicekontoren.[79] Förändringen gjordes mot bakgrund av att det tidigare funnits regionala skillnader och skillnader beroende på tidigare huvudman. Arbetssätt kunde skilja sig åt beroende på om kontoren haft Försäkringskassan eller Skatteverket som huvudman.[80]

Tidigare var det vanligt att servicehandläggarna stod bakom en disk och att besökarna fick ta en kölapp och sätta sig ner och vänta på sin tur. Det enhetliga arbetssättet föreskriver i stället att de ska möta besökaren ute i lokalen och leda personen till en så kallad kundarbetsplats. Kundarbetsplatsen består av ett ståbord med datorskärm, tangentbord och mus. På många av kontoren har kölappssystemet tagits bort. Nu ska besökarna i stället bilda en fysisk kö vari de får vänta på sin tur. Under våra besök på servicekontoren under februari och mars 2022 var kön ofta uppdelad så att en mindre del av besökarna väntade i kö inomhus. Merparten av kön bildades utanför servicekontorets portar.

Om besökaren har en fråga av allmän karaktär kan servicehandläggaren ge ett muntligt svar utifrån befintliga kunskaper eller ta reda på svaret genom att ta fram information på myndigheternas hemsidor som är tillgängliga via kundarbetsplatsens dator. Det går också att skriva ut olika dokument från kundarbetsplatserna.

Om ärendet är av ett slag som kan lösas genom att besökaren loggar in på någon av myndigheternas e-tjänster kan ärendet också hanteras vid kundarbetsplatsen. Då kan servicehandläggaren hjälpa besökaren att logga in och navigera sig igenom till exempel ett digitalt ansökningsförfarande. Genom att visa besökaren hur hen ska göra är tanken att besökaren ska få en bättre förståelse och bli mer digitalt självgående.

Alla typer av ärenden kan dock inte hanteras vid kundarbetsplatserna. Vissa ärenden kräver tillgång till någon av myndigheternas verksamhetssystem. Verksamhetssystemen innehåller till exempel information om pågående ärenden som inte går att få tillgång till via myndigheternas e-tjänster. Det kan till exempel vara information om att en ansökan har inkommit till en myndighet eller om när en viss ersättning kommer att betalas ut. Servicehandläggarna kan också se var i en given beslutsprocess besökarens ärende befinner sig och kan via verksamhetssystemen kommunicera med handläggarna på myndigheterna.

Om ärendet är av ett slag som kräver tillgång till någon av myndigheternas verksamhetssystem måste servicehandläggarna logga in på en annan typ av dator än de som finns vid kundarbetsplatserna. På de kontor som Riksrevisionen besökte fanns dessa datorer bakom en disk dit enbart servicehandläggarna har tillträde. För att komma in i verksamhetssystemen måste de sätta in en elektronisk tjänstelegitimation i datorn och logga in i systemen. Därefter kan ärendet slutföras eller få sin fortsatta hantering ute vid kundarbetsplatsen.

3.1.2 Långa inloggningstider påverkar effektiviteten i arbetet

Med många olika verksamhetssystem från flera olika myndigheter tar det tid för datorerna att komma i gång när servicehandläggarna loggar in med sina elektroniska tjänstelegitimationer. Av enkätsvaren framgår att 90 procent anser att inloggningstiden för verksamhetssystemen är ett problem i deras dagliga arbete. När de ska logga in och starta systemen på morgonen kan det ta mycket lång tid och ibland är problemen så stora att de inte lyckas ta sig in i systemen innan kontoret öppnar klockan 10.00.[81]

Problemet med verksamhetssystemen tycks också ha förvärrats med införandet av det nya enhetliga arbetssättet. Eftersom arbetssättet föreskriver att besökaren alltid ska mötas på golvet ute i lokalen har servicehandläggarna inte direkt tillgång till myndigheternas verksamhetssystem. Om ärendet kräver att de använder sig av verksamhetssystemen måste de gå bakom disk för att nå en dator med tillgång till verksamhetssystem. I vissa fall är lokalerna stora och avståndet mellan kundarbetsplatsen och disken kan vara ansenligt. Väl framme ska de sätta in sin elektroniska tjänstelegitimation och logga in. Enligt våra intervjuer är väntetiden för att komma in i system ofta flera minuter lång. Eftersom verksamhetssystemen innehåller personuppgifter får servicehandläggarna inte lämna datorerna utan att dra ut sin elektroniska tjänstelegitimation, något som är mycket viktigt för att värna om informationssäkerheten. Men det nya arbetssättet som innebär en kombination av arbete bakom disk och ute på golvet gör att de kan behöva dra sitt kort upp till 30 gånger per dag och sedan stå och vänta på att systemen startar varje gång ett ärende kräver det.[82] Detta upplevs som frustrerande och ineffektivt, särskilt av servicehandläggare på stora kontor med högt besökstryck.[83]

Riksrevisionen har både i intervjuer och i enkätens fritextsvar också fått indikationer på att servicehandläggare på grund av de långa inloggningstiderna undviker att dra ur sitt kort från datorerna, något som riskerar att äventyra informationssäkerheten på servicekontoren. I vilken utsträckning detta förekommer vet vi dock inte.[84]

3.1.3 Bristande skydd för besökarnas integritet

En återkommande invändning från servicehandläggarna är att det nya arbetssättet inte är säkert. En säkerhetsaspekt handlar om hur besökarnas integritet ska kunna värnas och hur frågor om sekretess ska kunna hanteras. Vid de kontor som Riksrevisionen besökte i början av 2022 var det uppenbart att lokalerna inte fullt ut var anpassade till det nya arbetssättet. Lokalerna var delvis utformade för att möjliggöra det nya arbetssättet, men bestod även av gammal inredning. Lokalerna var ofta små och kundarbetsplatserna stod tätt intill varandra.

Det är också något som servicehandläggarna påpekar i enkätens fritextsvar. Lokalerna är trånga och besökarna får därför stå så nära varandra att de kan höra det som sägs på kundarbetsplatsen bredvid. Detta upplevs som ett stort problem av vissa servicehandläggare. Det är inte alla besökare som är bekväma med att prata om sin situation när det står andra besökare strax bredvid som kan höra allt. Detta blir extra känsligt när det handlar om sekretessärenden eller besökare som har skyddad identitet. Hur stort problemet är kan vi inte uttala oss om. Det beror helt på hur väl lokalerna är anpassade till det nya arbetssättet. Att graden av anpassning varierar kan vi dock konstatera, och att det är alvarligt nog om man på vissa kontor inte kan värna besökarnas integritet.

3.1.4 Det enhetliga arbetssättet sjösattes utan vidare anpassningar

Enligt företrädare för SSC har det enhetliga arbetssättet inte implementerats fullt ut i organisationen. Det beror bland annat på de restriktioner som följde med pandemin och strävan efter att hålla avstånd mellan personal och besökare. Därför finns det fortfarande kontor som bara arbetar bakom disk. Det finns dock även andra förklaringar. Enligt uppgift har SSC varken haft tid eller resurser att anpassa lokalerna till det enhetliga arbetssättet. Många av de befintliga lokalerna är också för små för att alla ska kunna arbeta ute i lokalen.[85] På det problemet finns det ingen lösning i närtid.

I en intervju med den regionchef som ansvarat för framtagandet av det gemensamma arbetssättet framkommer att SSC är mycket medvetna om problemet med inloggningstiderna till verksamhetssystemen. Man har påtalat problemet till IT-avdelningen och till samverkansmyndigheterna som tillhandahåller verksamhetssystemen.[86] Enligt uppgift från SSC och Skatteverket pågår nu också ett arbete med att se över möjligheten att ersätta den nuvarande tekniska lösningen.[87] I intervjun poängterar regionchefen dock att problemet kan vändas till en fördel då det öppnar upp för ett arbetssätt där servicehandläggarna i stället använder sig mer av samverkansmyndigheternas e-tjänster. Regionchefen menar att det ligger mer i linje med digitalt först och att kontor med lång vana av att arbeta på det nya sättet använder sig av verksamhetssystemen i betydligt lägre grad än andra kontor.[88] Som framgår av Pensionsmyndighetens uppföljning av användandet av stödlinjen 30 000 riskerar dock ett minskat användande av verksamhetssystemen att resultera i fler onödiga samtal in till myndigheterna. Risken är att servicehandläggarna ringer in för att få hjälp med uppgifter som de själva kan komma åt via verksamhetssystemen.[89]

Även när det gäller frågan om skydd för besökarnas integritet instämmer SSC i den bild som servicehandläggarna ger. Det är ett problem att man inte kan garantera skydd för besökarnas integritet. För nyöppnade kontor eller kontor som får nya lokaler arbetar SSC med frågan. Kundarbetsplatserna förses där till exempel med ljudabsorberande skärmar. SSC har också initierat ett projekt för att se i vilken mån man kan arbeta med ljudmaskning och vad det skulle kosta.[90] Här finns stora utmaningar med tanke på mängden kontor och hur stora skillnader det finns mellan olika lokaler.

Enligt Riksrevisionens bedömning har SSC genomfört förändringen av arbetssättet utan att egentligen ta hänsyn till befintliga begränsningar. De långa inloggningstiderna och risken för överhörning är inte några nya problem. De fanns i någon utsträckning redan innan det nya arbetssättet implementerades, men har påtagligt förvärrats som en följd av det enhetliga arbetssättet. Att befintliga lokaler inte tillåter det enhetliga arbetssättet har inte heller hindrat SSC från att köra på. Då har det blivit en blandning av gammalt och nytt. Intrycket blir därmed att SSC inte heller uppnått målet om ett enhetligt arbetssätt. Slutligen kan vi konstatera att det inte finns någon tydlig plan för hur de ovan nämnda problemen ska kunna åtgärdas i närtid.

3.2 Distansservice har begränsningar

I detta avsnitt presenterar vi våra iakttagelser om den distansservice som används på servicekontoren. Vår utgångspunkt är att distansservicen bör vara utformad på ett sådant sätt att den ger möjlighet för servicehandläggarna att kunna hjälpa besökare via distans på ett tillräckligt bra sätt utan att skapa onödigt extraarbete.

3.2.1 Distansservice bra för enklare ärenden

Distansservice innebär att en servicehandläggare på ett servicekontor (givarkontor) via videoutrustning hjälper besökare som befinner sig på ett annat servicekontor (mottagarkontor). Andelen distansärenden under 2021 var 1,4 procent. Andelen distansärenden har också minskat under 2022 jämfört med motsvarande period 2021.[91]

Arbetssättet används för att fullt ut kunna sysselsätta servicehandläggarna på mindre kontor med låga besöksantal, men också för att avlasta större kontor med många besök. Dagens system fungerar så att en person från givarkontoret stöttar ett specifikt mottagarkontor under en hel dag eller delar av dagen, oavsett hur stort besökstrycket är på det givna mottagarkontoret.

Servicehandläggaren på givarkontoret har tillgång till sin dator och alla verksamhetssystem. Besökaren på mottagarkontoret har dock inte tillgång till en dator som på kundarbetsplatserna. Därför är det svårt att hjälpa besökaren med myndigheternas e-tjänster. Det finns även andra tjänster som inte går att utföra på distans, till exempel att registrera en utländsk vigsel i Sverige.

När vi frågar servicehandläggare som arbetar på givarkontor om de anser att det är möjligt att ge god service via distans svarar de på följande sätt.

Tabell 1 Tycker du att det är möjligt att ge god service via distansstöttning?

Trots att en majoritet menar att de kan ge god service, även om det finns begränsningar för vad man kan hjälpa till med, menar mer än en tredjedel att de inte kan ge god service på distans. Av fritextsvaren framgår att distansservicens begränsningar uppfattas som att de går stick i stäv med SSC:s strävan efter att göra besökarna digitalt självständiga. Eftersom tekniken inte tillåter servicehandläggaren att vägleda och hjälpa besökaren att hantera myndigheternas e-tjänster direkt på skärmen blir servicens kvalitet lidande. Flera påpekar också att besökarna som kommer till servicekontoren inte vill prata med en ”dator” utan är där just för att prata med en ”vanlig människa”. I dylika situationer kan det uppstå frustration. På motsvarande sätt vittnar våra intervjuer om att det kan vara svårare att överbrygga språkliga barriärer via videolänk.[92]

Ett annat problem gäller kontrollen av identitetshandlingar. Trots att det är möjligt för besökaren att identifiera sig genom att visa sina identitetshandlingar framför kameran vittnar flera servicehandläggare om att det är svårt att göra det på ett bra sätt. Tekniken medger inte det i dag. Det kan ta lång tid att få in tillräcklig skärpa i bilden och det kan vara svårt att säkerställa identitetshandlingens giltighet.

När vi frågar de som arbetar på mottagarkontor om distansservice är en bra metod för att avlasta svarar 18 procent Ja, 55 procent Till viss del och 27 procent Nej eller Nej, distansstöttning leder till ökad arbetsbelastning på kontoren. Av enkätens fritextsvar framgår att servicehandläggarna har invändningar mot distansservicen eftersom den inte alltid blir en faktisk avlastning. Att det inte går att hjälpa besökarna med myndigheternas e-tjänster gör att vissa anser att det inte är till någon faktisk hjälp eftersom det är det besökarna behöver hjälp med.[93]

Av våra intervjuer framgår också att det är viktigt att det är enkla ärenden som hamnar hos distansstöttaren. Annars är risken att det blir dubbelarbete, när det visar sig att besökaren faktiskt behöver hjälp av en personal på plats. Problemet är att det inte alltid går att avgöra vad som är ett enkelt ärende. Det är inte ovanligt att till synes enkla ärenden utvecklas till att handla om helt andra saker än vad man först trott. Då måste personalen på kontoret ändå gå in och ta över ärendet och i mångt och mycket börja om från början.[94]

Mot bakgrund av detta är många också kritiska till att distansservicen används för att hantera till exempel sjukfrånvaro på kontoret.[95] När arbetsbelastningen redan är hög blir distansservicen inte den avlastning som behövs.

3.2.2 Distansservicen under utveckling

SSC känner till de brister som redogjorts för ovan och det pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att förbättra distansservicen.[96] Ett pilotprojekt kommer att testa den nya tekniken under hösten 2022.[97]

SSC lyfter själva fram att distansservice i första hand måste förstås utifrån ett organisationsperspektiv. Det är i första hand ett sätt att sysselsätta och nyttja personal som annars har för lite att göra. Det är inte framtaget utifrån ett kundperspektiv, men förhoppningen är att den nya tekniken löser en del av de problem som finns med den nuvarande ordningen. Målet med den nya tekniken är en mer optimerad produktionsutjämning och ökad servicegrad.[98]

Riksrevisionens sammantagna bedömning är att distansservicen i dagsläget inte är utformad på ett sådant sätt att det är möjligt att hjälpa besökare via distans på ett ändamålsenligt sätt. Vidare konstaterar vi också att distansservicen i vissa fall kan leda till extraarbete. Riksrevisionen ser dock positivt på det utvecklingsarbete som sker på området.

3.1 Tolkservice inte anpassad till verksamheten

I detta avsnitt presenterar vi våra iakttagelser om användandet av tolk på servicekontoren. Vår utgångspunkt är att tillgången till tolk bör vara anpassad till verksamheten så att servicehandläggarna kan ge en god och likvärdig service även i de fall besökaren inte behärskar det svenska eller det engelska språket.

3.3.1 Tolk används i liten utsträckning

Enligt servicehandläggarna är den enskilt viktigaste anledningen till att personer besöker servicekontoren att de har bristande kunskaper i svenska språket. Enligt våra intervjuer är detta en av de stora utmaningarna med arbetet på servicekontoren.

Av 13 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet som har att göra med någon som inte behärskar svenska ska anlita tolk vid behov. SSC har också tydliga förhållningsregler när det gäller behovet av att använda andra språk och beställa tolk.

Servicehandläggarna ska i första hand använda svenska, men kan också använda engelska. Av säkerhetsskäl har SSC beslutat att inte använda andra språk än dessa. Orsaken är att servicehandläggarna kan hamna i en utsatt situation när övrig personal inte förstår vad som sägs. Ett eventuellt tredje språk får därför bara användas för att ”nysta upp knutar”. Ett helt kundmöte ska inte ske på ett tredje språk. Vid ett sådant behov ska tolk beställas.[99]

Enligt SSC förhållningsregler ska tolk alltid användas när besökaren inte förstår eller kan uttrycka sig på svenska eller engelska i den utsträckning som krävs för att kunna ta emot och förmedla information som hen behöver. Servicehandläggarna ska göra en saklig bedömning rörande när det inte är lämpligt att låta till exempel en vuxen familjemedlem eller nära vän hjälpa till vid besöket. Barn ska som huvudregel inte användas för att tolka i ärenden.[100]

Under 2021 hade servicekontoren 2,4 miljoner besökare. Enligt uppgift från SSC bokades tolk enbart vid 754 tillfällen under 2021. Det betyder att servicekontoren använde sig av tolk ungefär 3 gånger per 10 000 besök.[101] De vanligaste språken var arabiska (43 procent), ryska (11 procent) och somaliska (6 procent).

Orsakerna till att tolk används i så liten utsträckning är enligt servicehandläggarna flera. Av svaren på enkäten framgår att 53 procent anger att de ofta eller ibland avstår från att använda tolk för att bokningssystemet är för krångligt. Endast 30 procent anger att de aldrig avstår från att använda tolk för att bokningssystemet är för krångligt. Att döma av hur få tolkbokningar som faktiskt görs avstår många därför sannolikt även av andra anledningar.

Av intervjuer och enkätens fritextsvar framgår att systemet för tolkbokningar inte är anpassat till servicekontorens arbetssätt. Tolktjänsten kräver att servicehandläggarna går in i ett system och avropar tolk. När de får svar från tolktjänsten ska de kontakta besökaren och boka en tid som även ska passa besökaren. Om besökaren inte kan den tiden eller inte dyker upp på utsatt tid börjar processen om.[102] Noterbart är dessutom att processen ska genomföras med en besökare som inte förstår svenska eller engelska. Risken för missförstånd är påtaglig.

Då en majoritet av servicehandläggarna avstår från att använda tolk på grund av den krångliga rutinen är det tveksamt om det går att säkerställa att alla besökare får den hjälp de har rätt till.

Viktigt att påpeka är dock att många framhåller att det går att kommunicera på andra sätt, trots att besökarens språkkunskaper är mycket begränsade. I enkäten ställdes frågan om hur servicehandläggarna gör om man inte kan förstå varandra på grund av bristande språkkunskaper. I tabellen nedan visas hur vanligt det är att de använder sig av olika alternativ.

Tabell 2 Vad gör du om du och kunden inte kan förstå varandra på grund av bristande språkkunskaper? Tänk dig att du försökt med svenska, engelska och olika gester

Enligt enkätens fritextsvar är det även vanligt att besökaren har med sig en släkting eller vän som översätter och hjälper till alternativt självmant ringer upp någon som kan hjälpa till. Gäller ärendet allmän information kan servicehandläggarna även visa var på samverkansmyndigheternas hemsidor informationen finns översatt till det aktuella språket. Andra handlingsalternativ som inte fångas upp av enkätens svarsalternativ, men som många nämner i fritextsvaren, är att man tar hjälp av andra besökare i lokalen eller att man använder sig av någon form av översättningsfunktion som finns tillgänglig på internet.[103]

3.3.2 Besökares rätt till information kan inte säkerställas

Den nuvarande språkpolicyn, som föreskriver att servicehandläggarna inte ska använda ett tredje språk för ett helt kundmöte, är ett tydligt avsteg från den inriktning som fanns tidigare för servicekontoren. Under tiden då servicekontoren drevs i frivillig samverkan rekryterades till exempel personal just med sikte på deras språkkunskaper. Den nya språkpolicyn har ökat behovet av att använda tolk, men den har uppenbart inte medfört att tolk används i någon större utsträckning.

Alla kontor har samma process för att avropa tolk, men avtalen med leverantörerna är regionala. Tjänsterna som kontoren i praktiken har tillgång till är således också olika. Vissa tjänsteleverantörer kan leverera snabbt och på många språk, och hos andra kan det ta dagar innan man får tolk.[104] Detta får givetvis antas påverka benägenheten att använda sig av tolkservice och i förlängningen den service som ges på olika kontor.

Enligt SSC har man haft en aktivitet för att poängtera vikten av att beställa tolk när det behövs och för att få in det som en rutin hos servicehandläggarna. Det har till exempel arbetats med språkkort som ges till besökarna där det på olika språk framgår att tolk har beställts. Enligt uppgift håller SSC också på att se över möjligheten att upphandla expresstolk, en form av tolkservice där leverantören förbinder sig att få fram en tolk snabbt. Enligt uppgift har tolkanvändningen ökat, åtminstone regionalt, tack vare de insatser som gjorts på sistone.[105]

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att användandet av tolk är mycket begränsat på servicekontoren. Detta beror till stor del på att tolktjänsternas inte är anpassade till verksamheten som bygger på spontanbesök. Vidare kan vi se att det finns en stor kreativitet hos servicehandläggarna och att de gör vad de kan för att överbrygga språkbarriärer och hjälpa besökarna. Enligt Riksrevisionens bedömning innebär det samtidigt att servicehandläggarna gör olika och att besökare med liknande behov kan få hjälp på helt olika sätt. Vissa av metoderna som används för att överbrygga språkbarriären framstår också som tveksamma när det gäller förutsättningarna för att garantera att alla besökare får den information som de behöver för att kunna tillvarata sin rätt.