I detta kapitel besvarar vi frågan om SSC och samverkansmyndigheterna har tillräcklig information om servicekontorsverksamheten för att den ska kunna styras på ett effektivt sätt. Riksrevisionen gör bedömningen att SSC och samverkansmyndigheterna i dag saknar viktig information för att veta om verksamheten fungerar som det är tänkt.
Granskningen visar att SSC saknar en modell för att kunna bedöma var resurser gör som mest nytta och därmed också för att kunna styra dem dit. Regeringens olika mål med servicekontorsverksamheten gör det svårt för SSC att förhålla sig strikt till kraven på kostnadseffektivitet. Riksrevisionen kan samtidigt konstatera att kostnaderna per besök och arbetsbelastningen varierar kraftigt mellan kontor. Stora variationer i arbetsbelastning kan påverka förutsättningarna för att ge en likvärdig service.
Vidare visar granskningen att det i dagsläget saknas tillräcklig uppföljning för att bedöma servicens kvalitet. Detta beror bland annat på att det saknas viktiga underlag för att följa ett antal kvalitetsaspekter. Att uppföljningen är komplicerad och brister i flera delar innebär att stor vikt läggs vid de kundundersökningar som genomförs. Granskningen visar dock att kundundersökningarna är opålitliga eftersom de har mycket låga svarsfrekvenser och att det finns flera brister i utförandet.
Slutligen visar granskningen att den uppföljning som görs av hur ärenden löses på servicekontoren riskerar att undervärdera graden av onödig efterfrågan som uppstår när myndigheter ansluts på en låg servicenivå utan att ge servicehandläggarna tillgång till verksamhetssystem. Med onödig efterfrågan avses då att en individ tvingas till flera myndighetskontakter för att få sitt ärende löst.
Avsnitt
5.1 Närvaro och kostnadseffektivitet
Regeringens motiv till utbyggnaden av servicekontorsverksamheten har handlat om att uppnå ökad statlig närvaro i syfte att få både mer tillgänglig service och ökad legitimitet för staten, samtidigt som samverkan antas underlätta kostnadseffektiva lösningar.
Regeringen har bland annat angivit att det finns behov av att stärka förtroendet för de statliga myndigheterna och samhällets institutioner genom en väl utvecklad lokal statlig närvaro och service.[138] Ibland har fokus legat på närheten till service på landsbygden och möjligheterna att bo och verka i hela landet.[139] I bland har fokus legat på att samhällsservicen behöver stärkas i områden med socioekonomiska utmaningar för att lyfta sådana områden och stärka integrationen.[140] Regeringen har också lyft fram att man genom att samla vissa statliga myndigheters lokala besöks- och serviceverksamhet i en sammanhållen organisation ökar möjligheterna att erbjuda lokal statlig service av hög kvalitet på ett kostnadseffektivt sätt.[141] Vi tolkar det som att reformen inte i första hand syftar till att producera bättre eller mer kostnadseffektiv service. När kostnadseffektivitet nämns är det i relation till vad det skulle kosta om samtliga myndigheter skulle vara närvarande i de kommuner där det nu finns servicekontor. Värt att notera är att servicens innehåll i stort sett inte diskuteras under beredningen av reformen, annat än när frågan om vilka myndigheters service som ska ingå avhandlas.
Enligt SSC:s instruktion ska dock myndigheten i sin verksamhet säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service.[142] För att en verksamhet ska anses vara kostnadseffektiv måste nyttan vara större än kostnaden. Vidare krävs att verksamheten inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräcklig kvalitet. För att kunna bedriva en kostnadseffektiv verksamhet krävs därför att SSC har ett rimligt sätt att bedöma var resurserna gör som mest nytta och har möjlighet att styra dem dit.
5.1.1 Kostnader per besök ökar och varierar kraftigt mellan kontor
Då servicekontorsverksamheten expanderar och nya kontor öppnas samtidigt som antalet besökare successivt blir färre är det av stor vikt att ha kontroll över kostnadsutvecklingen i hela landet. De mått som används av SSC för att bedöma kostnadseffektivitet är kostnad per besök och kostnad per ärende. Måtten tas fram genom att ta kostnaden för verksamhetsområdet (lokal statlig service) delat med antalet besök eller ärenden.[143]
I årsredovisningen för 2021 framgår att den genomsnittliga kostnaden för ett besök är 369 kronor och för ärende 317 kronor. Detta är en ökning med 19 respektive 16 procent från 2020 och en ökning med 63 respektive 55 procent från 2019.[144]
Hur denna kostnadsökning fördelas mellan olika kontor i landet är dock inget som följs upp av SSC.[145] Enligt SSC beror det delvis på att man på grund av de förutsättningar som pandemin medfört inte bedömt det som meningsfullt, men det beror också på att man inte har uppgifter om driftskostnader för enskilda kontor.[146] Skälet till detta är att direkta kostnader i den löpande kostnadsredovisningen bokförs på kontorsområde som lägsta nivå, inte enskilda kontor. Dessutom bokförs en del större kostnader, till exempel lokalkostnader och IT-kostnader, endast direkt mot anslaget.[147]
För att få en uppskattning av hur kostnaderna fördelas mellan olika kontor kan vi använda oss av SSC:s schabloner för driftskostnader för olika typer av kontor. Driftskostnaden för stora kontor beräknas till 15,3 miljoner kronor, 8 miljoner kronor för ett mellanstort kontor, 3,2 miljoner kronor för ett litet kontor och 0,9 miljoner kronor för ett flexikontor.[148]
Om vi med hjälp av schablonkostnaderna räknar ut kostnad per besök för de olika kontorstyperna får vi följande resultat. Antal besök är då medelvärdet för respektive kontorstyp.
Tabell 10 Kostnader per besök för olika kontorstyper utifrån schablonkostnader 2021
Kontorstyp | Antal besök (medel) | Kostnad/besök |
|---|---|---|
Stort | 56 404 | 271 kr |
Mellan | 21 986 | 364 kr |
Litet | 8 209 | 390 kr |
Flexi | 1 537 | 586 kr |
Vi kan här se relativt stora skillnader för kostnader per besök när vi jämför kontorstyperna med varandra. Små kontor med få besök är generellt sett dyrare per besök än stora kontor. Inom respektive kontorstyp finns dock en stor variation när det gäller antal besökare. I tabellen nedan visas detta spann för respektive kontorstyp. I kolumnen längst till höger har vi räknat fram spannet för kostnader per besök baserat på antalet besökare och schablonkostnaden för kontorstypen. Jämförelsen visar till exempel att 1 besök på kontoret Åsele kostar lika mycket som cirka 57 besök på kontoret Malmö City.
Tabell 11 Lägsta och högsta kostnad per besök för olika kontorstyper utifrån schablonkostnader 2021
Kontorstyp | Antal besök maximum | Antal besök minimum | Kostnad/besök |
|---|---|---|---|
Stor[149] | 104 313 | 29 879 | 147–512 kr |
Mellan | 31 037 | 10 847 | 258–738 kr |
Litet | 18 045 | 575 | 177–5 565 kr |
Flexi | 3663 | 108 | 246–8 333 kr |
Vad som är en acceptabel kostnad per besök är inget Riksrevisionen kan fastställa. Det är dock rimligt att tänka sig att det finns en gräns för när kostnaden blir större än nyttan, det vill säga när besöksunderlaget är för litet för att motivera de kostnader som följer med att driva ett servicekontor. Någon sådan gräns finns inte framtagen i dagsläget.
Det är också rimligt att tänka sig att det finns en nedre gräns, det vill säga när kostnaden per besök är så låg att servicens kvalitet inte går att upprätthålla. Att i detta sammanhang bara utgå från kostnader per besök leder dock tanken fel. Då riskerar vi att bortse från de stordriftsfördelar som antagligen följer med större kontor. Ett bättre sätt är förmodligen att titta på arbetsbelastning.
5.1.2 Ojämn arbetsbelastning mellan kontor
Ett sätt att följa hur resurserna används är att titta på arbetsbelastningen på olika kontor. Man kan till exempel mäta arbetsbelastning genom att titta på hur många besökare respektive servicehandläggare betjänar per kontor och år eller månad.
Någon sådan uppföljning görs dock inte av SSC i dagsläget. Eftersom SSC endast räknar på antalet helårsarbetskrafter per kontorsområde vet myndigheten i dag inte hur många som arbetar på ett givet kontor vid en given tidpunkt. Ett kontorsområde kan bestå av ett eller flera kontor, där arbetsbelastningen ser helt olika ut. För att komma runt detta problem pågår det ett arbete på SSC med att ta fram och kvalitetssäkra ett mått som i stället baseras på antalet arbetspass och antalet besökare per kontor. I dagsläget är dock måttet behäftat med ett antal mätfel och osäkerheter, vilket gör att det finns invändningar mot att använda måttet.[150]
När vi i enkäten frågar om arbetsbelastningen är rimlig uppger en majoritet att det periodvis eller ofta är för mycket att göra.
Tabell 12 Är arbetsbelastningen på ditt kontor rimlig?
| Antal | Procent |
|---|---|---|
Det är ofta för mycket att göra | 161 | 29,9 % |
Det är periodvis för mycket att göra | 246 | 45,6 % |
Det är lagom att göra | 98 | 18,2 % |
Det är periodvis för lite att göra | 25 | 4,6 % |
Det är ofta för lite att göra | 9 | 1,7 % |
När vi bryter upp resultaten hittar vi stora skillnader mellan de som arbetar på stora kontra små kontor. Totalt 57,4 procent av de som arbetar på stora kontor anger att det ”ofta är för mycket att göra”. Motsvarande andel för mellanstora kontor är 34,5 procent och för små kontor 5,7 procent. På små kontor uppger 15,4 procent att det ofta eller periodvis är för lite att göra. Motsvarande andel för stora kontor är 0 procent och för mellanstora kontor 2,8 procent.[151]
Sammanfattningsvis tycks det finnas en stark korrelation mellan låga kostnader per besök och upplevd hög arbetsbelastning, och mellan höga kostnader per besök och låg arbetsbelastning. Att arbetsbelastningen förefaller vara så ojämnt fördelad gör att man kan ifrågasätta om alla besökare, oavsett kontorsstorlek, kan få en likvärdig service. Avsaknaden av uppföljning på området leder också till frågan om hur SSC väger olika aspekter av tillgänglighet och servicens kvalitet mot varandra när de resurssätter verksamheten.
5.1.3 Ingen övre gräns för vad närvaron får kosta
Divisionsledningen på SSC menar att resurssättning och bemanningsfrågor är en stor utmaning för verksamheten. Regeringen har bestämt var nya kontor ska öppnas och på många platser är det lokala besökstrycket lågt. Små kontor med få besök måste av säkerhetsskäl bemannas med två personer, samtidigt som stora kontor inte kan bemannas fullt ut för att möta besökstoppar.[152]
SSC har vidtagit en rad åtgärder för att använda sina resurser på bästa sätt. När det gäller det befintliga kontorsbeståendet har SSC arbetat med att flytta över belastningen till digitala distansmöten. Som beskrivits i kapitel 3 innebär det att servicehandläggare som är anställda vid kontor med få besökare via videolänk hjälper besökare på andra kontor med högt besökstryck.[153] SSC bedriver nu ett utvecklingsarbete för att förbättra tekniken och för att öka andelen ärenden som kan hanteras på distans. Under 2021 hanterades 1,4 procent av ärendena på detta sätt.[154]
Vidare har SSC öppnat ett antal flexikontor. Som beskrivits i kapitel 2 är det en kontorsform utan fast bemanning, som bemannas av inrest personal från närliggande kontor. Genom att samlokalisera flexikontoren med till exempel kommunen kan servicekontoret hålla öppet även om en av två anställda är frånvarande. När annan aktör bedriver verksamhet i nära anslutning bedöms det som arbetsmiljömässigt rimligt. Det är alltså ett sätt att försöka bedriva verksamheten kostnadseffektivt även på platser med mycket låga besöksvolymer.[155]
Inom vissa kontorsområden har SSC även laborerat med öppettider, så att kontor är öppet när det är stängt på ett annat. Då bemannar samma personal båda kontoren, men vid olika dagar eller tillfällen under en vecka. Enligt uppgift från SSC divisionsledning finns i dagsläget ingen ”trafikstyrning” på central nivå, det vill säga inget sätt att omfördela personal och resurser mellan kontorsområden för att möta besöksvariationer och skillnader.[156]
De beskrivna åtgärderna är av ett slag som inte direkt ställer olika nyttor mot varandra. Undantaget är möjligen de begränsningar i öppettider som finns på flexikontor och små kontor. Här begränsas tillgängligheten i öppettid för att möjliggöra en kostnadseffektiv närvaro även på platser med få besök. Men i ett läge som till exempel kräver större besparingar kan denna form av åtgärder knappast vägleda SSC:s agerande för att sänka kostnaderna.
Som vi påpekat ovan saknar SSC i dagsläget en användbar uppföljning av hur resurserna och bemanning används i relation till antalet besökare. I praktiken innebär det att SSC inte har tillgång till grundläggande uppgifter för att kunna styra resursanvändningen.
Enligt SSC är man på gång med att ta fram denna typ av mått, men den flexibilitet som byggts in i verksamheten för att möta kraven på kostnadseffektivitet – i form av ambulerande bemanning, varierande öppettider och distansservice – har satt käppar i hjulet. Det är helt enkelt svårt att veta hur mycket personal ett givet kontor har och vilket kontor ett ärende ska tillskrivas. SSC menar att de arbetar med frågan, men att de inte velat följa mått som inte är användbara eller som inte går att använda för styrning.[157]
Mätproblemen är dock bara en del av bekymret. Det andra problemet är mot vad resultaten ska värderas. Hur ska SSC kunna säga att kostnaderna för ett visst kontor nu överstiger nyttan eller att det är dags att dra ner bemanningen på ett visst kontor? Även här har SSC stött på problem när man till exempel försökt slå fast vad som är ett rimligt antal ärenden för en servicehandläggare att hantera per dag. Ärenden skiljer sig åt och på olika kontor dominerar olika typer av ärenden. Målgrupperna skiljer sig dessutom åt i olika delar av landet vilket kan göra att liknande ärenden tar längre tid på vissa ställen. Inte heller här har SSC fattat ett beslut eftersom de är angelägna om att hitta en tillräckligt bra måttstock för att den ska kunna användas för styrning. Det finns också påtagliga risker med att låta antalet ärenden vara styrande, till exempel att ärenden avslutas innan besökaren fått svar på alla frågor för att hålla antalet ärenden uppe.
Även om mätproblemen är reella ger de också uttryck för en mer fundamental svårighet. Det är mycket svårt för SSC att väga olika ”nyttor” mot varandra.[158] Regeringens motiv till att öppna kontor har varit vitt skilda. Vissa kontor har öppnats enkom för att avlasta befintliga kontor, andra för att öka den geografiska tillgängligheten eller för att öka förtroendet för staten i utsatta områden. Därför blir det svårt att använda en och samma måttstock för vad som ska räknas som ”nytta”. Det finns följaktligen ingen övergripande logik för hur resurser ska användas på bästa sätt. Resurser kan till exempel inte med någon enkelhet flyttas dit besökarna finns, då det skulle krocka med strävan efter lokal närvaro. Risken med detta är givetvis att servicens kvalitet blir ojämn när mycket resurser går till små kontor med få besökare samtidigt som stora kontor har att hantera stora besöksvolymer med ett begränsat antal servicehandläggare.
Regeringen har velat åstadkomma många olika saker med etableringen av olika kontor och har styrt närvaron i detalj. Detta ger SSC begränsat med utrymme att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. Enligt SSC kan man till exempel rent principiellt stänga servicekontor på grund av bristande besöksunderlag. Undantaget är de nya kontoren som öppnats på direkt uppdrag av regeringen.[159] I nuläget vore det emellertid inte praktiskt möjligt att lägga ner kontor samtidigt som regeringens mål är att öppna fler och öka tillgängligheten.[160]
5.2 Bristande uppföljning av servicens kvalitet
I detta avsnitt redovisar vi hur SSC tillsammans med samverkansmyndigheterna arbetar för att följa upp och säkerställa att servicen på servicekontoren håller en god kvalitet. Vår utgångspunkt är att SSC och samverkansmyndigheterna gemensamt ska ha tillräcklig information för att bedöma servicens kvalitet för att vid behov kunna utveckla verksamheten. En fungerande uppföljning av servicens kvalitet är också en förutsättning för att följa konsekvenserna av olika organisatoriska val, till exempel i form av lokalisering, bemanning och resurssättning som diskuterades i föregående avsnitt.
5.2.1 En kvalitetsmodell har tagits fram för att säkerställa god kvalitet i servicen
Kvalitet i servicekontorsverksamheten definieras av SSC som att besökaren får ett gott bemötande och rätt information i rätt tid. Kvaliteten på informationen som lämnas i kundmötet ska vara jämn, hög och lika på alla servicekontor.[161] Eftersom SSC är ansvarig för utförandet och bemötandefrågorna samtidigt som det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen ligger hos samverkansmyndigheterna finns det ett ömsesidigt intresse för att följa upp hur väl verksamheten bedrivs och att den service som ges håller hög kvalitet.
SSC ansvarar för att tillsammans med de samverkande myndigheterna gemensamt arbeta för kvalitet i servicekontorsverksamheten, och för att följa upp kvaliteten, utifrån en gemensamt framtagen kvalitetsmodell.[162] Kvalitetsmodellen beskriver hur SSC och samverkansmyndigheterna ska säkerställa att verksamheten har en hög och jämn kvalitet.[163]
Med utgångspunkt i kvalitetsmodellen tas en årlig kvalitetsplan fram.[164] Den årliga kvalitetsplanen ska ha en central roll i servicekontorens kvalitetsarbete och beskriver vilka aktiviteter som ska genomföras. Kvalitetsplanen innehåller aktiviteter och indikatorer, både återkommande och sådana som bygger på föregående års riskbedömning. De aktiviteter som genomförs kan till exempel vara att genomföra medlyssning eller att arbeta för att skapa förutsättningar för att information från samverkansmyndigheterna presenteras på ett enkelt och tydligt sätt för servicehandläggarna.[165] Indikatorerna som följs upp syftar till att fungera som värdemätare för hur väl verksamheten fungerar. En indikator kan till exempel vara antalet visningar som SSC:s och samverkansmyndigheternas nyheter på intranäten har från servicehandläggarna. Bland indikatorerna ingår också de kundundersökningar som görs.[166] Kundundersökningarna genomförs två gånger årligen och omfattar frågor om ifall besökaren fått rätt information, fått informationen i rätt tid och fått ett gott bemötande.
Kvalitetsplanen följs sedan årligen upp i en kvalitetsrapport. Bedömningen av servicens kvalitet görs utifrån tre olika nivåer – god, tillräcklig och inte tillräcklig. Det görs både en sammanvägd bedömning av resultatet och bedömningar för varje enskild aktivitet.[167] Bedömningen ligger sedan till grund för nästa års kvalitetsplan.
5.2.2 Väntetider
För att bedöma om besökarna får information i rätt tid följer SSC upp väntetiderna på servicekontoren.
På begäran har Riksrevisionen fått in uppgifter om genomsnittliga väntetider för 86 servicekontor. För resterande kontor saknas det helt uppgifter om väntetider, då dessa kontor inte använder kölappar utan i stället har ett system där besökaren får stå i en fysisk kö.[168] För 2021 sträckte sig väntetiderna från i genomsnitt 40 minuter i Göteborg, Hisingen till 1 minut i Sandviken.[169] Enligt information från SSC har dock flera kontor haft köer utanför kontoren, med hänsyn till brandföreskrifter och covid 19-restriktioner. Den tid som besökarna väntar i kö utanför lokalerna fångas inte av mätningen. Det är först när en besökare tar en kölapp som mätningen påbörjas. Att det saknas tillförlitlig uppföljning av väntetider innebär att SSC inte kan svara på om besökaren får hjälp i rätt tid. Dessutom innebär det att det inte går att jämföra väntetider mellan olika kontor för att se om tillgängligheten för besökarna skiljer sig åt.
5.2.3 Rätt information
En viktig del av den övergripande kvaliteten i servicen är att servicehandläggana besvarar frågeställningarna från besökarna på ett korrekt och rättssäkert sätt. Att informationen är rätt är viktigt både för att besökaren ska veta vilka rättigheter och skyldigheter hen har och för att besökaren ska förstå hur ärendehanteringen går till.
Samverkansmyndigheterna utför delvis själva uppföljning som berör frågan om kvaliteten i servicens innehåll. Skatteverket gör till exempel kvalitetssäkring och kvalitetsuppföljning av ansökningar och ärenden som är inlämnade på servicekontor i syfte att fastslå om hanteringen följer framtagna rutiner.[170] Pensionsmyndigheten har till exempel gjort en uppföljning av användandet av 30 000-linjen för att kunna se varför servicehandläggarna ringer och vad de behöver hjälp med. Ett av syftena med att följa upp 30 000-linjen är att kunna göra en bedömning av var det kan finnas kunskapsluckor hos servicehandläggarna. I analysen har man framför allt tittat på tre olika delar: om det är ”rätt” samtal som kommer in, om handläggarna har rätt kompetens samt om de har använt sig av verksamhetssystemen för att hjälpa besökaren.[171] Även Arbetsförmedlingen utför löpande uppföljning av 30 000-linjen som sammanställs varje månad. Det utförs också veckovisa dialogmöten med medarbetare på 30 000 linjen för att fånga information om servicens kvalitet.[172]
Vi kan konstatera att uppföljningarna inte är genomförda på samma sätt och att de delvis mäter olika saker vilket gör att de inte är jämförbara. Detta kan troligtvis förklaras av att Arbetsförmedlingen använder 30 000 - linjen på ett annat sätt än övriga myndigheter. Övriga samverkansmyndigheter har inte genomfört någon uppföljning av stödlinjen.[173]
För att följa upp att rätt information lämnas ska SSC också utföra strukturerade medlyssningar. Det har dock framkommit i våra intervjuer att den typen av medlyssning inte fullt ut påbörjats ännu.[174] Därmed kan vi konstatera att det under granskningsperioden inte gjorts någon systematisk uppföljning av huruvida besökarna får rätt information eller inte.
Den planerade medlyssningen ska genomföras regelbundet och tanken är att medarbetare ska lyssna på varandra för att säkerställa att de känner sig trygga i att hitta information som ska lämnas i kundmötet och i att använda stödverktyg för detta.[175] Medlyssningen ska sedan resultera i en samlad bedömning av vilka utvecklingsområden som finns. Bedömningen ska göras på kontorsområdesnivå, regional nivå och riksnivå.[176]
5.2.4 Bemötande
Besökarens upplevelse av bemötandet är avgörande för hur besöket på servicekontoret uppfattas och i förlängningen även för förtroendet för SSC och samverkansmyndigheterna. SSC menar att bemötande innefattar hur första kontakten sker, hur servicehandläggarna agerar genom samtalet med besökaren och hur samtalet avslutas innan besökaren lämnar servicekontoret. SSC följer upp bemötande genom en så kallad strukturerad medlyssning.
Den strukturerade medlyssningen görs för att följa upp att SSC:s vägledning för kundmöte följs. Samtliga servicehandläggare blir årligen föremål för denna medlyssning som avser bemötande. Kontorsområdeschefen som utför medlyssningen har ett protokoll som fylls i under den tid, eller det antal kundmöten, som behövs för att inkludera alla moment som finns med i protokollet. Om medlyssningen visar stora brister ska den göras om under året, med fokus på de områden där brister identifierats.[177]
Varje kontorsområde ansvarar för att identifiera brister och risker utifrån medlyssningen som sedan diskuteras i kvalitetsgruppen[178] och sammanställs i ett arbetsmaterial. Någon diarieförd sammanställning med dokumentation från medlyssningarna på respektive kontorsområde finns däremot inte att ta del av.[179] Bedömningen görs enligt tre nivåer, god, tillräcklig och inte tillräcklig. I kvalitetsrapporten för 2021 framgår det att bemötandet bedöms ligga på en god nivå, men exakt hur man har kommit fram till den bedömningen framgår inte i någon större utsträckning.[180] Denna sammanställning arbetas sedan in i den årliga kvalitetsrapporten och återkommer i form av åtgärder i nästa års kvalitetsplan.[181] Medlyssningens huvudsakliga syfte är att bidra till lärande och förbättrad kvalitet, inte i första hand till kontroll eller uppföljning.[182] Men att det inte finns någon diarieförd sammanställning resulterar i att det är svårt att veta utifrån vilka grunder man bedömer servicens kvalitet. Dessutom innebär det att det är svårt för samverkansmyndigheterna att få insyn i vad bedömningen av bemötandet lutar sig mot. Uppföljningen gör det inte heller möjligt att identifiera strukturella skillnader mellan till exempel stora och små kontor.
5.2.5 Kundundersökningarna genomförda på bristfälligt sätt
Kundundersökningar är ett bra sätt att ta reda på besökarna uppfattning av servicens kvalitet. I de kundundersökningar som har gjorts har besökarna tillfrågats om samtliga tre kvalitetsaspekter; gott bemötande och rätt information som ges i rätt tid.
SSC:s kundundersökningar genomförs två gånger årligen på ett antal utvalda kontor. De har genomförts under en period på två veckor där besökare ombetts svara på ett antal frågor. År 2019 och 2020 gjordes samma typ av undersökning. Totalt 15 kontor valdes ut i ett stratifierat slumpmässigt urval, där både små, medelstora och stora kontor deltog. Enkäten delades ut som en pappersenkät (på svenska) till de som besökte kontoren.[183]
Under 2021 såg kundundersökningen något annorlunda ut: 29 kontor valdes ut och urvalet gjordes stratifierat baserat på kontorsstorlek och region. Utifrån det gjorde sedan ett slumpmässigt urval. Insamlingen gjordes med hjälp av QR-koder som sattes upp på olika platser i kontoret. Tanken var att besökarna skulle skanna QR-koden med sina egna mobiler för att komma till en webbsida med enkätfrågorna.[184] QR-koderna satt uppe under två veckor och totalt inkom 644 svar. Enkäten för 2021 gick att besvara på ett antal olika språk.
Frågorna handlar om i huvudsak tre olika saker: om besökaren fick ett bra bemötande, om svaret kom inom rimlig tid och om besökaren fick den hjälp hen behövde. Nöjdheten för besöken ligger på en hög nivå, i flera fall över 90 procent. När det gäller siffrorna för om besökaren fick den hjälp som hen behövde är resultaten 92 procent för 2019 och 2020 samt 97 procent för 2021. Undersökningen visar också att det inte finns några större skillnader i nöjdhet beroende på vilken samverkansmyndighet besökaren hade ett ärende hos vid besöket på servicekontoret.
För den undersökning som genomfördes på våren 2021 var dock svarsfrekvensen mycket låg, enbart 2,4 procent i förhållande till antal besök. Undersökningen som genomfördes på hösten hade något högre svarsfrekvens, 3,9 procent i förhållande till antal besök.[185] Givet den låga svarsfrekvensen är det svårt att på ett generellt plan dra slutsatser om besökarnas inställning till servicekontoren. Problemet accentueras ytterligare när man jämför olika kontorstyper med varandra.
Utöver den låga svarsfrekvensen finns det flera problem med utförandet av enkätundersökningen. Många besöker servicekontoren på grund av att det har svårt med det svenska språket. Att det under den ena undersökningen endast fanns tillgång till enkäter på svenska bör därför ses som problematiskt. Detta problem har även lyfts i en internrevisionsrapport från 2020.[186] En ytterligare försvårande omständighet är att det i 2021 års undersökning endast fanns möjlighet att besvara enkäten med hjälp av digitala verktyg. En stor del av besökarna kommer till kontoren på grund av att de är icke-digitala och behöver hjälp med att hantera digitala verktyg. Att använda sig av en QR-kod för att samla in svar kan därför inte ses som tillfredställande.[187]
5.2.6 Uppföljningen blir lidande av det delade ansvaret
Vår granskning visar att SSC och samverkansmyndigheterna inte har tillräcklig information för att kunna bedöma om servicen håller god kvalitet. Därmed går uppföljningen som görs av servicens kvalitet inte heller att använda för att följa upp konsekvenserna av olika organisatoriska val, till exempel i när det gäller lokalisering, bemanning och resurssättning. Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att det är svårt att följa upp servicens kvalitet och att inte heller ansvariga myndigheter tycker att uppföljningen ger en tydlig bild i dagsläget.
I dag är det SSC, som saknar sakkunskap och ansvar för innehållet i servicen, som genomför uppföljningen. Det innebär utmaningar. För att fullt ut kunna säkerställa att servicehandläggarna ger rätt information till besökarna menar företrädare för SSC att samverkansmyndigheterna själva skulle behöva åka ut till kontoren och utföra kontroller.[188] Detta skulle dock vara mycket svårt och kostsamt för samverkansmyndigheterna.
På motsvarande sätt finns det bland samverkansmyndigheterna tvivel kring tillförlitligheten i kundundersökningarna. Även om SSC framhåller kundundersökningen som ett stöd för att verksamheten fungerar bra, i såväl årsredovisningen som kvalitetsrapporten, är samverkansmyndigheterna inte helt övertygade. I intervjuer har samverkansmyndigheterna framhållit att de anser att kundundersökningarna har svårigheter med att mäta servicens kvalitet på ett bra sätt. Företrädare för Skatteverket menar att uppföljningen har varit en av få frågor som varit föremål för upprepade diskussioner mellan Skatteverket och SSC. Bland annat upplever man att kundundersökningen inte säger tillräckligt mycket om kvaliteten i servicen.[189] Även företrädare för Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan har i intervjuer lyft att man har olika uppfattning om de frågor som ställs i SSC:s kundundersökningar.[190] Det framgår vidare att man från Pensionsmyndighetens sida i dagsläget inte upplever att man har full koll på kvalitetsaspekten på servicekontoren. Även från Arbetsförmedlingen lyfts att man inte är helt nöjd med uppföljningen. Arbetsförmedlingen framhåller dock att man har haft en bra dialog och att man har fått gehör för de önskemål man haft när det gäller uppföljningen.[191]
Trots att samtliga samverkansmyndigheter menar att uppföljningen i dagsläget inte ger dem möjlighet att bedöma servicens kvalitet, utför de själva uppföljning i mycket liten utsträckning trots att de har ansvaret för den service som ges i deras eget namn. Det delade ansvaret tycks här ha resulterat i att ingen riktigt kan eller vill ta ett helhetsansvar för uppföljningsfrågan.
5.3 Risk för att överskatta andelen besökare som får den hjälp de behöver
I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser av hur SSC och samverkansmyndigheterna följer upp om ärenden får sin lösning på servicekontoren eller om besökarna hänvisas vidare till respektive myndighet. Givet att det finns en risk för att det uppstår onödig efterfrågan när hanteringen av individärenden delas upp i en service- och en handläggningsdel, är det viktigt för de berörda myndigheterna att ha en bra uppföljning av om det uppstår onödig efterfrågan.
5.3.1 Olika bilder av onödig efterfrågan
Det finns en potentiell risk med att dela upp hanteringen av individärenden i en servicedel som kan omhändertas av servicekontoren och en handläggnings- och beslutsdel som omhändertas av en annan myndighet. Denna idé bryter mot hur flera av samverkansmyndigheterna inom den egna organisationen i allt högre utsträckning försökt integrera kundservice med den ordinarie verksamheten. Medarbetare vid kundtjänstenheterna ansvarar då ofta för enklare handläggning eller varvar arbetet i kundtjänst med handläggning av ärenden på annan plats i organisationen. Tanken med att på detta sätt integrera kundservice med den ordinarie verksamheten är att hög kompetens i den första kontakten antas minska behovet av att initiera fler kontakter med samma myndighet.[192] De brutna servicekedjorna som är en inbyggd del i servicekontorskonceptet riskerar att leda till onödig efterfrågan. Med onödig efterfrågan avses då att en individ tvingas till flera myndighetskontakter för att få sitt ärende löst. Detta leder till onödig tidsspillan för individen och är sammantaget ett resursslöseri för staten.
Under en vecka årligen får servicehandläggarna registrera hur besökarnas ärenden har lösts. Den av SSC senast genomförda uppföljningen gjordes under vecka 21 år 2022. Som framgår av tabellen nedan finns det stora skillnader i hur de olika myndigheternas ärenden löses på servicekontoren.
Tabell 13 Hur löstes kundens ärende 2022?[193]
| Arbetsförmedlingen | Försäkringskassan | Pensionsmyndigheten | Skatteverket |
|---|---|---|---|---|
Allmän information | 29,4 % | 16,5 % | 21,2 % | 13,7 % |
Digitalt | 35,4 % | 34,3 % | 25,3 % | 19,9 % |
Fysisk blankett | 11,6 % | 17,6 % | 24,2 % | 15,1 % |
Hänvisning | 8,5 % | 1,3 % | 0,8 % | 0,9 % |
30 000-linjen | 15,1 % | 2,3 % | 5,5 % | 1,7 % |
Verksamhetssystem | 0,0 % | 28,0 % | 23,0 % | 48,7 % |
Total procent | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % |
Total antal | 5 318 | 13 013 | 2 600 | 28 285 |
När det gäller frågan om onödig efterfrågan är det främst kategorierna ”hänvisning” och ”30 000-linjen” som är intressanta. Här sticker Arbetsförmedlingen ut jämfört med övriga myndigheter. Uppföljningen visar att cirka 24 procent av Arbetsförmedlingens ärenden hänvisas från servicekontoren till Arbetsförmedlingen, antingen via stödlinjen 30 000 eller genom att besökaren själv får ta kontakt med Arbetsförmedlingen.[194] Detta är alltså ärenden som servicekontoren inte kan lösa själva, där servicehandläggarna antingen behöver stöd eller måste lämna över ärendet för handläggning på myndigheten. Motsvarande andel för övriga samverkansmyndigheter är bara 2 till 6 procent av ärendena.
För övriga myndigheter löses ärenden ofta genom att servicehandläggarna använder sig av verksamhetssystemen. För Skatteverket rör det sig om hela 49 procent av ärendena som får sin lösning på detta sätt. För Arbetsförmedlingen är det i stället vanligast att ärenden löses digitalt eller genom att servicehandläggarna ger allmän information.[195] Värt att notera är att uppföljningen inte innehåller någon kategori som säger att ärendet inte löstes eller enbart löstes till viss del.
Enligt Arbetsförmedlingens bedömning är resultatet bättre än vad man först trott och förväntat sig.[196] Att servicehandläggarna kontaktar 30 000 betraktas av Arbetsförmedlingen inte som onödig efterfrågan eftersom den är förväntad. Avsaknaden av verksamhetssystem gör att de måste kontakta 30 000 i de fall besökaren saknar e-legitimation för att lösa olika ärenden.[197]
Enligt servicehandläggarnas uppskattning är dock problemet större än vad det ser ut att vara i SSC:s uppföljning. I enkäten ställde vi frågan om besökarnas förväntningar på vilken hjälp de kan få på servicekontoren överensstämmer med vad servicehandläggarna faktiskt ska hjälpa till med. Enligt servicehandläggarna överensstämmer besökarnas förväntningar oftast i ärenden från Försäkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten, men sällan eller aldrig i ärenden från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket.
Tabell 14 Överensstämmer kundernas förväntningar på vilken hjälp de kan få på servicekontoren med vad ni faktiskt ska hjälpa dem med?
| Alltid | Oftast | Sällan | Aldrig |
|---|---|---|---|---|
Skatteverket | 11,1 % | 73,1 % | 14,7 % | 1,1 % |
Försäkringskassan | 16,2 % | 74,2 % | 8,7 % | 0,9 % |
Pensionsmyndigheten | 17,4 % | 71,6 % | 10,4 % | 0,6 % |
Arbetsförmedlingen | 4,1 % | 15,8 % | 59,9 % | 20,2 % |
Migrationsverket | 3,2 % | 19,2 % | 37,2 % | 40,4 % |
Tabellen ovan visar att det finns mycket stora skillnader i hur servicehandläggarna bedömer det vi kan kalla förväntansgapet. De besökare som kommer till servicekontoren med ärenden inom Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets ansvarsområden tycks i stor utsträckning ha felaktiga förväntningar på vad de kan få hjälp med.
Att servicehandläggarna inte har tillgång till Arbetsförmedlingens verksamhetssystem lyfts av en majoritet av de som vi har intervjuat som ett stort problem. Ett scenario som beskrivs i intervjuer med flera är att besökaren har stått i kö i mer än en timme för att sedan mötas av en servicehandläggare som inte kan hjälpa besökaren utan tillgång till verksamhetssystemen. Om besökaren inte har tillgång till e-legitimation kan servicehandläggaren ringa 30 000 för att få hjälp med att till exempel ta fram den information som besökaren behöver. Har besökaren tillgång till e-legitimation får de däremot inte hjälpa besökaren genom att ringa 30 000. Då ska besökaren själv kontakta Arbetsförmedlingens kundtjänst.
Servicehandläggarna upplever att den hjälp som de kan erbjuda för Arbetsförmedlingens räkning inte motsvarar de behov som besökarna har. Eftersom servicekontoren inte har tillgång till Arbetsförmedlingens verksamhetssystem kan de inte ge besökarna hjälp med mycket av det som efterfrågas. Det kan till exempel handla om att de inte kan lämna meddelanden eller kommunicera med besökarens arbetsförmedlare, att de inte kan boka möten eller samtal med arbetsförmedlaren, och att de inte kan se beslut som har fattats, eller vad besökaren har kommit överens med Arbetsförmedlingen om. Andra vanliga frågor är om besökaren är en del av Arbetsförmedlingens Rusta och matcha och hur många dagar besökaren har kvar med aktivitetsstöd. Avsaknaden av verksamhetssystem gör att servicehandläggarna inte har tillgång till denna information.
Att tillgången till myndigheternas verksamhetssystem är viktig för servicehandläggarnas möjligheter att hjälpa besökarna bekräftas av svaren på en annan av våra enkätfrågor. När vi frågade om servicekontoren vore meningsfulla för besökarna om tillgången till verksamhetssystem helt saknades svarar 60 procent ”nej”.
Tabell 15 Anser du att servicekontoren vore meningsfulla för privatpersoner, företag och bolag om ni som servicehandläggarna helt saknade tillgång till samverkansmyndigheternas verksamhetssystem?
| Antal | Procent |
|---|---|---|
Ja | 102 | 18,9 % |
Nej | 324 | 60,1 % |
Svårt att säga | 113 | 21,0 % |
5.3.2 Oklart vad diskrepansen beror på
Våra iakttagelser om förväntansgapet och betydelsen av tillgången till verksamhetssystem är viktiga, inte minst i ljuset av att regeringen och SSC planerar att ansluta service från fler myndigheter till servicekontoren. Ett sätt att möjliggöra anslutandet av fler myndigheter är genom att justera servicenivån. Ju lägre servicenivå desto fler myndigheter kan servicehandläggarna hantera. Risken är givetvis att besökarna då rent faktiskt inte kan få den hjälp som de behöver utan måste hänvisas vidare till respektive myndighet eller på annat sätt tvingas att ta nya kontakter för att lösa sina ärenden.
Redan i servicekontorsutredningens delbetänkande slår utredaren fast att tillgången till verksamhetssystem är nödvändig. Där gör utredaren bedömningen att avsaknaden av verksamhetssystem skulle leda till att servicehandläggarna inte skulle kunna svara på en stor del av de frågor som besökarna har, och besökarna skulle i stället behöva hänvisas till respektive myndighet via andra servicekanaler. Utan tillgång till systemen skulle servicen kraftigt försämras.[198]
Enligt många servicehandläggare är det precis detta som har hänt. Den uppföljning som SSC gör av hur ärenden får sin lösning på servicekontoren ger dock en något annan bild. Även om det är betydligt vanligare att de tvingas hänvisa ärenden till Arbetsförmedlingen än till övriga myndigheter lyckas de trots allt lösa tre fjärdedelar av alla ärenden utan att behöva ta kontakt med Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen menar att servicehandläggarnas uppfattningar i grunden kan handla om en bristande acceptans för det nya uppdraget.
Utifrån Arbetsförmedlingens perspektiv är detta dock egendomligt eftersom Arbetsförmedlingen och SSC var helt överens om hur tjänsteutbudet skulle utformas. Varken Arbetsförmedlingen eller SSC var intresserade av att ge servicekontoren tillgång till verksamhetssystemen. SSC saknade också de tekniska möjligheterna eller kapaciteten att hantera ytterligare ett verksamhetssystem med hjälp av befintlig teknisk infrastruktur.[199] Det var därför inte möjligt att ansluta Arbetsförmedlingen med full tillgång till deras verksamhetssystem. Enligt Arbetsförmedlingen vidtog SSC:s förändringsledning en rad insatser när Arbetsförmedlingens tjänster introducerades på servicekontoren. Arbetsförmedlingen menar dock att SSC inte gjort tillräckligt i frågan för att få servicehandläggarna att acceptera att uppdraget ser ut som det gör.[200]
Att det finns olika uppfattningar om hur djup service servicehandläggarna ska ge är också något som företrädare för SSC återkommer till. SSC:s divisionsledning menar till exempel att de har medarbetare som har jobbat länge och som är kunniga. De kan svara på många frågor och gå djupt, men att det inte är säkert att de ska göra det i sin roll. Samtidigt poängterar man att det är viktigt att de ger besökarna den hjälp som de behöver.[201]
Vilken av dessa bilder som är mest rättvisande är svårt att avgöra. Det kan vara fråga om en tillvänjningsprocess och att servicehandläggarna uppfattar andelen besökare som de inte kan hjälpa som större än vad den faktiskt är. Det kan handla om en bristande acceptans för ett uppdrag som skiljer sig från övriga genom att service ska ges på en lägre nivå. Men det kan också handla om att SSC:s uppföljning överskattar andelen ärenden som får sin lösning på servicekontoren. Att servicehandläggarna registrerar att de hjälpt besökaren med något, till exempel genom att ge allmän information, är inte nödvändigtvis det samma som att besökaren får den hjälp som hen behöver. Besöket riskerar då att resultera i nya besök på servicekontoren eller ytterligare kontakter med myndigheterna.
Enligt Riksrevisionens bedömning är det viktigt att de berörda myndigheterna går till botten med vad som ligger bakom de olika bilderna. Det är inte minst viktigt för att ha ett gediget kunskapsunderlag att luta sig mot vid framtida beslut om hur introduktionen av nya tjänster ska ordnas och hur tjänsteutbudet ska se ut för olika myndigheter.