Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Spårbyte i migrationsprocessen – kontroller och uppföljning (RiR 2022:21)

Systemet för spårbyte i migrationsprocessen har brister när det gäller kontroller och uppföljning. Därmed finns risk för att skenanställningar och missbruk inte upptäcks, och att utsatta människor utnyttjas av oseriösa arbetsgivare.

Innehåll

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om systemet med spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring fungerar effektivt.

Granskningen avser ärenden som Migrationsverket handlagt och beslutat om enligt lagstiftningen som gällde fram till och med den 31 maj 2022.

Undantag från arbetstillstånd (AT-UND) innebär att asylsökande kan ha möjlighet att arbeta i Sverige under asylprocessen. Den som har börjat etablera sig på svensk arbetsmarknad under asylprocessen, och sedan får avslag på sin asylansökan, kan under vissa förutsättningar beviljas ett tidsbegränsat arbetstillstånd för arbete genom så kallat spårbyte. Det innebär ett undantag från huvudregeln om att ansökan om arbetstillstånd ska lämnas in och beviljas innan personen reser in i Sverige. Möjligheten till spårbyte infördes i samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008, som skulle göra det lättare att rekrytera arbetskraft från tredjeland.

Under de senaste åren har antalet ansökningar om spårbyte ökat kontinuerligt. Sedan 2017 är antalet ansökningar 2 000–3 300 per år. Det innebär att var sjätte person som fått avslag på sin asylansökan har ansökt om spårbyte under den senaste femårsperioden. Sedan systemet med spårbyte infördes i december 2008, och till och med december 2021, har sammanlagt drygt 20 000 personer ansökt om spårbyte, varav cirka 40 procent har fått sin ansökan beviljad.

Granskningens resultat

Granskningen visar att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp. Riksrevisionen bedömer dock att spårbyte kan utnyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring. Vår slutsats bygger främst på förekomsten av brister i Migrationsverket rutiner och kontrollverksamhet men får även stöd i den analyserade statistiken.

Konsekvenser av brister i kontrollverksamheten är till exempel risk för lönedumpning, att skenanställningar inte upptäcks, att utsatta människor utnyttjas på arbetsmarknaden, samt att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå kan beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. I förlängningen finns även risk för att människor tappar förtroende för systemet.

Vi konstaterar att handläggningstiden för spårbytesärenden i regel uppgår till flera månader och i vissa fall över ett år, utöver den tid som själva asylprocessen har tagit. Det innebär att den sökande i praktiken kan arbeta i Sverige under asyltiden och därefter under handläggningstiden för spårbytet, även om lönen och övriga arbetsvillkor är sämre än vad som krävs för ett arbetstillstånd. Även i de fall Migrationsverket avslår ansökan om spårbyte för att villkoren inte är uppfyllda är det därför möjligt att arbeta i Sverige utan arbetstillstånd under handläggningstiden, i enlighet med regelverket. Utan tidiga kontroller finns därmed risk för att arbetsgivare utnyttjar situationen genom att till exempel erbjuda lägre lön och sämre arbetsvillkor än vad som brukar förekomma på svensk arbetsmarknad. Intervjuade på Migrationsverket bekräftar även att spårbyte i vissa fall kan utnyttjas som en väg in på den svenska arbetsmarknaden.

Var fjärde spårbytare kommer från fem länder som tillsammans står för endast 6 procent av alla asylsökande. Samtidigt är det relativt få av dessa länder som bedöms ha tillräckliga skyddsskäl. Var sjätte spårbytare kommer dessutom från länder som sedan 2021 ingår i Migrationsverkets lista över så kallade säkra ursprungsländer. Detta kan vara indikationer på att personer har kommit till Sverige i annat syfte än att söka skydd.

Sammantaget bedömer vi att spårbyte kan utnyttjas som ett sätt att kringgå lagstiftningen som gäller för övrig arbetskraftsinvandring. Den sökande kan få tillträde till den svenska arbetsmarknaden och arbetsgivaren kan undgå regelmässiga kontroller som gäller för arbetstillstånd vid övrig arbetskraftsinvandring.

Granskningen visar att de flesta som beviljats spårbyte har påbörjat en etablering i Sverige, men ungefär 7 procent hade en registrerad inkomst på mindre än 13 000 kronor i månaden före skatt under de fyra månaderna innan de ansökte om spårbyte. De flesta av dessa saknade helt inkomst. Dessa personer uppfyllde därmed inte försörjningskravet för arbetstillstånd som motsvarar en månadslön på minst 13 000 kronor före skatt.

Året efter spårbytet hade omkring 6 procent av spårbytarna inkomster på mindre än 13 000 kronor per månad. Majoriteten saknade helt registrerad arbetsinkomst. Det tyder på att villkoren för arbetstillståndet inte uppfylldes vid ansökningstillfället, eller att anställningen som legat till grund för tillståndet upphört i förtid.

Vidare visar granskningen att var fjärde person som beviljats spårbyte hade löneinkomster före asylansökan; det kallas för tidig etablering och kan vara skäl för avslag. I vissa av fallen kan det dock finnas godtagbara skäl för det, till exempel att en person arbetar i Sverige under ett verkställighetshinder efter en tidigare asylansökan. Därtill har var fjärde spårbytare fått lön från fler än en arbetsgivare under det första året efter beviljat spårbyte. Arbetstillståndet vid spårbyte är knutet till en arbetsgivare, så den som byter arbetsgivare ska anmäla det till Migrationsverket för en ny prövning. Granskningen visar dock inte om saken har anmälts och prövats.

Sammantaget kan detta vara indikationer på att Migrationsverkets kontroller inte är tillräckliga för att upptäcka när reglerna inte efterlevs.

Granskningen visar att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet brister i flera delar. Det gäller framför allt att Migrationsverket inte alltid kontrollerar om den sökande har arbetat före asylansökan, genom en avstämning mot Skatteverkets uppgifter. Vi konstaterar även att Migrationsverket under de senaste åren inte har genomfört efterkontroller av beviljade spårbyten på grund av resursbrist, vilket innebär att det finns risk för att fel eller missbruk av regelverket inte upptäcks förrän personen eventuellt ansöker om att förlänga arbetstillståndet. Vi noterar samtidigt att det har blivit lättare att hämta in uppgifter från Skatteverket och att regeringen tagit initiativ till fler efterkontroller. Granskningen visar dock att kontrollerna skulle kunna fungera bättre om Migrationsverket också kunde inhämta uppgifter om personer som endast har ett samordningsnummer, och fick bättre stöd för att bedöma arbetsgivare.

Vidare försvåras kontrollerna av brister i informationsutbytet, både internt inom Migrationsverket och externt med andra myndigheter och aktörer, såsom arbetstagarorganisationer. Till exempel kan andra myndigheter ha tillgång till information som kan ha betydelse för Migrationsverkets beslut i ärendet, men bedöma att de inte får lämna över informationen. Bland annat beror det på att lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet tolkas på olika sätt av olika myndigheter.

Det svenska systemet med spårbyte är tämligen unikt i ett internationellt perspektiv. När det initierades fanns därför inga tidigare erfarenheter och ingen forskning som stöd för utformningen och genomförande av reformen. Flera remissinstanser pekade på risker för missbruk, människohandel och oönskade bieffekter. Eftersom spårbytarna befinner sig i en annan situation än andra arbetskraftsinvandrare, finns det också risk för att andra problem uppstår än vid reguljära arbetstillstånd.

Sammantaget bedömer vi att regeringen borde ha följt upp hur systemet tillämpas för att kunna agera vid eventuella problem. Granskningen visar dock att man inte har gjort det. Riksrevisionen noterar att regeringen i juni 2022 har gett en utredare i uppdrag att analysera och ta ställning till hur systemet med spårbyte kan avskaffas. Utredningsarbetet är dock i en tidig fas och lagändringar kan med anledning av det antas dröja.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

  • Säkerställ att Migrationsverket kan utbyta nödvändiga uppgifter med samverkande myndigheter, och att uppgifterna kan användas i ärendehandläggningen.
  • Säkerställ att Migrationsverket kan sammanställa nödvändiga uppgifter om arbetsgivare för att utreda och kontrollera spårbytesärenden.

Till Migrationsverket

  • Prioritera och stärk arbetet med efterkontroller av beviljade spårbyten, såväl automatiserade som riskbaserade manuella kontroller.
  • Utred möjligheterna att automatisera kontroller av om villkoren för spårbyten är uppfyllda.
  • Utveckla en teknisk lösning för att inhämta uppgifter från Skatteverket, även för personer som har ett samordningsnummer.
  • Utveckla handläggarstöd för att bedöma arbetsgivares ekonomiska förhållanden.
  • Utred möjligheterna att ta fram ett handläggarstöd för att bedöma vilka arbetsgivare som bör kontrolleras mer utförligt i spårbytesärenden.

Uppdaterad: 27 oktober 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?